Огнеопасное лето
Лето 2010 года запомнится жителям европейской части России масштабными лесными стихийными бедствиями, наглядно показавшими последствия необдуманных реформ в лесном секторе. Анализу причин катастрофы, ее последствий для лесного сектора и страны в целом было и еще будет посвящено много публикаций в СМИ. Наш журнал также продолжает эту «горячую» тему.
Как это ни странно, факт есть факт: в минувшем году российские леса горели меньше, чем годом раньше. По данным Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза), в 2010 году в стране был зарегистрирован 33 571 лесной пожар, огнем пройдено 2,1 млн га территорий лесного фонда. По сравнению с 2009 годом частота лесных пожаров увеличилась в 1,5 раза, но при этом площадь, охваченная огнем, сократилась в 1,2 раза. Однако в 2009-м больше горели леса Сибири и Дальнего Востока, а в 2010 году огонь прошелся по густонаселенным регионам европейской части России и Урала, да так, что там пришлось объявлять режим чрезвычайной ситуации.
Сгоревшее богатство
Относительно масштаба катастрофы до сих пор не существует единого мнения. На основании наблюдений из космоса Всемирный центр мониторинга пожаров (Global Fire Monitoring Center) уже в середине прошлого августа оценивал пройденную огнем площадь в 10−12 млн га. Цифра Рослесхоза на тот момент была на порядок меньше − менее 1 млн га. В начале ноября начальник ФГУ «Авиа-лесоохрана» Рослесхоза Николай Ковалев заявил, что реальная площадь лесных пожаров с начала пожароопасного периода составила около 3 млн га, что в два раза превышает данные, предоставленные регионами. «Ряд субъектов не хотят показывать истинное положение дел», − приводит слова г-на Ковалева РИА «Новости».
Согласно «Заключению Общественной комиссии по расследованию причин и последствий природных пожаров в России в 2010 г.», наибольшие масштабы катастрофа имела в Свердловской, Рязанской и Нижегородской областях. В Свердловской области с начала пожароопасного сезона до 4 сентября произошло 1762 пожара на площади 253 тыс. га.
В Рязанской области площадь, пройденная огнем, также превысила 200 тыс. га (5% территории региона), при этом огонь уничтожил 262 жилых дома, погибло 8 человек. Наконец, в Нижегородской бласти до 19 августа возникло 1083 лесных пожара на площади 112 тыс. га, при этом сгорело 759 жилых домов и погибло 22 человека. В Нижегородской области проводилась эвакуация людей из пожароопасной зоны.
Для сравнения: во всем Дальневосточном федеральном округе за пожароопасный период, продлившийся до середины ноября, возникло около 1000 природных пожаров, общая площадь, пройденная огнем, превысила 240 тыс. га (без учета пожаров на Камчатке).
Безусловно, в гиперцентрализованной России пожары не вызвали бы столь большого общественного резонанса и такого серьезного внимания со стороны властей, если бы они не ударили по столице. В начале августа на всей территории города установился густой смог, который в сочетании с аномальной (до 40 °С) жарой оказывал крайне негативное воздействие на здоровье москвичей. В период со 2 по 8 августа максимальная зарегистрированная концентрация взвешенных веществ в московском воздухе превышала ПДК в 16,6 раза, угарного газа − в 5,4 раза, двуокиси азота − в 2,2 раза. Хотя в последней декаде августа дым над Москвой начал рассеиваться, торфяники в столичном регионе и близлежащих областях продолжали тлеть и дымились до середины октября. Режим ЧС в Подмосковье был отменен только 1 ноября.
Значительной была площадь пожаров также в Республике Марий Эл (55,4 тыс. га), Республике Коми (15,5 тыс. га), Мордовии (10,5 тыс. га). К 5 августа огнем были повреждены насаждения в 34 субъектах РФ, зона почти сплошных пожаров протянулась по нескольким регионам.
