Пожароопасное законодательство: что стоит за катастрофой?

По мнению многих специалистов, Лесной кодекс 2006 года был принят в интересах крупных лесопромышленных компаний, в частности значительно упростив для них доступ к лесным ресурсам. Новое лесное законодательство рассматривает лес как ресурс для освоения бизнесом, но не учитывает его социальных и экологических функций, не позволяет подойти к управлению лесом как сложной экологической системой и обеспечить устойчивость лесопользования.

Пробелы поспешно принятого законодательства в сочетании с небывало жарким и засушливым летом привели к национальной катастрофе: погибли десятки людей, более 2500 человек остались без крова, государству нанесен многомиллионный ущерб. Законодательство, приведшее к катастрофе такого масштаба, невыгодно никому. Хватит ли у крупного бизнеса и государства решимости признать ошибки и не допустить повторения пожарной катастрофы в последующие годы?

Природная или управленческая катастрофа?

Чрезвычайная засуха и жара лишь создали предпосылки для развития катастрофической ситуации. Источником же абсолютного большинства лесных и торфяных пожаров стали люди, а точнее, оставленные ими костры, брошенные окурки, неконтролируемые палы и т. д. Причиной же того, что пожары быстро вышли из­под контроля и распространились на огромную площадь, стала беспризорность наших лесов. В них с 2007 года совсем нет государственной лесной охраны (Лесной кодекс не предусматривает ее), а общее число людей, занятых в лесохозяйственных организациях, за время действия нового кодекса сократилось в четыре раза.

Лесным кодексом Российской Федерации не предусматривается существование государственной лесной охраны, лесопожарной службы или других структур федерального уровня, способных вести профилактическую работу с местным населением, осуществлять противопожарное обустройство лесов, эффективно выявлять пожары и бороться с ними на ранних стадиях. Положения Лесного кодекса, в которых зафиксировано распределение этих функций между регионами, передача их арендаторам и сторонним организациям, продемонстрировали свою несостоятельность. Реформа управления лесами была проведена поспешно, без оценки готовности регионов к реализации передаваемых полномочий и возможных последствий, без учета мнения специалистов лесного сектора и общественных организаций.

Лесной кодекс не предусматривает механизмов оценки качества реализации регионами РФ полномочий по управлению лесами, в том числе по охране лесов от пожаров, а также механизма отзыва полномочий в случаях, если регионы не справляются с возложенными на них обязанностями.

В Лесном кодексе отсутствуют положения, стимулирующие лесопользователей­арендаторов и привлекаемые сторонние организации к ответственному противопожарному обустройству лесов, а также к другим аспектам ведения лесного хозяйства и воспроизводству лесов. Кодекс возлагает на лесопользователей всю полноту ответственности за выполнение лесохозяйственных и противопожарных мероприятий, но при этом не определяет, в каком объеме эти мероприятия должны проводиться, и не предусматривает четкой ответственности лесопользователя за их непроведение.

Установленные Лесным кодексом требования к лесохозяйственному планированию, в том числе изменение распределения ответственности за лесное хозяйство между государственными органами и частным сектором, до настоящего времени не позволили эффективно реализовать функции лесохозяйственного планирования и государственной инвентаризации лесов. На практике это означает, что на федеральном и региональном уровнях отсутствует информация о лесных ресурсах, необходимая для эффективной профилактики лесных пожаров, а также для реализации других функций по управлению лесами.

В целом новый Лесной кодекс неэффективен как основа для развития лесного хозяйства страны не только в части борьбы с лесными пожарами, но и в части борьбы с незаконными рубками, в части воспроизводства лесных ресурсов, повышения продуктивности и устойчивости лесов, сохранения их средообразующей и природоохранной роли, а также реализации социальных функций лесов. Для обеспечения этих функций необходим пересмотр ряда положений Лесного кодекса с привлечением специалистов, ответственного лесного бизнеса и широким общественным обсуждением.

