Русский Английский Немецкий Итальянский Финский Испанский Французский Польский Японский Китайский (упрощенный)

Партнеры журнала:

Тема номера: Лесной кодекс

Народ не безмолвствует. Но кому от этого легче?

Рубрика Тема номера: Лесной кодекс

Лесной кодекс принят Государственной Думой в первом чтении

Сколько бы ни ругали проект Лесного кодекса, 22 апреля Государственная Дума все же приняла его в первом чтении. Собственно говоря, такого исхода ожидали все, поэтому никто даже не удивился. «За» проголосовали 323 депутата, «против» − 99, один воздержался. Много было потрачено сил для того, чтобы не допустить принятия кодекса даже в первом чтении. За несколько дней до этого события в Москве прошли мероприятия, посвященные главному лесному закону.

Демократия по-русски

11 апреля состоялась пресс-конференция с участием известных ученых и специалистов лесного комплекса, на которой проекту Лесного кодекса была единодушно дана резко отрицательная оценка. «Несмотря на заявления, что проект Лесного кодекса направлен на улучшение защиты экологических и социальных ценностей лесов, увеличение инвестиционной привлекательности лесного сектора экономики России и снижение административных барьеров развития сектора и коррупции в нем, подготовленный Минэкономразвития проект не может разрешить ни одной из поставленных проблем и задач», − подвел итог директор по природоохранной политике WWF России Евгений Шварц.

14 апреля в Пресненский районный суд Москвы был подан иск на Правительство РФ, инициированный членом Московской областной коллегии адвокатов, почетным адвокатом России Ольгой Яковлевой, которая ранее трижды выигрывала судебные дела против Правительства РФ. Заявителями по данному делу выступили экологические организации и граждане из нескольких регионов России. Они потребовали обязать Правительство РФ отозвать из Госдумы законопроект, ограничивающий их гражданские права. Ибо, по новой редакции Лесного кодекса органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления отстранены от организации природоохранных мероприятий, и таким образом ущемляются их права владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также умаляются права общественности в области управления лесами. Ведь ни от кого не секрет, что последние дискуссии по Кодексу проходили в узком кругу избранных лиц.

За все время законопроект не получил ни одной положительной оценки от лесоводов-практиков. По мнению большинства лесных специалистов России, принимать кодекс в таком виде нельзя. Но несмотря на жесткую критику нового лесного закона, практически ни одно из существенных замечаний к проекту разработчиками учтено не было. Более того, последний вариант проекта Лесного кодекса официально не публиковался и не выносился на широкое обсуждение. О какой демократии мы говорим?

Параллельно с судебным иском по инициативе общественных организаций в адрес председателя Правительства направлено обращение с требованием отозвать проект Лесного кодекса из Думы − для дальнейшего обсуждения, доработки и проведения экологической экспертизы проекта.

19 апреля в Московском доме общественных организаций Всенародное экологическое общество − «Зеленые 3000» созвало участников для обсуждения проекта Лесного кодекса, в ходе которого Ольга Яковлева еще раз озвучила претензии «общественников» к правительству. По ее словам «активно и во что бы то ни стало проталкивая проект нового Лесного кодекса, правительство стремится незаметно изменить всю политику в области лесных правоотношений в России, вступая при этом в противоречие с Конституцией РФ и требованиями действующего законодательства». Это делается вопреки отрицательным заключениям по поводу законопроекта, поступившим из Института государства и права РАН и НИИ Генеральной прокуратуры, а также несмотря на ряд неблагожелательных отзывов со стороны региональных парламентов.

21 апреля, то есть накануне принятия законопроекта в первом чтении, активисты Гринпис России провели возле здания правительства РФ акцию протеста. Они назвали законопроект бездарным и также потребовали отозвать его из Государственной Думы. Правда, за организацию несанкционированного митинга участникам, а также собравшимся там журналистам пришлось иметь дело с милицией.

22 апреля Кодекс благополучно прошел первое чтение. Получается, что все усилия были напрасны? Второе чтение законопроекта намечается на начало июня. Остается мало времени, чтобы довести законопроект до ума. Между тем многие специалисты уверены: во втором и третьем чтении поправить Кодекс уже не удастся. Он настолько не совершенен, что проще написать его с нуля. А еще легче взять и доработать ныне действующий закон, с учетом всех принятых за последние полгода поправок. Но кто сейчас пойдет на это? Неужели признаются наши уважаемые законотворцы, что вся проделанная до этого работа сроком в полтора года, − «мартышкин труд», иначе не скажешь? Напрасно потраченное время, изрядно потрепанные нервы и выброшенные в трубу государственные деньги.

