Партнеры журнала:

Тема страницы

Для выстраивания стратегии развития лесного сектора нужна новая система лесных отношений

Настоящая статья призвана убедить лесное сообщество в необходимости делать очередной прогноз развития лесного сектора (не комплекса, которого нет!) только в системе новых лесных отношений, а лучше - нового лесного законодательства. Неоправданно входить в 20-е годы XXI века с очевидными недостатками в системе лесных отношений, препятствующими эффективному развитию лесного сектора. Этот принципиальный вопрос должен стать предметом обсуждения профессионального сообщества.

Положения Федерального закона от 28.06.14 № 172-ФЗ являются правовой базой стратегического планирования, которая определяет:

  • полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования;
  • участников стратегического планирования с наделением их полномочиями в этой сфере;
  • документы стратегического планирования на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и муниципальных образований;
  • порядок мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования;
  • порядок реализации документов стратегического планирования.

Применение указанного федерального закона к деятельности предприятий и организаций лесного сектора* должно привести к созданию документов стратегического планирования с учетом: особенностей лесного сектора как объекта планирования; уроков из опыта долгосрочного планирования развития лесного сектора в предшествующие годы; долговременных целей, установленных государственной политикой в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Лесной сектор как объект планирования характеризуют:

  • наличие двух участников планирования на федеральном отраслевом уровне: Министерства промышленности и торговли и Министерства природных ресурсов и экологии, осуществляющих государственные функции в сфере лесных отношений при наличии разных долговременных интересов;
  • децентрализация управления лесами в условиях федеральной собственности на леса, обусловленная делегированием органам государственной власти субъектов РФ основных полномочий в сфере распоряжения лесными ресурсами;
  • многоцелевое использование лесов (что создает условия для возникновения конфликтов в сфере экономических, экологических и социальных интересов);
  • существенное влияние макроэкономических и социальных факторов (дохода и занятости населения, транспортного освоения территорий, состояния внутренних рынков и т. п.), обусловленное диспропорцией в размещении лесных ресурсов и потребителей конечной лесной продукции.

Необходимость учета названных факторов очевидна по опыту долгосрочного планирования лесного сектора, приобретенного при реализации утвержденной совместным приказом Минпромторга и Минсельхоза от 30.11.2008 № 248/482 «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 г.» и выполнения лесных планов субъектов РФ, установленных Лесным кодексом 2006 года. К сожалению, ни тот, ни другой документ долгосрочного планирования не обеспечивал достижения поставленных целей на федеральном и региональном уровнях.

Стратегия развития лесного комплекса до 2020 года не выдержала испытания, которое учинил ей структурный и финансовый кризис 2008-2010 годов, когда объемы производства лесной продукции в основной номенклатуре снизились в таком размере, который не был предусмотрен ни одним из предложенных в ней сценариев.

По прошествии экономического кризиса долговременные ориентиры развития лесного сектора, установленные стратегией, перестали действовать. В настоящее время этот документ потерял всякую значимость для отрасли «лесное хозяйство», в которой он, по сути, заменен Государственной программой РФ «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы».

Почти десятилетие применения лесных планов в субъектах РФ показало их полную несостоятельность при осуществлении мероприятий по освоению лесов на региональном уровне. Лесные планы в формате лесоустроительных проектов не создали обоснованных экономических ориентиров для эффективного развития отраслей лесного сектора, не стали инструментом, позволяющим оценивать эффективность исполнения субъектами РФ переданных им полномочий; не были интегрированы в названную выше федеральную стратегию развития лесного комплекса по входным (ресурсным) и выходным (результирующим) показателям.

Все вышесказанное обуславливает (с учетом уроков прошлого) необходимость создания системы стратегического планирования развития лесного сектора, которая должна: отвечать требованиям федерального закона № 172-ФЗ, обеспечивать достижение целей, заявленных «Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации до 2030 года», опираться на новое лесное законодательство, учитывающее передовой отечественный и зарубежный опыт правового и нормативного обеспечения лесных отношений.

Ниже следует описание предлагаемых мероприятий по созданию системы стратегического планирования развития лесного сектора в полном соответствии с требованиями федерального закона № 172-ФЗ.

