Государственное и муниципальное управление лесами Китая
В Китайской Народной Республике леса являются собственностью государства, кроме лесов, находящихся в коллективной собственности. Последние - это государственные леса, принадлежащие группе людей с правом пользования в течение 30-70 лет и возможностью пролонгации срока пользования.
Рис. 1. Карта провинций Китая
Лесные ресурсы Китая расположены в основном на северо-востоке страны - в провинциях Хэйлунцзян, Цзилинь, Ляонинь, частично во Внутренней Монголии; на юго-западе - в провинциях Сычуань и Юньнань; на юге - в провинциях Аньхой, Гуандун, Гуанси, Гуйчжоу, Фуцзянь, Хайнань, Хубэй, Хунань, Цзянси и Чжэцзян (рис. 1).
На северо-востоке Китая произрастает более четверти лесов, в которых преобладают естественные насаждения. В состав этого региона входят три области:
- Большой Хинган, расположенный в провинции Хэйлунцзян и во Внутренней Монголии; в здешних лесах растут лиственница, монгольская сосна, ель и сибирская пихта;
- Малый Хинган, расположенный на севере провинции Хэйлунцзян; в лесах растут маньчжурская кедровая сосна, ель, лиственница, пихта, береза, ликвидамбар формозский;
- Чанбайшань, расположенный в восточной части провинции Ляонин; в лесах растут маньчжурская кедровая сосна, маньчжурская пихта, ореховое дерево, маньчжурский ясень.
Источник: Обзор лесных ресурсов Китая, 8-я Национальная инвентаризация
лесных ресурсов
Рис. 3. Изменение объема лесных запасов с 2004 по 2013 год
Рис. 4. Изменение лесного покрова Китая с 1973 по 2013 год
В естественных лесах Юго-Западного региона также весьма богатый набор пород, характерных для поясов от холодно-умеренного до тропического (сосна, ель, бамбук, камфарное дерево и др.).
Леса Южного лесного региона представлены в основном плантациями искусственных и вторичных лесов, это самый большой район заготовки деловой древесины [1].
Территория Китая, которая протянулась на 4 тыс. км с севера на юг и на 5 тыс. км с запада на восток, охватывает несколько климатических зон. В лесах Китая преобладает сосна - 11,8% запаса древесины, доля дуба - 10,7%, пихты - 9,5%, ели - 8,8%, лиственницы - 7,5%, березы - 6,8%, кунингамии - 5,0%, тополя - 3,4%. Значительная часть запаса древесины - 36% приходится на множество других пород [2].
Леса занимают преимущественно горные, песчаные и переувлажненные земельные массивы, непригодные для земледелия.
Государственные леса преобладают в Северо-Восточном и Юго-Западном лесных регионах, коллективные - в Южном.
Площадь государственных лесов 124 млн га (40% общего объема лесных земель). Площадь лесов в коллективной собственности - 186 млн га (60% общего объема земель) [3].
В таблице представлены площадь лесных земель и запасы лесных ресурсов Китая в разбивке по провинциям (по данным Национального лесного агентства).
Самая большая покрытая лесами площадь в провинции Внутренняя Монголия - 15,45% всей площади, покрытой лесами.
Благодаря серии крупных экологических проектов восстановления лесов, таких как программа охраны естественных лесов, обязательные посадки деревьев по всей стране, а также программе развития баз быстрорастущего и высокоурожайного делового леса в лесопромышленных регионах Китай добился увеличения площади лесов и объема лесных запасов и стал одной из стран с самым быстрым ростом объема лесных ресурсов в мире. В 2013 году площадь лесов составила 208 млн га, запас древесины на корню достиг 15 137 млн м3 (21,63% площади страны). С 2003 по 2013 год чистое увеличение лесной площади составило 32,78 млн га (рис. 2); объем лесных запасов увеличился на 1,265 млрд м3 (рис. 3), в том числе за счет увеличения площади лесных плантаций на 8,0385 млн га. Доля земель, покрытых лесами, увеличилась на 2,15% (рис. 4).
Управление лесами в Китае
Система государственного и муниципального управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов в Китае определяется экономическим строем и политическим режимом.
Согласно Конституции Китая, на верхнем уровне управления находятся шесть властных структур: Всекитайское собрание народных представителей, Председатель Китая, Государственный совет, Центральный военный совет, Верховный народный суд и Верховная народная прокуратура.