Как справедливо заметил президент Центра экологической политики России Алексей Яблоков (и не только он) «ни один другой закон (за исключением, пожалуй, закона о монетизации льгот) не вызывал такого серьёзного общественного резонанса, как Лесной кодекс. Лес − это последний ресурс, который ещё не приватизирован, а лесная охрана − одна из немногих государственных структур, которая пока продолжает исполнять свои обязанности. Нельзя непродуманными действиями разрушать работающие механизмы, лишать граждан привычной среды обитания − всё это может привести к серьёзным экономическим, экологическим и социальным последствиям».

Вариантов этого законопроекта было столько, что в них запутались даже самые грамотные и опытные люди. Как рассказывает Президент Российского общества лесоводов Анатолий Писаренко, были даже такие случаи, когда варианты Лесного кодекса менялись по два раза на дню. Утром тебе дают почитать один вариант, днем − уже другой. Лучшие специалисты страны, известные академики Николай Моисеев, Александр Исаев, Анатолий Писаренко подробно изучали вариант за вариантом, разрабатывали свои рекомендации, но их предложения фактически были проигнорированы. Все, чего добились за такой срок − это вроде бы (с большой долей сомнения!) отстояли федеральную собственность на лес и отдельное «лесное министерство», точнее, Агентство лесного хозяйства.

Как бы ни было тяжело «бороться с властью», общественность все же не допустила прохождения радикального варианта проекта Лесного кодекса, где «доброе» Российское государство было готово предоставить арендатору лес в частную собственность. В США уже происходит обратный процесс: государство всеми правдами-неправдами выкупает лес у частников. Да, в последней редакции Кодекса этого положения о частной собственности нет, но кому от этого легче, если максимальные сроки аренды достигают 99 лет? Такого в мировой практике, пожалуй, еще не было. Впрочем, это не первый и не последний «огрех» Лесного кодекса.

Судите сами. С незначительными сокращениями мы публикуем юридический анализ проекта Лесного кодекса адвоката Ольги Алексеевны Яковлевой.

Истина устами юриста

«Правительство РФ ведет последовательную работу по изменению правового статуса лесных ресурсов страны. Министерствами разработано несколько вариантов проекта Лесного кодекса. Они лишь формально по структуре и формулировкам различаются между собой, а их суть и концепция остаются неизменными.

Проект Лесного кодекса РФ, представленный Правительством РФ в Государственную Думу, базируется на общей концепции изменения правого статуса лесного фонда России, превращения его в товар, ликвидации государственного и общественного контроля за использованием природных ресурсов страны.

Основные положения проекта грубо нарушают Конституцию Российской Федерации, закрепленные в ней основы конституционного строя и права большинства граждан. Целью проекта является превращение общественного достояния и основы жизни народа в товар, доступный только узкому меньшинству.

Уже в статье 2 закрепляются приоритеты: „… имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, регулируются гражданским законодательством с учетом земельного и лесного законодательства“. Лесные земли и леса приравнены к имуществу и подчинены законам рыночных отношений. Положения о праве граждан России на лесной фонд как общенародное, публичное достояние отсутствуют.

Проект Лесного кодекса провозглашает в качестве основного принципа лесного законодательства регулирование имущественных отношений, связанных с оборотом лесных участков. П. 1 статьи 4 открыто указывает на участников этих отношений: „Участниками лесных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица, а также иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица“.

Таким образом, если лесными отношениями являются имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, полноправными участниками этого оборота предлагается сделать и иностранных граждан, и лиц без гражданства, а также иностранные фирмы и компании. Положения этой статьи не только противоречат Конституции России, но резко контрастируют с положениями законодательства стран с развитой рыночной экономикой (США, Канады).

