Русский Английский Немецкий Итальянский Финский Испанский Французский Польский Японский Китайский (упрощенный)

Партнеры журнала:

Тема номера: Лесной кодекс

Обыкновенное волшебство: плохой проект становится хорошим кодексом

Уважаемые дамы и господа! Позвольте поздравить вас с тем, что скоро у нас появится хороший новый Лесной кодекс! Как известно, 22 апреля Государственная Дума приняла в первом чтении предложенный Правительством России проект этого документа. Правда, с «некоторыми» оговорками. Зная методы работы наших законодателей, можно говорить, что принципиальных изменений в лесную конституцию ко второму чтению внесено не будет. Это говорит о том, что с 2006 года лесная отрасль будет жить «по-грефовски».

Краткий пересказ предыдущих серий

Если вспомнить всю эпопею с проектом Лесного кодекса, становится страшно. За неполные два года успело появиться аж 23 версии лесной конституции. Причем многие версии кодекса появлялись неизвестно откуда, были написаны неизвестно кем и преследовали неизвестно какие цели. Причем основные положения кодекса (как правило, вызывавшие наибольшее противодействие лесопромышленников) плавно перетекали из одной версии в другую, и это позволяет говорить, что принципиальных изменений в проект кодекса в конечном счете внесено уже не будет.

23-я версия ЛК, подготовленная ведомством Германа Оскаровича Грефа, наконец-то попала в Госдуму и получила хоть какой-то официальный статус. Если кто-то думает, что попадание именно этого проекта хоть в одну инстанцию (окромя правительства, естественно) вызвало бурю восторга, он ошибается. Недоумение − вот, пожалуй, доминирующее чувство тех, кто познакомился с проектом.

Для подготовки проекта Лесного кодекса к первому чтению была создана рабочая группа, возглавила которую председатель комитета по природным ресурсам и природопользованию Наталья Комарова, ее заместителем стал депутат Владимир Крупчак, в недавнем прошлом − лесопромышленник. В состав группы вошли также представители науки, лесной промышленности и лесного хозяйства, депутаты Госдумы. Совершенно верным был лишь первый посыл рабочей группы − получить заключения с мест о новом кодексе.

«Места» оказались несговорчивыми. Все региональные парламенты либо высказались категорически против Лесного кодекса, либо предложили множество поправок и дополнений в будущую лесную конституцию. Всего их поступило около 6000 (!!!). Но практически ни одна поправка не была учтена. Принятие Лесного кодекса до боли напоминает ситуацию с печально известным законом о монетизации. Тогда, несмотря на всестороннее противодействие, закон все-таки был принят и вступил в силу. Против Лесного кодекса высказались и общественные организации, и представители лесного хозяйства, и экологи, и лесопромышленники.

Депутат Госдумы Крупчак также не уходил от обсуждения кодекса. Помимо работы в Думе, он принял самое активное участие в обсуждении кодекса в своем Архангельске, где заявил, что Лесной кодекс приведет к переделу собственности в лесу. Кроме того, он поведал о той работе, которую ведет по предотвращению принятия Лесного кодекса и отсылке его обратно на доработку в Правительство.

Партийная дисциплина и Лесной кодекс

Однако не стало неожиданностью то, что практически все комитеты Госдумы, возглавляемые представителями «партии власти», вопреки здравому смыслу выдали положительное заключение по проекту Лесного кодекса и ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса РФ». Последним «сдался» Комитет по природным ресурсам, 15 апреля 2005 года порекомендовавший депутатам Госдумы принять в первом чтении предложенный правительством проект Лесного кодекса. Из тысяч поправок, пришедших из регионов, были учтены лишь единицы. Формальной причиной для отклонения других стало нарушение процедуры их предоставления законодательными собраниями. Уже это позволяло говорить о том, что к регионам прислушиваться даже не собираются.

14 апреля впервые в российской законодательной практике произошло доселе невиданное: несколько граждан подали исковое заявление в суд на правительство России с требованием отзыва из Думы проекта Лесного кодекса еще до первого чтения. На моей памяти, такого не было никогда. Да, граждане подавали в суд на уже принятые законы, которые нарушают те или иные положения Конституции. Но чтобы на проект… Похоже, действительно, опасения, что кодекс убьет лесную отрасль, есть.

Впрочем, пока о судебных заседаниях по этому иску ничего не слышно. Да и зная практику отношений «общественность-государство», можно предположить, что судебное решение будет находиться в рамках проводимых Правительством России реформ. Без учета мнения людей.