В России затраты государства на мониторинг, профилактику и борьбу с природными пожарами в расчете на один гектар лесов в десятки раз меньше, чем в Канаде, Швеции, Финляндии, США. Так, например, в Канаде ежегодно на предотвращение лесных пожаров тратится не менее $1 млрд, в США - $2-2,5 млрд. В России же в 2010 году было потрачено 2,2 млрд руб. (!). То есть, несмотря на то что площадь лесов у нас больше, чем в Канаде, а тем более в США, российское государство затрачивает на мониторинг, профилактику и борьбу с природными пожарами в 30 раз меньше средств, чем страны Северной Америки.

Лес, который мы потеряли

В России каждый год пожары повреждают сотни тысяч гектаров лесов. Но, как правило, крупные пожары в предыдущие годы случались в малонаселенных районах Сибири и Дальнего Востока, и им просто не придавали значения. Повышенное внимание к пожарам в этом году связано, без сомнения, с массовой гибелью людей, беспрецедентным в истории современной России размахом разрушения населенных пунктов и, конечно, смогом над Москвой. Тем не менее объективно площадь лесных пожаров в ряде районов европейской части России превысила этот показатель по сравнению с прошлыми годами более чем в 30 раз, причем сгорели наиболее ценные в экономическом, экологическом и социальном отношении леса в самой густонаселенной части страны, где на счету не только каждый гектар леса, но и каждое дерево.

По официальным данным Рослесхоза и МЧС, в этом году пожарами пройдено почти 880 тыс. га. А по данным анализа снимков, сделанных из космоса спутниками, который независимо друг от друга провели специалисты Института космических исследований РАН и Института леса Сибирского отделения РАН, площадь, пройденная огнем в этом году, составила около 5,8 млн га. Более половины этой площади приходится на территории, покрытые лесом. Такое расхождение с оценками Рослесхоза и МЧС можно объяснить только системными ошибками учета площадей, пройденных огнем, со стороны МЧС либо намеренным искажением информации. В любом случае официальная информация не позволяет верно оценить масштаб катастрофы и ее последствия, вводит в заблуждение общественность. Нежелание предоставлять достоверную информацию объясняется страхом ответственности, поскольку урон, нанесенный лесам страны, огромен и пока с трудом поддается исчислению.

По очень осторожным оценкам Центра охраны дикой природы, экономический ущерб от пожаров составляет не менее $25 тыс. на один гектар. Таким образом, в масштабах страны отсутствие действенной системы охраны лесов от пожаров в текущем году обошлось минимум в $20 млрд. Эта оценка учитывает лишь стоимость товарной древесины и затраты на лесовосстановление и не предполагает оценку экологического ущерба (чистая вода, воздух, сток углерода и пр.), который в несколько раз выше экономического.

В этом году от огня пострадали многие особоохраняемые природные территории (ООПТ). По данным МПР России, пожары зарегистрированы в 60 федеральных заповедниках и национальных парках, число пострадавших региональных ООПТ еще предстоит выяснить. Пожары в ООПТ - это гибель наиболее ценных реликтовых лесов, других эталонных экосистем, редких видов растений и животных. Главные причины - недостаточное финансирование ООПТ, их необеспеченность штатным расписанием. Так, во многих заповедниках Центральной России на одного инспектора приходится 7 тыс. га угодий и более.

Пожары и климат: новый виток катастрофы?

Фонд дикой природы (WWF) России перевел опубликованный еще в конце 2009 года доклад Роджера Олссона «Бореальные леса и изменения климата», подготовленный Секретариатом по борьбе с загрязнением воздуха и изменением климата и Сетью спасения тайги. Материалы этого доклада, в котором обобщены результаты более 50 научных исследований, позволяют сделать вывод о том, что беспрецедентные лесные пожары в России могут внести свою лепту в глобальное потепление. Глобальное потепление приводит к изменению климатических условий, в частности, к тому, что периоды сухой и теплой погоды с каждым годом становятся все продолжительнее. А это одно из условий возникновения лесных пожаров.

Эмиссия углерода лесами вследствие пожаров является одним из основных факторов воздействия на климат. Причем рост эмиссии углерода будет обуславливать более теплый и сухой климат, что, в свою очередь, приведет к усилению угрозы пожаров.