Обращаем внимание на то, что все нормы, регулирующие конкретные правовые ситуации, содержат определения „лесной участок“ или „участок лесных угодий“ и четкие положения, защищающие права „пользователей участков“ (следует читать собственников, арендаторов). В отношении граждан о праве пользования применяется более широкое понятие − „леса“. На первый взгляд это правомерно и юридически точно. Однако введение этого понятия в статьи, регулирующие лесопользование большинства населения страны, имеет совершенно иные причины.

Анализ проекта свидетельствует о полной защищенности прав собственников конкретных лесных участков и их арендаторов. Право граждан на пользование лесами не только не защищено, но и может быть ограничено по усмотрению тех же собственников и арендаторов участков.

Если тенденция распродажи и раздачи лесного фонда России будет реализована, страна через короткое время может стать сетью лесных участков, а лесов, в которых гражданам гарантировано право лесопользования, просто не останется.

Данный принцип соблюдается и при определении видов лесопользования. Проект гарантирует защищенность владельцев и арендаторов конкретных участков. Лесопользователь на предоставленном ему участке вправе осуществлять все виды лесопользования. Это гарантии для граждан и юридических лиц, имеющих конкретные лесные участки на праве собственности или аренды. В проекте Кодекса отсутствует даже понятие общедоступного, общественного лесопользования, в настоящее время осуществляемого большинством населения России.

Перечень видов лесопользования является исчерпывающим:

Статья 18.

  • заготовка древесины;
  • заготовка живицы;
  • заготовка второстепенных лесных ресурсов;
  • побочное лесопользование;
  • пользование лесом для ведения охотничьего хозяйства;
  • пользование лесом для научно-исследовательских и образовательных целей;
  • пользование лесом для рекреационных целей.

Общедоступное лесопользование является отдельным видом лесопользования. Именно это лесопользование затрагивает права каждого гражданина России, поэтому отсутствие самого понятия „общедоступное лесопользование“ в перечне лесопользования свидетельствует о полном пренебрежении к интересам общества в угоду интересам узкого меньшинства.

Статья 26 регулирует отношения по общедоступному лесопользованию, т. е. лесопользованию большинства населения России. Содержание статьи 26 подтверждает, что авторы проекта не рассматривают большинство населения России в качестве лесопользователей. В п. 1 формально продекларировано право граждан свободно и бесплатно пребывать в лесах и осуществлять для собственных нужд сбор дикорастущих плодов, ягод, грибов и других лесных продуктов, однако это право перечеркивается положением этого же пункта, „если иное не предусмотрено лесным законодательством“. Эта оговорка ставит конституционное право граждан на лесные ресурсы в зависимость от собственников и арендаторов конкретных лесных участков.

В отношении граждан закреплены обязанности по соблюдению правил пожарной безопасности, запрещение допускать поломку, засорение лесов и т. д. Эти положения правомерны и необходимы. В части 1 декларируется право граждан бесплатно пребывать в лесах, собирать ягоды, грибы и другие пищевые ресурсы. На первый взгляд неотъемлемое право человека пользоваться тем, что создано самой природой, защищено.

Однако ч. 3 статьи полностью перечеркивает право граждан, закрепленное в ч. 1.: „Пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья могут быть ограничены в интересах пожарной безопасности лесов, ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а также в иных случаях, когда пребывание граждан в лесах несовместимо с целями пользования лесными участками в соответствии с настоящим Кодексом“.

В статье намеренно не указывается, кем и в какой форме могут быть ограничены права граждан. Не случайно при ограничении права граждан на пребывание в лесах употребляется термин о пользовании лесным участком, а не лесом. Это позволит собственникам, арендаторам лесных участков запрещать пребывание граждан по своему усмотрению. В ч. 5 той же статьи создается основа для возможности существенного ограничения права граждан на бесплатный сбор недревесных лесных ресурсов, то есть тех продуктов леса, которые использует большинство граждан, так как „нормы бесплатного сбора недревесных ресурсов могут устанавливаться органами местного самоуправления“.

Однако ограничения на лесопользование, относящиеся к большинству граждан, не распространяются на собственников. Гражданский кодекс РФ гарантирует собственнику право владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению. Никаких конкретных и реальных ограничений прав собственника российское законодательство не предусматривает.

Ограничения прав граждан сформулированы конкретно и жестко. Используя Кодекс, вводить эти ограничения можно практически произвольно. Для отмены запретов установлен барьер, который людям преодолеть будет трудно, порой и невозможно. Статья 28 устанавливает судебный порядок восстановления нарушенных прав при запрете лесопользования − „ограничение лесопользования может быть обжаловано в судебном порядке“.