Содержание и структуру документов стратегического планирования устанавливают «Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации до 2030 года» (далее - Основы госполитики).

Если априори признать приоритет в установлении целей развития лесного сектора за Основами госполитики, то именно этот документ, утвержденный Правительством РФ, должен сформировать содержание и структуру документов стратегического планирования. Для каждой задачи стратегического планирования (раздел IV Основ госполитики) документы стратегического планирования должны предложить комплекс мероприятий, содержащих:

  • формулировку каждого мероприятия в виде действий, поданную в императивной форме;
  • перечень исполнителей в статусе органов государственной исполнительной власти, государственных организаций, бизнес-структур;
  • указание сроков выполнения в границах установленных временных горизонтов планирования;
  • описание ожидаемых результатов с их оценкой исходя из заявленных целей;
  • объемы привлекаемых финансовых ресурсов - раздельно по бюджетным ассигнованиям и инвестициям частного бизнеса с распределением по годам.

Таким образом, каждое мероприятие в документах стратегического планирования должно быть адресным, ресурсообеспеченным, целенаправленным и подлежащим внешним мониторингу и контролю.

С учетом сказанного стратегическое лесное планирование на федеральном и региональном уровне должно дать ответ, с помощью каких мероприятий (действий) в течение планового периода будут достигнуты следующие установленные Основами госполитики результаты: повышение эффективности управления лесным сектором; интенсификация использования и воспроизводства лесов; создание развитого внутреннего рынка лесобумажной продукции; обеспечение высокой конкурентоспособности лесной промышленности с ростом объемов производства с высокой добавленной стоимостью; повышение эффективности охраны лесов от пожаров, защиты лесов от вредителей, болезней и других неблагоприятных факторов; повышение продуктивности и улучшение породного состава лесов; сохранение экологического потенциала лесов; повышение научно-технического, технологического и кадрового потенциала лесного сектора.

Большой вклад в формирование стратегии развития лесопромышленных отраслей должен внести частный бизнес, использующий информацию, содержащуюся в бизнес-планах предприятий и проектах освоения лесов в условиях их аренды. Что касается лесного хозяйства, основой формирования стратегии его развития должны стать государственные программы, аналогичные той, которая была названа выше.

Лесное законодательство создает правовое и нормативное обеспечение механизмов реализации государственной политики и документов стратегического планирования развития лесного сектора.

Для того чтобы мероприятия в документах стратегического планирования были выполнены с ожидаемой эффективностью, лесное законодательство должно содержать нормы, обеспечивающие достижение запланированных экономических результатов.

Это означает, что совершенствование существующего лесного законодательства или создание нового должно обязательно предшествовать разработке и утверждению документов стратегического планирования.

Объектами для подготовки и принятия законодательных решений должны стать механизмы реализации государственной политики, приведенные в разделе V Основ госполитики. Из 71 механизма, предложенного в этом документе, большинство требуют принятия новых правовых норм, для того чтобы действия, осуществляемые с их помощью, способствовали выполнению задач, установленных Основами госполитики, и мероприятий, указанных в документах стратегического планирования.

Чтобы пояснить, о чем идет речь, рассмотрим некоторые механизмы в области экономических отношений, применение которых установлено Основами госполитики.

При решении задачи интенсификации использования и воспроизводства лесов там предусмотрен следующий механизм: «13д) переход к определению расчетной лесосеки с учетом экономической доступности лесов и их деления по целевому назначению, а также уровня развития транспортной инфраструктуры, товарной и породно-возрастной инфраструктуры насаждений». В рамках существующего лесного законодательства и нормативной базы, регламентирующих проведение лесоустройства и организацию лесного планирования, сделать это нельзя. Для того чтобы оценка экономической доступности лесных ресурсов стала инструментом лесоустройства и стратегического планирования, законодательные решения в этой области должны упреждать проведение мероприятий по стратегическому развитию лесного сектора.

Практика развития экономических отношений в лесном секторе убедительно показывает, какую большую роль в этой области играют платежи за пользование лесами. В этой связи недостаточно применять только механизм госполитики «12ж) совершенствование системы платежей за пользование лесами».

