Русский Английский Немецкий Итальянский Финский Испанский Французский Польский Японский Китайский (упрощенный)

Партнеры журнала:

Эколайф

Способен ли Закон Лейси покончить с незаконными рубками в России?

Одно из последствий реформы управления лесами, которая активно идет в нашей стране с 2000 года и задачами которой является «оптимизация» управления лесами и «облегчение» доступа крупного бизнеса к лесным ресурсам, — заявительный, декларативный порядок лесопользования и исчезновение документов, подтверждающих легальность древесины.

Единственным документом, который может более-менее надежно подтвердить законность заготовки древесины, является лесная декларация. Однако проверить ее можно только тогда, когда продажу леса, в том числе за рубеж, осуществляет непосредственно лесозаготовитель, а определить, где и насколько законно была заготовлена партия древесины, прошедшая через цепочку посредников, уже не представляется возможным. Такой порядок, созданный разработчиками и лоббистами Лесного кодекса (2006 года), наряду с ликвидацией государственной лесной охраны и общим ослаблением рычагов государственного управления лесами, до недавнего времени был на руку нечестным дельцам от лесного бизнеса. Но сейчас, когда вступили в силу новые поправки к Закону Лейси и готовится новое законодательство Евросоюза по противодействию нелегальной торговле лесоматериалами и продукцией из древесины, отсутствие гарантий легальности заготовки древесины может бумерангом ударить по бизнесу, работающему на экспорт и не желающему проходить добровольную лесную сертификацию.

22 мая 2008 года Конгрессом США были приняты и вступили в силу поправки к так называемому Закону Лейси (Lacey Act), которые вводят уголовную ответственность за ввоз на территорию США продукции растительного происхождения (за исключением общераспространенных недревесных культурных растений) из любой страны мира, полученной нелегальным путем. Теперь импортеры должны внимательно относиться к доказательствам легальности происхождения растительной продукции, в том числе древесины и лесоматериалов из естественных лесов, с лесных плантаций и лесных культур. Действие закона распространяется на ввоз не только сырья (круглого леса), но и всей продукции из древесины, включая пиломатериалы, мебель, древесные плиты, целлюлозу, бумагу, деревянную или картонную упаковку, а также на недревесные и пищевые ресурсы леса. Безусловно, поправки к Закону Лейси существенно повлияют на поставки в США и российской древесины, переработанной в Китае.

До принятия этих поправок Закон Лейси устанавливал жесткую уголовную и административную ответственность за ввоз на территорию США (и за перемещение по территории страны) любых объектов животного мира и их частей, добытых или перемещаемых с нарушением национального законодательства (включая соглашения с индейцами о земле и законы резерваций) или законодательства страны происхождения объекта животного мира, умышленно или по неосторожности. Однако действие Закона Лейси относительно объектов растительного мира и их частей ограничивалось только растениями, ареал которых захватывал территорию США. Теперь, с отменой этого ограничения, Закон Лейси наряду с готовящимся к принятию законодательством Европейского союза становится потенциально мощным правовым механизмом предотвращения торговли нелегально заготовленной древесиной на крупнейших мировых рынках, а значит, и обеспечения устойчивого лесопользования в экспортирующих древесину странах, включая Россию. Заметим, что уже с 1988 года Законом Лейси установлена жесткая ответственность за подделку документов, подтверждающих легальность происхождения и перемещения объектов растительного и животного мира и их частей.

Год рождения — 1900-й

Несмотря на то что Закон Лейси играет огромную роль в борьбе с торговлей нелегально добытыми растениями и животными, включая нелегально заготовленную древесину, а также в силу того, что США остается одним из крупнейших рынков сбыта, информации на русском языке об этом законе недостаточно. Тем не менее он является одним из самых первых и действенных законов об охране животного и растительного мира, имеющих важнейшее международное значение.