Проект кодекса обеспечивает собственникам длительность сроков ограничений и их стабильность. В соответствии со статьей 28 «…ограничения лесопользования могут устанавливаться без ограничения сроков»; «ограничения сохраняются при переходе прав на лесной участок к другому лицу».

И еще один пример направленности проекта на защиту интересов узкого круга собственников леса как имущества. Согласно п.5, ст. 28 ограничения лесопользования, за исключением общедоступного лесопользования, подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. №  122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним». Ограничения общедоступного лесопользования не подлежат государственной регистрации, что предельно упрощает для собственников и арендаторов участков введение запретов для лесопользования граждан. Оспорить эти положения возможно только в судебном порядке.

Проект кодекса предусматривает среди видов лесопользования побочное лесопользование. Дано и подробное толкование этого понятия. К побочному лесопользованию относятся: пастьба скота, в том числе и северных оленей, размещение пасек, сбор плодов, ягод, грибов, заготовка мха, выращивание овощных культур, заготовка лекарственных растений и некоторые другие виды лесопользования, осуществляемые значительной частью населения. Проект гарантирует право побочного лесопользования опять же только для собственников и арендаторов конкретных лесных участков. Граждане, которые и в этом аспекте не рассматриваются как лесопользователи, в соответствии со статьей 22 вправе осуществлять побочное лесопользование по письменному соглашению с собственником, арендатором или иным владельцем участка (если лесопользование не является общедоступным).

Даже эта оговорка не меняет положения. Общедоступное лесопользование не включает в себя сенокошение, размещение ульев и пасек, пастьбу скота и одомашненных животных (северных оленей), содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях, то есть содержание побочного и общедоступного лесопользования не являются тождественными. Поэтому возможность ограничивать, например, право сенокошения, пастьбы скота и некоторые другие, не нарушая оговорку «если лесопользование не является общедоступным», умышленно, искусственно создана в интересах собственников и арендаторов участков.

Таким образом, побочное лесопользование несобственников и неарендаторов лесных участков, то есть большинства граждан, не имеет никаких гарантий, не урегулировано и ставится в зависимость от воли собственников и арендаторов конкретных участков.

Отдельной оценки заслуживает грубейшее нарушение права на лесопользование коренных малочисленных народов России. Для многих коренных малочисленных народов именно лесные промыслы являются основой жизнеобеспечения. Лесопользование этих народов имеет целый ряд особенностей, их права подлежат особой защите. Однако в статье 18 лесопользование коренных малочисленных народов как вид лесопользования также отсутствует. Их лесопользование регламентировано статьей 27 с отсылкой к той же 18 статье, не содержащей никаких гарантий прав граждан России на пользование лесами. Лесопользование коренных малочисленных народов является особым видом лесопользования, принципиально отличающимся от всех других. Поэтому регулирование лесопользования коренных народов должно быть закреплено отдельными нормами, сформулированными с учетом особенностей жизни и деятельности коренных народов.

Отсылка к статье 18 показывает, что реальное лесопользование коренных народов должно осуществляться на общих основаниях, то есть наравне с арендаторами, частными собственниками, государственными организациями. Осуществление каждого вида лесопользования, предусмотренного в статье 18, подробно регламентируется в последующих статьях, имеющих отсылки к техническим регламентам, а также к нормам другого законодательства.

Эти требования необходимы и целесообразны для других лесопользователей, однако неприменимы к коренным малочисленным народам. Требования, предусмотренные в статьях с 19 по 25 и распространяющиеся на коренные малочисленные народы, не содержат никаких положений о гарантиях прав коренных народов, а также исключений по порядку оформления лесопользования.

Таким образом, лесопользование коренных народов в Российской Федерации предлагается уравнять с лесопользованием коммерческих структур, осуществляющих лесопользование с целью извлечения прибыли, что фактически перечеркивает положение статьи 27, лишь декларативно гарантирующей возможность ведения традиционного образа жизни этих народов.