Этот механизм должен быть обеспечен новой законодательной и нормативной базой, на основе которой станет возможным изменение формы доступа частного бизнеса к использованию лесов в пределах горизонта стратегического планирования.

Нет сомнения в том, что предотвращение нелегальных лесозаготовок и нелегального оборота древесины должно войти в перечень наиболее важных мероприятий стратегического планирования на федеральном и региональном уровне.

В Основах госполитики предлагается осуществлять подобные мероприятия с использованием механизма «16и) совершенствование межведомственного взаимодействия в сфере предотвращения незаконных рубок».

Очевидно, что успеха при осуществлении подобных мероприятий невозможно добиться до тех пор, пока с помощью лесного законодательства не будет создано правовое поле для предотвращения нелегальной и коррупционной деятельности в системе лесных отношений. К сожалению, до настоящего времени в лесном законодательстве не только не содержатся нормы, исключающие нелегальную деятельность в сфере лесозаготовки, но даже нет терминологического определения нелегальной заготовки леса.

Развитие конкуренции в сфере предложения лесных ресурсов, бесспорно, является главной стратегической целью развития лесного сектора. Основами госполитики предложен механизм «13к) разработка и создание стимулирующих условий для малого и среднего лесного предпринимательства и фермерства при использовании лесов».

Привлечение фермеров к использованию лесов и ведению лесного хозяйства требует создания нового правового поля в системе лесных отношений, где стимулирующим фактором может стать бесплатная приватизация лесного участка по истечении установленного срока аренды с достижением арендатором заданных показателей для оценки состояния лесов по породной и возрастной структуре.

Можно привести еще много доводов в пользу необходимости совершенствования лесного законодательства, для того чтобы предложенные в Основах госполитики механизмы стали работоспособными инструментами стратегического планирования. Из этого следует вывод о нецелесообразности и даже опасности формирования мероприятий по развитию лесного сектора при длительных горизонтах планирования (около 10 лет) на базе существующего правового поля в системе лесных отношений.

Органы федеральной исполнительной власти в системе лесных отношений обязаны разработать долгосрочный план законодательной и нормотворческой деятельности, основанный на целях, задачах и механизмах, представленных в Основах госполитики.

Установленный таким образом объем законодательной и нормотворческой деятельности должен создать условия для принятия политического решения в выборе сценария совершенствования лесного законодательства: революционного (путем принятия нового лесного законодательства, которое должно предшествовать утверждению стратегии развития лесного сектора) или эволюционного, в соответствии с которым будет продолжена практика внесения изменений и дополнений (в виде поправок) в существующее лесное законодательство (что сделает неизбежным внесение соответствующих изменений и в документы стратегического планирования).

Последствия реализации названных сценариев будут разными с позиций достижения экономических, экологических и социальных целей развития лесного сектора с учетом возможных неопределенностей и рисков.

Принятие законодательных решений необходимо и для выбора формата стратегического лесного планирования на федеральном и региональном уровнях. В первую очередь это относится к планированию развития лесного сектора в субъектах РФ.

Прописанные в статьях 85 и 86 Лесного кодекса положения о планировании в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов не соответствуют тем требованиям, которые предъявляет федеральный закон № 172-ФЗ к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне субъектов РФ в рамках целеполагания (статья 32), прогнозирования (статья 33) и государственных программ (статья 37).

Если исходить из признания необходимости разработки и утверждения на федеральном уровне отраслевой стратегии развития лесного сектора, документом отраслевого планирования на региональном уровне должна стать программа развития лесного сектора субъекта РФ. Эта программа должна утверждаться высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

В отличие от лесного плана субъекта РФ, осуществляемого в формате регионального лесоустроительного проекта, государственная программа развития лесного сектора войдет в иерархию отраслевого стратегического планирования отдельным блоком, который станет объектом мониторинга и контроля федеральных органов исполнительной власти с представлением им субъектом РФ ежегодного отчета о выполнении заданной программы.

Таким образом, государственная программа развития лесного сектора субъекта РФ станет документом экономического планирования, построенного на принципах, отличных от тех, которые применяются в лесоустроительном проектировании.