Лесные пожары играют важнейшую роль в динамике углерода, приводя к эмиссии углерода не только во время пожаров, но и после них. Даже после низового пожара может произойти значительный отпад деревьев, приводящий к эмиссии углерода при отмирании тонких корней, листьев и хвои деревьев, поскольку именно эти части деревьев разлагаются быстрее всего. Имеются научные доказательства того, что «язвы», оставшиеся в лесных ландшафтах после пожаров, являются нетто­эмиттерами углерода даже спустя 30 лет. В первые 20-30 лет вследствие разложения органики теряется около 20% почвенного углерода.

Помимо прочих воздействий, повреждение огнем деревьев приводит к усилению скорости ветра у поверхности земли до 60% и изменению температурного режима почв вследствие уменьшения толщины снежного покрова на 20-30 см. В результате неблагоприятное изменение условий произрастания может препятствовать восстановлению леса в местах крупных пожаров.

Опасны не только лесные пожары. Изменение температурного режима почв и деградация многолетней мерзлоты в результате пожаров в тундре и лесотундре подтверждены научными исследованиями. Более теплые и сухие условия, устанавливающиеся после лесного пожара, усиливают разложение органических остатков и снижают сток углерода. Торфяные болота - это природные аккумуляторы углерода. При торфяных пожарах ежедневно в воздух выбрасываются десятки тонн углерода, тысячелетиями накапливавшегося растениями болот и отложенного в виде торфа.

В результате лесных и торфяных пожаров в РФ в 2010 году, по оценке  Мюнхенского университета, в атмосферу планеты было выброшено от 30 до 100 млн т двуокиси углерода. Эмиссия СО₂ вследствие лесных пожаров будет наблюдаться и в последующие годы - за счет разложения биомассы, которая повреждена огнем, но не сгорела. Так, по экспертным оценкам WWF, общий выброс углекислоты от пожаров в 2010 году может составить 400 млн т (эквивалентно 18% годовых антропогенных выбросов парниковых газов в России).

Что делать?

Для того чтобы избежать повторения катастрофических пожаров, необходимо принятие неотложных мер по исправлению ситуации в лесном хозяйстве России. В первую очередь должна быть сформулирована четкая государственная политика в области развития лесного сектора, в которой будет обозначен подход к управлению лесами как сложными экосистемами, выполняющими важные экономические, социальные и экологические функции, а не как «дармовым» ресурсом, требующим освоения бизнесом.

Необходимо незамедлительно принять меры по восстановлению государственной лесной охранной службы, для которой охрана лесов была бы единственной задачей. Следует срочно восстановить централизованную систему авиационной охраны лесов. Наконец, надо незамедлительно приступать к внесению существенных изменений в Лесной кодекс, который мог бы стать основой для успешного развития российского лесного хозяйства; при этом необходимо предусмотреть механизмы контроля над исполнением функций по управлению лесами регионами и арендаторами лесов.

Необходимо решать вопросы совершенствования смежного законодательства: сегодня, например, не установлены механизмы переброски профессионально подготовленных работников авиапожарных служб, не определена ответственность арендаторов за тушение лесных пожаров на арендуемых участках, не решены вопросы обязательного противопожарного обустройства лесных поселков и др. Тендеры на противопожарное обустройство лесов выигрывают организации, предлагающие обеспечить это обустройство за минимальную сумму; при этом не учитывается техническая оснащенность этих организаций.

По итогам пожаров этого года необходимо провести обширное независимое исследование того, сколько лесов Россия потеряла, оценить экономический характер потерь и провести анализ эффективности управления вверенными регионам природными ресурсами.

В густонаселенных южных и центральных районах европейской части России необходимо пересмотреть подходы к планированию и осуществлению лесовосстановления, избегая хвойных (особенно сосновых) монокультур, особенно опасных в пожарном отношении, и сажать больше защитных лиственных полос и смешанных насаждений, имитирующих естественные леса. Должна быть создана эффективная национальная система спутникового мониторинга пожаров, обеспечивающая прямой прием спутниковой информации как государственными, так и независимыми принимающими станциями.

В качестве первоочередных мер для эффективной профилактики и своевременной борьбы с лесными пожарами необходимо:

Николай ШМАТКОВ, WWF России