Высшим органом государственной власти является Всекитайское собрание народных представителей (ВСНП), которое определяет государственную идеологию развития лесной политики Китая. Этим же органом государственной власти образуются отраслевые структуры управления экономикой Китая. Не является исключением и лесное хозяйство, которое относится к природно-ресурсному блоку. ВСНП принимает изменения в конституцию и вносит их в основной закон страны, а также в законодательные акты; рассматривает и утверждает план экономического и социального развития страны, государственный бюджет, отчет о работе правительства; избирает, назначает и смещает руководителей высших органов государственной власти. Срок полномочий каждого созыва ВСНП - пять лет; сессии Всекитайского собрания проводятся раз в год. Председатель Китая, Госсовет, Центральный военный совет, Верховный народный суд и Верховная народная прокуратура назначаются Всекитайским собранием народных представителей и подотчетны ему и его Постоянному комитету. В промежутке между сессиями ВСНП его функции осуществляет Постоянный комитет ВСНП во главе с председателем. Структура государственного и муниципального управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов в Китае представлена в виде схемы (рис. 5).
Рис. 5. Схема управления лесным хозяйством в Китае
ВСНП избирает Председателя Китая. Председатель на основании решений ВСНП и его Постоянного комитета публикует законы, производит назначения и смещения в составе Госсовета, издает указы; от имени государства принимает дипломатических представителей других государств, назначает и отзывает полномочных диппредставителей Китая в других странах; ратифицирует и денонсирует международные договоры (соглашения). Высшим государственным административным и исполнительным органом является Государственный совет Китая (Центральное народное правительство).
Госсовет выполняет следующие основные функции: осуществляет руководство работой министерств, в том числе и Государственным управлением лесного хозяйства, комитетов и других подведомственных структур, а также местных государственных административных органов страны; вырабатывает и реализует планы народно-хозяйственного (в том числе в лесном хозяйстве и социальной сфере) развития, разрабатывает и исполняет государственный бюджет; осуществляет общее руководство в таких сферах, как лесное хозяйство, образование, наука, культура, здравоохранение, спорт, планирование рождаемости; ведает работой органов гражданской администрации, общественной безопасности, судебной администрации и т. д.; заключает международные договоры (соглашения); в соответствии с установленным законом порядком назначает и смещает административных должностных лиц. В пределах своей компетенции Госсовет разрабатывает нормативно-правовые акты, а также издает постановления и распоряжения.
Законодательными основами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов являются: конституция КНР 1982 года (с изменениями 1988, 1993, 1999, 2004 годов); Лесной кодекс КНР 1984 года (с изменениями 1998 года); Положение о применении лесного кодекса КНР 2000 года; Противопожарные нормы КНР 1984 года; Общие положения гражданского права КНР 1986 года; Закон КНР «О договорах» 1999 года; Закон КНР «Об арбитраже» 1994 года; Правила регистрации залога прав требования 2007 года; Закон КНР «О вещных правах» 2007 года; Закон КНР «О реагировании на чрезвычайные ситуации» 2007 года; Закон КНР «Об административных наказаниях» 1996 года; Закон КНР «О компаниях» 1993 года (с изменениями 1999, 2004, 2005 годов).
В лесном законодательстве Китая нет определения леса. Статья 1 Лесного кодекса КНР содержит лишь перечень функций лесов (леса играют большую роль во влагозадержании и сохранении почв, регулировании климата, улучшении окружающей среды и снабжении продукцией лесного хозяйства).
Основанием для признания права собственности на леса является официальное удостоверение, подтверждающее правомочность лица и документально регистрируемое народными правительствами уездного уровня и выше [4].
В ходе реформ по переходу к открытой экономике в Китае было принято больше десяти правовых актов, регулирующих лесные отношения: Лесной кодекс, закон о защите дикой природы, правила охраны лесов от пожаров, правила защиты лесов от вредителей и болезней, правила охраны диких растений и др. Эти акты, которые создали базу для освоения и сохранения лесов, предусматривают довольно жесткое регулирование лесопользования.