Закон Лейси назван по имени Джона Лейси, сенатора Конгресса США от штата Айова, внесшего основной вклад в его разработку. Он был принят в 1900 году для усиления национального законодательства в сфере сельского хозяйства: законом регулировались охрана и обеспечение легальности ввоза в США промысловых, певчих и насекомоядных птиц, интродукция и реинтродукция полезных для развития сельского хозяйства видов, предотвращение интродукции «нежелательных» чужеродных видов, вытесняющих местные «полезные» виды. В частности, был запрещен ввоз из Старого Света некоторых видов летучих мышей, питающихся фруктами, мангустов, обыкновенного воробья и других видов, объявленных «нежелательными» Министерством сельского хозяйства США. Введение закона предполагало усиление национального законодательства в сфере охраны животного мира, в частности он был направлен на предотвращение незаконной добычи птиц с целью производства перьев для украшения дамских шляпок. Однако самое важное, что закон обеспечил возможность наказания браконьеров вне зависимости от того, в каком штате или в какой стране были незаконно добыты объекты животного мира. Его принятие позволило разрушить типичные для Америки того времени схемы ухода преступников от наказания, когда браконьеры добывали животных в одном штате, а продавали в другом или выдавали животных, добытых до начала охотничьего сезона, за животных, добытых за пределами определенного штата или территории США. Другим важнейшим достижением введения этого закона является требование надлежащего оформления разрешительных документов для объектов животного мира при торговле между штатами США и зарубежными странами, а также надлежащей маркировки грузов. Тем самым Закон Лейси ограничил права отдельных штатов в указанных вопросах, поставив во главу угла национальные приоритеты.

В закон неоднократно вводились различные поправки, расширявшие сферу его применения далеко за пределы сельского хозяйства и индустрии роскоши. Например, в 1935 году действие закона было распространено на компании и ассоциации: в соответствии с этой поправкой были предусмотрены, во-первых, ответственность за осуществленную любыми способами перевозку и за прием к перевозке незаконно добытых объектов животного мира, а во-вторых, необходимость соблюдения законодательства иностранных государств, на территории которых были добыты объекты животного мира. За нарушение закона полагались не только штрафы, арест и конфискация браконьерской добычи, но и уголовная ответственность вплоть до заключения в тюрьму. В 1949 году к закону принята поправка, запрещающая перевозку объектов животного мира в негуманных и антисанитарных условиях. А в 1969 году к закону приняты поправки, отражающие обеспокоенность американского общества вопросами сохранения окружающей среды: его действие было распространено на амфибий, рептилий, моллюсков и кораллы. За нарушение закона были многократно увеличены суммы штрафов (до $10 тыс.) и сроки тюремного заключения (до года). При этом закон стал определять тюремное заключение как меру наказания за осознанное нарушение закона, а штрафы — за нарушения, совершенные по халатности или неосторожности.

Интересно, что активное совершенствование закона, достаточно успешное и строгое его исполнение связаны не только с заботой американского правительства о состоянии окружающей среды: важным дополнительным фактором является борьба с оборотом наркотиков. Не секрет, что наркодельцы часто используют как самих животных и растения, так и контейнеры для их перевозки для нелегального перемещения наркосодержащих веществ через границу.

В 1981 году Конгресс США вновь вернулся к вопросам нелегальной торговли объектами животного и растительного мира, «принявшей массовый характер и происходящей хорошо организованными крупными партиями, приносящей большие нелегальные доходы и вызывающей удручающие экологические последствия». Постановлением Конгресса США Закон Лейси был объединен с аналогичным основополагающим законом, регулирующим торговлю рыбными ресурсами (так называемым Законом о черном окуне), а также дополнен важными поправками, включающими в сферу действия закона перелетных птиц и виды растений, естественный ареал которых захватывает территорию США. Поправки четко установили ответственность за нарушение закона в зависимости от характера преступлений, коммерческой стоимости нелегально добытых объектов животного и растительного мира, преднамеренности преступления и др. Закон определил возможность и порядок конфискации транспортных средств, на которых нелегально перевозились растения, животные и их части. Законом отменено положение «двойной вины»: до этого для обвинения требовалось доказать, что нарушитель не только знал о незаконном характере перевозимого груза, но и сам нарушил положения закона.

В случае совершения преступлений особо тяжкого характера законом предусматривался штраф в размере $20 тыс. и тюремное заключение до пяти лет. Уголовная ответственность наступала с того момента, когда рыночная стоимость незаконно добытых и ввезенных в США объектов животного и растительного мира и их частей превышала $350. Закон существенно расширил полномочия Службы рыбы и дичи США в борьбе с нарушителями, определил возможность ношения сотрудниками огнестрельного оружия, порядок его применения, а также возможность ареста правонарушителей сотрудниками этого агентства, порядок ведения ими следствия и дознания.