По итогам голосования, принятие Лесного кодекса в первом чтении поддержали фракции «Единая Россия» и ЛДПР, выступили против − КПРФ и «Родина». Нонсенс: две последние партии, похоже, становятся самыми демократическими (!) силами в России. Только они прислушиваются к мнению регионов и пытаются донести это мнение до законодателей. Пока бесполезно.

Консолидация оговорок и предложений

Справедливости ради стоит отметить, что Лесной кодекс был принят в первом чтении с оговорками. В заключении рабочей группы Госдумы по доработке Лесного кодекса отмечено, что новая редакция Лесного кодекса должна быть принята лишь с выполнением условия учета ко второму чтению замечаний, подготовленных председателем подкомитета по лесу, ответственным за организацию рассмотрения новой редакции Лесного кодекса, Владимиром Крупчаком на основе консолидированных предложений всех заинтересованных сторон. Однако эти оговорки являются настолько принципиальными, что говорить о целесообразности принятия кодекса даже в первом чтении было нельзя.

Речь прежде всего идет о четком определении понятия объекта регулирования рассматриваемого законопроектом в части согласования основных положений кодекса с Земельным и Гражданским кодексами РФ и другими Федеральными законами.

  • Законопроект предусматривает общедоступное лесопользование. Вместе с тем, при сохранении норм о введении в отдельных случаях частной собственности на леса и расширении предпринимательской деятельности в области использования, воспроизводства и охраны лесов, доступ граждан к лесопользованию может существенно ограничиться. Проблему нужно решать с учетом норм гражданского права об общедоступных для сбора вещах и доступа на земли (ст. 221 и 262 Гражданского кодекса Российской Федерации). Необходимо исключить неоправданные ограничения на пребывание граждан в лесах и ввести нормы об их ответственности.
  • В представленном законопроекте предлагается крайне неустойчивая система деления лесов. Целесообразно рассмотреть возможность разделить лесной фонд на леса хозяйственного назначения, особо охраняемые и резервные леса.
  • В проекте Федерального закона не решена проблема собственности на леса.
  • Без необходимых обоснований в список участников лесных отношений включены иностранные физические и юридические лица.
  • С точки зрения уточнения федеративных отношений в области государственного управления лесным фондом представляется необходимым среди первых глав Кодекса добавить главу, посвященную этим вопросам, содержащую общие положения о правах собственника на земли лесного фонда, о реализации принципов федерализма в лесных отношениях через механизм делегирования полномочий субъектам Федерации, о функции государственного управления лесным фондом как федеральной собственностью.
  • Необходимо определить оптимальное сочетание различных организационных форм лесопользования, включая долгосрочную и краткосрочную аренду участков лесного фонда, краткосрочное, бессрочное пользование участками лесного фонда.
  • Необходимо установить ограничения максимального размера лесных участков, находящихся в собственности или на праве аренды у одного и того же лица, либо группы аффилированных лиц.
  • Целесообразно включить нормы о порядке возмещения после окончания срока аренды неотделимых затрат арендатора на улучшение лесного участка.
  • В целях эффективного контроля над деятельностью арендатора-лесопользователя, недопущения доступа к использованию лесными ресурсами фирм «однодневок», необходимо ввести нормы об обязательном получении согласия арендодателя на передачу лесного участка в субаренду, а также запрета на залог права аренды лесного участка.
  • Замена разрешительных документов, которыми в настоящее время являются лесорубочные билеты, уведомительными в качестве декларации безусловно представляет собой шаг вперед в направлении либерализации лесных отношений в сфере лесопользования. Однако при этом необходимо отразить, что основанием, предшествующем подаче декларации, должен быть договор лесопользователя с органом государственной власти, осуществляющим функции управления лесным фондом, а копию его необходимо представить органу, осуществляющему функции контроля для соблюдения установленных правил рубок и ведения лесного хозяйства.
  • Обосновать оптимальные сроки лесопользования, предусмотрев возможность продления договорных отношений с учетом оценки состояния лесного фонда, что особенно важно для лесопользователей, осуществляющих глубокую переработку древесины.

А определяя оптимальные сроки аренды участков лесного фонда, целесообразно исходить из следующих положений.