В Китае можно выделить несколько структур, прямо или косвенно относящихся к управлению природными ресурсами страны: Министерство земельных и природных ресурсов КНР, Министерство сельского хозяйства КНР, Комитет Госсовета по контролю и управлению государственным имуществом (КГКУГИ), Государственное управление по охране окружающей среды.
Непосредственные и прямые обязанности по управлению в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов возложены на Государственное управление лесного хозяйства.
Управление лесными ресурсами и координацию лесопромышленного производства в Китае выполняет Государственное управление лесного хозяйства, созданное в 1998 году [5].
В структуру Государственного управления лесного хозяйства (ГУЛХ) входят 11 управлений, отделов и департаментов. Управления: главное управление лесами; национальное управление предотвращения лесных пожаров. Департаменты: лесного хозяйства, сельских реформ и развития территорий; науки и технологий; международного сотрудничества; охраны дикой природы и заповедного дела. Отделы: лесного права и лесной политики; лесоразведения и лесовосстановления; управления лесными ресурсами; планирования и управления финансами; трудовых ресурсов.
Основные функции Государственного управления лесного хозяйства: управление и выполнение контрольно-надзорных мероприятий, ведение лесного хозяйства в стране путем выполнения большого ряда задач. В их числе следующие задачи:
- В области лесной политики и лесного права: разработка основных положений лесной политики в рамках идеологии, принятой ВСНП; разработка стратегии развития лесного хозяйства; планирование натуральных и стоимостных показателей на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов; участие в разработке национальных стандартов и норм устойчивого управления лесами, контроль их выполнения; контроль и надзор за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесных ресурсов; обеспечение материальной и моральной заинтересованности работников лесного хозяйства и лесопользователей в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов; организация обследований, мониторинга и оценки лесных ресурсов, животного мира и растительных ресурсов на суше, в болотах и пустынях; проведение экологического мониторинга.
- В области лесоразведения и лесовосстановления: организация мероприятий, направленных на сохранение, восстановление и использование лесных ресурсов; разработка национальных планов и проектов в области лесоразведения и лесовосстановления; разработка национальных стандартов в области устойчивого управления лесами и контроль их выполнения; организация подготовительных работ и посадки разных пород деревьев; выполнение агролесомелиоративных работ; озеленение гор; организация и контроль добровольной посадки деревьев; проведение работ в лесном хозяйстве для борьбы с изменением климата.
- В области лесопользования: контроль годовых объемов заготовки древесины; контроль использования расчетной лесосеки (объем заготовки древесины должен быть меньше объема прироста древесины); установление годовых квот на заготовительную деятельность и выдача лицензий на право ее ведения; контроль и надзор за вырубкой лесов и транспортировкой древесины; регистрация и выдача свидетельств о собственности на леса; разработка планов по защите и использованию лесных угодий, контроль их выполнения.
- По охране водно-болотных угодий: организация, координация, руководство и надзор за охраной водно-болотных угодий; разработка национальных и региональных планов защиты водно-болотных угодий; разработка национальных стандартов и правил по охране водно-болотных угодий; организация выполнения защитных зон водно-болотных угодий и водно-болотных парков; организация и координация исполнения международных конвенций по водно-болотным угодьям.
- В области профилактики и борьбы с опустыниванием: организация, координация, руководство и контроль профилактики опустынивания; организация разработки планов строительства защитных зон для предотвращения опустынивания; участие в разработке национальных стандартов и правил по борьбе с опустыниванием, контроль их выполнения; контроль рационального использования участков, подверженных опустыниванию; организация прогнозирования и предупреждения песчаных бурь и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; организация и координация исполнения международных конвенций по борьбе с опустыниванием.
- В области охотопользования, использования диких животных и растений: организация охраны и рационального использования диких животных и растений; составление и корректировка Красной книги наземных диких животных и растений; организация новых участков для привлечения диких животных, мониторинг наземных диких животных и растений; сопровождение охоты, разведения, выращивания и рационального использования наземных диких животных и растений; сопровождение импорта и экспорта диких животных и растений; проведение обследования здоровья животных и получение разрешения на импорт и экспорт находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных, ценных пород деревьев, дикорастущих растений и их плодов.