Поправки 1981 года к закону вызвали бурную и неоднозначную реакцию в американском обществе. Выражая интересы охотников, против этих поправок резко выступили «Сафари Клаб» и Национальная ружейная ассоциация США. В свою очередь, такие организации, как WWF США, Международная лига защиты приматов, TRAFFIC, Общество за законодательство по охране животных, Международная ассоциация служб рыбы и дичи, Институт управления ресурсами дикой природы, Служба рыбы и дичи США, Национальная служба по морским рыбным ресурсам и Департамент юстиции активно поддержали эти поправки, которые значительно расширили значение закона как механизма борьбы с браконьерством и нелегальной торговлей растениями и животными на международном уровне.

Принятие поправок приветствовали активисты охраны природы во многих развивающихся странах, подчеркивая, что обеспеченные государства должны бороться с торговлей нелегально добытыми растениями и животными, поскольку развивающиеся страны зачастую не способны контролировать границы, имеющие большую протяженность и, как правило, находящиеся в удаленных и труднодоступных районах. Многие организации поддержали резкое ужесточение ответственности за нарушение закона, поскольку, по их мнению, меры ответственности, установленные ранее, не могли предотвратить участившиеся случаи браконьерства и нелегальной международной торговли.

В 1988 году Конгресс США принял очередную серию поправок к Закону Лейси, еще ужесточив его. В частности, была определена ответственность за подделку документов, подтверждающих легальность происхождения перевозимых растений, животных и их частей, а также дополнительно расширены права сотрудников Службы рыбы и дичи, связанные с арестом нарушителей и проведением следственных действий. В настоящее время Свод законов США предусматривает тюремное заключение сроком до пяти лет и (или) штрафы за нарушение закона частными лицами до $250 тыс. и организациями — до $500 тыс. Строгость наказания зависит от ряда обстоятельств, в первую очередь от наличия или отсутствия умысла при нарушении — в частности от того, пытался ли обвиняемый выяснить, законно происхождение ввезенной им продукции, или не пытался.

Безусловно, Закон Лейси — не единственный закон США, регулирующий вопросы торговли объектами животного и растительного мира и имеющий природоохранное значение. В разные годы были приняты: Закон о видах, находящихся под угрозой исчезновения, который, в частности, обеспечивает соблюдение на государственном уровне требований Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (CITES); Закон о перелетных птицах, предусматривающий уголовную ответственность за куплю и продажу особей перелетных птиц, а также их незаконное уничтожение; Закон об охране морских млекопитающих, запрещающий торговлю этими животными или сырьем из этих животных; Закон об охране африканского слона, регулирующий экспорт слоновой кости и изделий из нее на территорию США. Тем не менее Закон Лейси по праву занимает первое место в американском законодательстве, связанном с международной торговлей растениями и животными, поскольку его действие распространяется почти на все виды дикорастущих растений и животных в любой стране происхождения и ответственность за его нарушение является наиболее строгой.

Закон все строже…

Поправки 2008 года распространяют действие закона на все дикорастущие растения, включая древесные. Они предусматривают уголовную и административную ответственность за импорт, экспорт, перевозку, продажу, приобретение или получение при международной торговле или торговле между штатами растений или их частей, заготовленных с нарушением законодательства США, международного законодательства или законодательства страны, на территории которой они заготовлены. Поправки предоставляют возможность Правительству США применять к частным лицам и компаниям, пытающимся (умышленно или по незнанию) ввозить на территорию страны нелегально заготовленную древесину и лесоматериалы, жесткие меры: накладывать штрафы; реквизировать нелегально добытую древесину, лесоматериалы, транспортные средства, на которых осуществлялась перевозка; приговаривать нарушителей к тюремному заключению.

Несмотря на то что с принятием новых поправок появился мощный правовой механизм борьбы с торговлей нелегально заготовленной древесиной, законом пока не определена четкая процедура подтверждения легальности происхождения древесины и лесоматериалов и не требуется независимое подтверждение легальности происхождения. Тем не менее древесина со всей определенностью считается нелегальной в следующих случаях: если она краденая; если она заготовлена на территории национальных парков, резерватов и иных особо охраняемых природных территориях; если она заготовлена без оформления необходимых разрешительных документов или вне установленных границ лесосеки; если она заготовлена без уплаты соответствующих пошлин и налогов; если ее экспорт или перемещение совершены с нарушением соответствующего законодательства.