  • Оптимальными сроками договоров аренды с учетом обязанностей арендаторов вести лесное хозяйство, стимулирующими приток инвестиций представляется период в пределах 15−20 лет, что соответствует сроку окупаемости инвестиций в развитие производственной инфраструктуры, включая строительство дорог.
  • Значительные сроки действия договоров на аренду участков лесного фонда способствуют монополизации лесных рынков и снижению конкуренции.
  • Требуется четко сформулировать и изложить в отдельной статье виды расходов, которые несет собственник участка лесного фонда и его арендатор. При этом представляется необходимым изложить в отдельной главе законодательные нормы по вопросам формирования платежей за пользование участками леса и их расходования.
  • Дополнительно рассмотреть вопросы доверительного управления участками лесного фонда с учетом действующего гражданского законодательства. Учитывая, что система доверительного управления построена на отделении результатов хозяйственной деятельности от затрат на ее осуществление, необходимо предусмотреть нормы по обеспечению выполнения лесохозяйственных работ на территории участков лесного фонда, не переданных в долгосрочную аренду, с ведением лесного хозяйства с привлечением организаций для выполнения работ по договору подряда.
  • Включить дополнительно главу, посвященную вопросам организации и финансирования расходов на государственное управление в области использования, охраны и защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.
  • Предоставить гарантии преимущественных прав арендатору участка лесного фонда при отсутствии с его стороны нарушений договора аренды, и предусмотреть возможность досрочного расторжения договора аренды.
  • Подготовить отдельную главу, посвященную вопросам законодательного регулирования особенностей лесопользования при осуществлении недропользования, строительства и эксплуатации объектов производства и транспортной инфраструктуры.
  • Исключить неопределенность в регулировании вопросов, касающихся кадастрового плана лесных участков, описания и индивидуализации участков лесного фонда и земельных участков.
  • Ввести нормы, регулирующие отношения по использованию древесно-кустарниковой растительности вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог, каналов, расположенных на торфяных почвах, в городских и сельских поселениях, лесах обороны, учреждениях уголовно-исполнительной системы, объектах использования атомной энергии, находившихся ранее в распоряжении сельскохозяйственных организаций.
  • В законопроекте необходимо учесть права добросовестных арендаторов лесных участков по заключенным до введения в действие новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации договорам аренды.
  • Для своевременной подготовки необходимых нормативно-правовых актов следует перенести срок ввода в действие рассматриваемого законопроекта на 6 месяцев со дня официального опубликования.

А не проще ли было отправить кодекс на доработку в правительство, чтобы не пришлось решать принципиальные вопросы с помощью поправок?

Мнения профессионалов

Евгений Шварц, директор по природоохранной политике WWF России:

− Несмотря на уверения властей, что проект Лесного кодекса направлен на улучшение защиты экологических и социальных ценностей лесов, увеличение инвестиционной привлекательности лесного сектора экономики России и снижение административных барьеров развития сектора и коррупции в нем, подготовленный Минэкономразвития проект не может разрешить ни одной из поставленных проблем и задач. Фактически проект Лесного кодекса содержит лазейки для ограничения конституционных прав граждан по пользованию и пребыванию в лесах, а также для приватизации и застройки наиболее ценных участков общего пользования в рекреационных лесах. Проект кодекса угрожает разрушением системы лесных особо охраняемых природных территорий. Но главное − проект Лесного кодекса стимулирует уже исчерпавшую себя более полувека назад экстенсивную советскую модель лесопользования, подорвавшую экономику лесного хозяйства, вместо способствованию перехода на интенсивную экономическую модель и повышению доходности лесного сектора экономики в целом. Кодекс не решает ни одной из реальных проблем развития лесного сектора экономики России. Разработчики проекта Лесного кодекса открыто признают, что их не поддерживают ни представители природоохранных организаций, ни реального лесного бизнеса, ни российские регионы.

Михаил Фрадков, председатель Правительства РФ:

− Вот сейчас начался серьезный разговор. Он начался, он готовился. Отложена среднесрочная программа на доработку. Отложена стратегия банковского сектора на доработку. Отложен в связи с непродуманностью Лесной кодекс, который дорабатывается, потому что президент дал такое поручение, он включился в этот вопрос. Быстрее надо делать, в десять раз быстрее! В двадцать раз качественнее!

(«Российская лесная газета», № 7, 2005 год)

Игорь Пилюгин, заместитель руководителя агентства лесного хозяйства по Красноярскому краю, Таймыру и Эвенкии:

− Разработанный кодекс вполне приемлем для страны, где хорошо развита традиция ответственного лесопользования. К сожалению, Россия на данный момент таковой не является.

Независимое информационное агентство

Владимир Векшин, руководитель агентства лесного хозяйства по Красноярскому краю, Таймыру и Эвенкии:

− Проект нового кодекса разработан без учета одного из важнейших положений конституции РФ − совместного ведения вопросами владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами. В новой редакции Лесного кодекса РФ фактически не предусмотрено участие органов власти субъектов РФ в регулировании лесных отношений. Это имеет значение в условиях перехода к рыночной экономике многолесных регионов, к которым относится Красноярский край. По многим пунктам новая редакция Лесного кодекса не годится. Данный проект нуждается в серьезной доработке.

KNews

Подготовил Юрий МЕСХИЕВ