Далее. Аренда на срок 99 лет является скрытой формой передачи лесных участков в собственность. Даже по объему главы об аренде видно, какие надежды возлагаются на аренду, которая «меньше раздражает» общественное мнение по сравнению с продажей и приватизацией. Но достаточно прочесть 2 - 3 положения из этой главы для того, чтобы понять, что договоры аренды лесных участков являются прикрытием той же продажи или приватизации. Статья 64 этого раздела предоставляет право заключения договора аренды сроком до 99 лет. Заключение договора аренды на 99 лет равносильно получению лесного участка в собственность. Такая долгосрочная аренда, создавая иллюзию сохранения права государства и народа на арендуемый участок, фактически предоставляет арендатору безграничные возможности для использования лесных ресурсов и распоряжения арендованным участком по своему усмотрению.

Проанализируем главу 5 «Право собственности на лесные участки и лесные угодья». В отличие от законодательства Канады и США проект не только не вводит запрета на частную собственность лесных земель для иностранных граждан, но и делает их полноправными участниками лесных правоотношений. Это же относится и к лицам без гражданства.

В соответствии со статьей 42 собственниками лесных земель (участков) могут являться граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица. Для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц установлено минимальное ограничение в праве собственности. В их собственности не могут находиться лишь лесные участки, предусмотренные перечнем, утвержденным указом Президента РФ. Это создает возможность продажи в частную собственность и приватизации лесов, находящихся в федеральной собственности, в том числе наиболее ценных лесов и особо охраняемых территорий.

Гражданам России хорошо известна практика приобретения и приватизации промышленных предприятий, гражданской авиации и других объектов, ранее находившихся в государственной собственности. Но отрицательный опыт приватизации основных средств производства не учитывается. Если допустить принятие Лесного кодекса в данной или другой аналогичной редакции, в течение нескольких лет леса России окажутся в частных руках узкого круга лиц.

Статья 42 закрепляет право иметь в частной собственности лесные участки и участки лесных угодий. Именно после прочтения пятой главы становится понятным, почему в предыдущих главах практически во всех нормах присутствуют эти термины. Предлагаемый проект и написан с учетом интересов потенциальных, а во многих регионах уже реальных собственников и арендаторов этих участков. Интересно содержание статьи 42 «Право собственности на участки лесных угодий». Формулировка довольно скромная: «… лесные участки угодий могут находиться в частной собственности в соответствии с гражданским и земельным законодательством».

Но она в комплексе с положениями Земельного и Гражданского кодексов Российской Федерации, не содержащими никаких ограничений прав собственников и арендаторов, предоставляет неограниченные возможности не только использовать лесные ресурсы, но владеть и распоряжаться ими. Формальное отсутствие в проекте положений о возможности приватизации и продажи земель лесного фонда не исключают этого путем применения норм земельного, гражданского законодательства, а также Закона «Об обороте лесных земель», на который делаются ссылки.

Проект не случайно закрепляет лишь возможность иметь в частной собственности земли лесного фонда, не указывая механизма их передачи из государственной собственности в частную. Этот «ход» направлен на усыпление общественного мнения. Отсутствие слов «приватизация», «продажа» не имеет никакого значения, поскольку все содержание кодекса написано «под единого заказчика» − собственника. Данный прием уже использовался при принятии Земельного кодекса РФ. Решение вопроса об обороте земель сельскохозяйственного назначения было выведено из проекта.

Однако Земельный кодекс в совокупности с принятым позже Законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» достигли цели, привели к обезземеливанию мелких собственников, которыми являются бывшие колхозники, в интересах крупных землевладельцев, агрохолдингов. В случае с Лесным кодексом в положении «бывших колхозников» может оказаться большинство населения России.

Проект Лесного кодекса разработан с нарушением конституционных прав граждан России. Конституция России предоставляет гражданам широкие возможности. Право граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства закреплено в статье 32 Конституции РФ. В соответствии со статьей 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления…

Все проекты Лесного кодекса, разработанные Правительством, являются реализацией единой концепции антиконституционного и антинародного закона, направленного на отчуждение общественного достояния нынешних и будущих поколений российских граждан. Учитывая эти обстоятельства, не имеет смысла предлагать поправки к конкретным статьям законопроекта, а следует принять принципиально новую концепцию, разработанную с учетом положений Конституции РФ и Постановления Конституционного Суда РФ и служащую интересам общества в целом».

Иветта КРАСНОГОРСКАЯ