Продукция будет считаться нелегальной и тогда, когда американская компания, например, закупит у страны N партию паркета, древесина для изготовления которой заготовлена в стране NN без соответствующих документов; когда при ввозе древесины в США в декларации был указан иной — низший сорт лесоматериалов или более дешевая порода древесины, чем есть на самом деле, а также когда для изготовления бумаги использовано нелегальное сырье.

Эти поправки преследуют две важнейшие цели: природоохранную — борьбу с обезлесением, деградацией лесов (что особенно важно для России), глобальным потеплением, сокращением биологического разнообразия — и экономическую — создание справедливой конкурентной среды для законопослушных лесозаготовительных и торгующих продукцией из древесины компаний, в первую очередь американских. По данным американских ассоциаций лесозаготовителей, в 2008 году упущенная выгода компаний, связанная с поступлением на рынок США дешевой нелегальной древесины и лесоматериалов, достигла $460 млн.

Правительство США возложило обязанности по контролю исполнения закона на Пограничную и таможенную службу США, Службу рыбы и дичи, Службу карантинного контроля растений и животных. Решением Конгресса США изменена прежняя форма таможенной декларации, в которую добавлены графы для внесения информации о происхождении древесины. По данным Департамента юстиции США, более половины зафиксированных правонарушений в сфере охраны природы связаны с нарушением Закона Лейси. Например, за его нарушение в 2005 году взыскано штрафов на общую сумму около $22 млн, в общей сложности сроки тюремного заключения, назначенного нарушителям, составили 63 года, сроки условного заключения — 685 лет; в 2007 году сумма штрафов составила $19 млн, нарушители получили 31 год тюрьмы и 536 лет условного тюремного заключения. Для сравнения: в 1993 и 1994 годах взыскано штрафов на общую сумму $1 млн долларов, сроки тюремного заключения в общей сложности составили 26 лет.

Уже есть прецеденты успешного применения этого закона для решения проблемы незаконных рубок (одной из движущих сил которых является спрос на лесную продукцию со стороны США, в том числе через Китай). В частности, в ноябре 2009 года был проведен рейд в компании Gibson Guitars — одном из ведущих мировых производителей струнных инструментов. Арестов не производилось, но сотрудники Службы рыбы и дичи США изъяли множество коробок с документами, древесину, гитары и компьютерную информацию. Объектом расследования был мадагаскарский палисандр — очень популярный в производстве гитар и дорогой сорт древесины. Эксперты неправительственных организаций США считают, что в ближайшее время Департамент юстиции США предпримет соответствующие действия по созданию новых судебных прецедентов наказания компаний, занимающихся поставками нелегально заготовленной древесины и лесоматериалов на рынок США. Предполагается, что в первую очередь в число объектов пристального внимания властей попадут крупные сетевые торговые компании и поставщики лесоматериалов.

Незнание закона не освобождает от ответственности

Введение поправок в практику применения было поэтапным и закончилось 30 сентября 2010 года. В течение первого этапа, который завершился 1 апреля 2009 года, подача деклараций с информацией о происхождении древесины была добровольной. С 1 апреля введено обязательное декларирование происхождения древесины в круглом виде, пиломатериалов, фанеры и шпона. С 30 сентября 2010 года введено обязательное декларирование происхождения древесины в любом виде, в составе любых экспортируемых материалов. Стало обязательным указание: страны происхождения древесины, научного названия породы, стоимости продукции, объема древесины отдельно по каждой породе. Пока необязательно декларировать компоненты бумажной продукции, если она состоит из вторичных перерабатываемых материалов, материалы растительного происхождения, используемые при транспортировке продукции в виде тары.

По данным международной неправительственной организации «Агентство экологических расследований» (Environmental Investigation Agency), лесоматериалы из древесины нелегального происхождения попадают на рынок США в основном из Китая (г. Суйфэньхе, провинция Хейлунцзян), древесина для изготовления которых поставляется с российского Дальнего Востока (преимущественно из Приморского края, через Гродековский таможенный пункт, а также из Иркутской области, Забайкальского края и Республики Бурятия через забайкальский коридор в г. Маньчжоули, провинция Внутренняя Монголия), из Индонезии и Папуа — Новой Гвинеи. Китай является основным поставщиком древесины на рынок США. По данным за 2007 год, 22% импортируемого из Китая объема лесоматериалов поступило на рынок США, что в общей сложности составляет 15,7 млн м3 древесины (в круглом эквиваленте) на общую сумму около $8,5 млрд. Таким образом, последние поправки к Закону Лейси будут иметь важнейшее значение для китайских экспортеров древесины в США и, в свою очередь, для их поставщиков из России — крупнейшего поставщика древесины (в основном в круглом виде) в Китай, остающийся для него самым большим рынком сбыта лесоматериалов.