- По особо охраняемым природным территориям: создание охраняемых природных территорий в лесных экологически значимых районах, где обитают и размножаются редкие и ценные породы животных и растут уникальные виды растений; надзор за особо охраняемыми природными территориями и управление ими; составление правил и норм для национальных природных заповедников; контроль за редкими и ценными породами животных и сортами растений, охрана новых видов растений; организация исполнения международных конвенций; проведение работы по сохранению биоразнообразия.
- В лесном фермерском хозяйстве: продвижение лесных реформ и защита законных прав и интересов лесных фермеров; формирование коллективных прав на лесную собственность; утверждение лесохозяйственных планов для государственных лесных зон и лесных хозяйств, контроль их выполнения; разработка мер по развитию сельских лесов и охране прав фермеров и их интересов; руководство деревенскими коллективными хозяйственными организациями и государственными земледельческими и скотоводческими фермами, горнорудными, промышленными и иными предприятиями при составлении ими проектов развития лесного хозяйства; охрана и защита законных интересов лиц, занятых в сфере лесного хозяйства; восстановление лесных площадей на землях сельхозугодий.
- В области использования лесных ресурсов: надзор и контроль за разработкой и использованием лесов, болот, пустынь, использованием наземных диких животных и растений; разработка методов оптимизации распределения лесных ресурсов в соответствии с государственными правилами и нормами; разработка лесных стандартов и контроль их выполнения; организация контроля качества и надзора за лесной продукцией; развитие горных регионов.
- В области охраны лесов от пожаров и защиты лесов от вредителей: формирование служб по охране лесов; осуществление надзора за работами по предупреждению лесных пожаров; организация, координация лесной полиции и специализированных лесных пожарных дружин по тушению лесных пожаров; организация профилактической работы по предотвращению болезней леса и распространения вредителей леса; проведение предупредительных мероприятий по предотвращению лесных пожаров.
- В области научных исследований в лесном деле: внедрение передовых технологий; повышение научно-технического уровня охраны и защиты лесов.
Кроме вышеперечисленных задач, на ГУЛХ могут быть возложены и иные задачи, определенные Госсоветом, что является доказательством наличия в системе государственного управления лесами элемента партийности. Построение рыночной экономики осуществляется в Китае под руководством коммунистической партии на основе пятилетних планов.
Государственному управлению лесным хозяйством подчинено 138 региональных государственных управлений лесного хозяйства и более 4200 государственных лесхозов [6]. В управлении лесхозов находятся леса общей площадью 62 млн га.
К организациям, обеспечивающим государственное управление лесами, также относятся: Лесохозяйственная академия Китая (CFA) и Китайская национальная ассоциация лесной промышленности (CNFPIA).
Выводы
КНР не копирует никакие зарубежные схемы ведения лесного хозяйства, лесопользования и управления лесами; управление лесным хозяйством Китая развивается с учетом накопленных традиций плановой экономики и адаптации их к вызовам времени; отчетливо прослеживается принцип партийности в управлении лесами, находящий свое выражение в принятии управленческих решений с учетом доминирующей коммунистической идеологии; в стране двойная структура управления лесами - ведомственная и политическая; решения коммунистической партии Китая являются обязательными в управлении лесами, что позволяет оперативно реагировать на изменения как внутри страны, так и на международных лесных рынках и не дожидаться изменений лесного законодательства; лесная политика Китая направлена на сбережение лесных ресурсов страны, интенсивное ведение лесного хозяйства и стимулирование глубокой переработки древесины.
Владимир ПЕТРОВ, проф., заведующий кафедрой,
Анна БЕЗПАЛЬКО, доцент,
Лицзинь Чэнь (КНР), студентка, кафедра лесной политики, экономики и управления СПбГЛТУ
Список использованных источников
1. Чжун Мин. Современное состояние и проблемы развития лесопромышленного комплекса Китая // Вестник Московского университета. Сер. 5. География. 2004. № 2. С 37-41.
2. Шейнгауз А. С. Новый феномен восточно-азиатской экономики - китайский лесной комплекс (обзор состояния и перспектив) // Пространственная экономика. 2006. № 4. С. 59-80.
3. SFA 2014. Forest Resources in China.
4. Li Y. Overview of Forestry in China and Some Ideas for Development. 2002.
5. FAO 2009. PRC Forestry Outlook Study.
6. Шапарев Н. Я. Наш великий сосед Китай // Новосибирск: Изд-во Сибирского отделения Российской академии наук, 2006. С. 7.