Федеральная стратегия развития лесного сектора РФ и государственная программа развития лесного сектора субъекта должны быть построены на единых методических принципах, но при этом они должны различаться областями ответственности за конечные результаты развития лесного сектора и горизонтами планирования.

Главной задачей федеральной стратегии развития лесного сектора должно стать установление отраслевых (что делать) и региональных (где делать) приоритетов. Только при установлении отраслевых приоритетов можно создать эффективную структуру лесопромышленного производства, определяемую показателями, по которым можно оценить структуру потребления древесины и глубину ее переработки.

Дело в том, что при введении показателя глубины переработки древесины в конкурсные процедуры приобретения прав на аренду лесных участков необходимо придать этому показателю количественные характеристики.

Региональные приоритеты в развитии лесного сектора должны быть представлены в федеральной стратегии в формате генеральной схемы размещения предприятий лесной промышленности на всей территории страны так, как это делалось в советской экономике. Выполнить на федеральном уровне прогнозную работу по установлению отраслевой структуры и размещению производств можно только с использованием оптимизационных моделей, и не нужно делать выводы при сопоставлении двух или трех сценариев, как при разработке стратегии развития лесного сектора страны до 2020 года.

Временной горизонт федеральной стратегии развития лесного сектора должен быть установлен стратегией социально-экономического развития РФ, при этом начало реализации отраслевой стратегии должно быть смещено во времени, для того чтобы последняя оказалась сориентированной на учет макроэкономических факторов.

В отличие от федеральной стратегии, государственная программа развития лесного сектора субъекта РФ должна: содержать перечень адресных мероприятий с указанием ожидаемых результатов и сроков исполнения в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов; предоставлять информацию для оценки выполнения субъектами РФ переданных им полномочий в сфере лесных отношений; содержать описание процедур и инструментов мониторинга и контроля выполнения плановых показателей, в том числе со стороны органов федеральной исполнительной власти; быть обеспеченной достоверной информацией, необходимой для создания экономических нормативов.

Государственная программа должна быть представлена следующими блоками:

  • лесоресурсный потенциал в развитии;
  • спрос на лесопродукцию на внутреннем и экспортном рынках;
  • экономически доступные лесные ресурсы, зоны их освоения по видам хозяйствующих субъектов;
  • производство промышленной продукции и предоставление услуг в сфере лесного хозяйства;
  • охрана и защита лесов;
  • воспроизводство лесов;
  • создание и развитие лесной транспортной и социальной инфраструктуры;
  • государственная поддержка лесного сектора;
  • обобщающие экономические показатели развития лесного сектора.

Важнейшим вопросом при разработке программ развития лесного сектора субъектов РФ является установление сроков выполнения плана. Нельзя здесь повторить ошибку, допущенную при установлении горизонта лесного плана субъекта РФ сроком на 10 лет, равным сроку действия лесохозяйственных регламентов.

Дело в том, что лесохозяйственный регламент формулирует требования к ведению лесного хозяйства, которые действуют довольно длительный период (10 лет).

Срок реализации государственной программы прежде всего определяется наличием неопределенностей и рисков, что сказывается на возможности получения достоверной информации как для оценки привлекаемых ресурсов, так и достигаемых результатов.

Исходя из сказанного, автор считает, что оптимальный срок планирования для программы развития лесного сектора субъекта РФ - пять лет, с учетом наличия в лесном секторе сегмента (лесного хозяйства), находящегося на бюджетном финансировании.

При планировании на срок больше пяти лет невозможно достоверно оценить результаты, особенно в условиях кризисных явлений на макроэкономическом уровне.

Лесной план субъекта РФ в формате государственной программы должен стать эффективным инструментом, позволяющим регионам, взаимодействуя с федеральной стратегией развития лесного сектора, обеспечить достижение целей и задач, определенных Основами госполитики в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Предложенная автором иерархия стратегического планирования обеспечит баланс интересов Российской Федерации и ее субъектов в достижении конечных целей развития лесного сектора, установленных Основами государственной политики до 2030 года.

Анатолий ПЕТРОВ,
д-р экон. наук, проф., заслуженный деятель науки РФ, ректор ФАУ ДПО ВИПКЛХ