Чтобы не попасть под действие Закона Лейси, неправительственная международная организация Forest Trends рекомендует импортерам древесины и лесоматериалов придерживаться следующих правил:

  • контролировать цепочку поставок продукции и требовать от поставщиков документального подтверждения легальности ее происхождения. Помнить, что, согласно Закону Лейси, незнание факта нелегальности происхождения древесины не освободит от ответственности за торговлю нелегально заготовленной древесиной и перевозку такой древесины: очень важно, что для установления ответственности по Закону Лейси определяющим является не наличие или отсутствие документов на продукцию, а факт законности или незаконности заготовки древесины, использованной для ее изготовления;
  • не доверять лишь декларативным заявлениям поставщиков о легальности происхождения их продукции. Писем и контрактов недостаточно (эти документы не будут доводом, если возникнут подозрения о нелегальности происхождения древесины);
  • составлять контракты на поставки таким образом, чтобы защитить свои интересы. Можно составить контракт так, чтобы импортер становился собственником древесины или лесоматериалов только при успешном прохождении ими таможни, либо включить в контракт требование о возмещении поставщиком ущерба при проблемах на таможне, возникших по причине нелегального происхождения древесины.

Поскольку по Закону Лейси определяющим является не наличие тех или иных документов на лесоматериалы, а фактическое отсутствие нарушения законодательства при заготовке и транспортировке древесины, наиболее разумной стратегией для компаний лесного сектора является применение всех возможных средств для подтверждения легальности ее происхождения. В основе мер предосторожности должна быть четкая система риск-менеджмента для выявления и оценки рисков, связанных с происхождением лесной продукции.

История создания Закона Лейси, его постепенное совершенствование и усиление значимости этого национального закона как важнейшего механизма борьбы с нелегальной добычей растений и животных на международном уровне интересны и поучительны. Закон Лейси перешагивает через внутриведомственные барьеры, в его эффективном применении заинтересованы и правоприменительные органы, и органы управления природными ресурсами. В соответствии с Законом Лейси определяющим является факт законности или незаконности заготовки древесины, причем согласно законодательству той страны, в которой эта древесины была заготовлена. Факты свидетельствуют: законодательство, создающее барьер сбыту нелегально заготовленной продукции на крупном рынке сбыта, серьезно влияют на обеспечение легальности заготовки сырья в других странах и в борьбе с нелегальным природопользованием оказывается эффективнее национального законодательства стран-экспортеров. Действие Закона Лейси демонстрирует, на какие решительные законодательные и правоприменительные меры способно пойти государство для защиты законопослушного бизнеса, создания справедливой конкурентной среды и насколько эти меры соответствуют здравому смыслу, понятны обществу и действенны в реализации задач охраны природы.

Необходимо подчеркнуть, что ни один крупный международный бренд в Европе и США не будет теперь рисковать своим именем, покупая российскую древесину сомнительного и нелегального происхождения (или изделия, изготовленные из такой древесины), в том числе через Китай. Уголовное разбирательство — это не шутка, это не горстка демонстрантов у дверей компании. Международный рынок становится все чувствительнее к аспектам легальности древесины. Российским предпринимателям необходимо озаботиться легальностью лесоматериалов и продукции из древесины, по крайней мере подтвердить ее, пройдя добровольную лесную сертификацию. А российским законодателям следует задуматься о том, что, убирая на пути развития крупного бизнеса «препоны» в виде лесных билетов и других разрешительных документов, они подставляют под удар малый и средний бизнес, который сейчас все чаще будет испытывать проблемы, пытаясь подтвердить легальность лесоматериалов на международном рынке в соответствии с Законом Лейси и законодательством Евросоюза.

Николай ШМАТКОВ и Анна БЕЛЯКОВА,
WWF России