В четырнадцати из них был объявлен режим чрезвычайной ситуации в связи с вредной для здоровья задымленностью и загазованностью в населенных пунктах, а иногда и с прямой угрозой жизни людей. К 25 августа, по оценке Минрегиона, огнем было полностью уничтожено 147 поселков, 2,5 тыс. жилых домов. Общее количество человеческих жертв составило 60 человек, в том числе три сотрудника МЧС.
В ряде регионов из-за сухой и теплой осени опасный период продлился почти до начала зимы. Так, в Республике Хакасия он был отменен только 15 ноября.
Заповедные территории России также пострадали от огня. По оценке Минприроды, на территориях 38 заповедников и 28 нацпарков, подведомственных министерству, было зафиксировано 758 очагов лесных и иных природных пожаров. Всего пожары, по официальным данным, охватили 0,2% территорий заповедников, что не превышает аналогичный показатель в 2009 году. Правда, количество пожаров при этом увеличилось почти в два раза.
Столь катастрофическая ситуация с пожарами в России с 1937 года сложилась впервые. Особенностью пожаров 2010 года явилась их высокая интенсивность, связанная с установившейся в большинстве регионов европейской части России и Южного Урала засухой.
Увеличилась по сравнению со среднемноголетним показателем доля верховых пожаров и огненных штормов, тушение которых − почти невыполнимая задача.
Воздушная стихия
Пожарами не исчерпывается список стихийных бедствий, свалившихся на российские леса в минувшем году. Сильный урон им также нанесли ураганы. Полных данных по ним по-прежнему нет, однако и имеющаяся информация позволяет в общих чертах оценить нанесенный ущерб.
Так, только за период с 6 по 27 июня в результате ураганных ветров, по оценке ФГУ «Рослесзащита», погибли леса на площади, превышающей 117,5 тыс. га. Сильнее всего от стихии пострадали леса Вологодской, Ярославской, Нижегородской и Костромской областей − там площадь погибших насаждений составила от 7,5 до 50 тыс. га. Несколько меньший ущерб был нанесен лесам Московской, Ивановской и Владимирской областей, где от ураганов за указанный период погибли до 2 тыс. га насаждений.
В конце июля и августе серия ураганов обрушилась на Ленинградскую область. При этом только в июле ураган повалил лес на площади более 27 тыс. га, погибли 20 человек. А 15 августа в результате сильного урагана на Северо-Западе России, по данным МЧС, оказались обесточены 1490 населенных пунктов с населением 93 841 человек. По данным ФГУ «Рослесзащита», в Ленинградской области степень повреждения посадок достигала почти 100%. Ураганы неоднократно отмечались также в Подмосковье и ряде других регионов.
При этом уже к середине августа общая площадь лесных участков, сильно поврежденных ветром (сплошных и почти сплошных ветровальников) в европейской части России, по оценкам экспертов «Гринпис», достигала 300 тыс. га.
Последствия катастроф
Оценка ущерба, нанесенного стихией, началась уже после прохождения пика пожароопасного сезона. И 19 августа правительством была названа цифра 12 млрд руб. − именно такая сумма была к тому моменту потрачена из федерального бюджета на борьбу с пожарами и их последствиями. При этом подчеркивалось, что эта сумма очень далека от окончательной, так как не учитывает ущерб, нанесенный сгоревшим лесам, и недобор урожая, а также ущерб движимому и недвижимому имуществу, погибшему в огне.
На обеспечение жильем граждан, лишившихся крова в результате пожаров на природных территориях, из федерального бюджета в 2010 году было выделено 10 066,7 млн руб. Средства на строительство новых домов для погорельцев получили Белгородская, Владимирская, Волгоградская, Воронежская, Ивановская, Кировская, Курская, Липецкая, Московская, Нижегородская, Пензенская, Рязанская, Саратовская, Свердловская, Тульская, Ульяновская, Тамбовская области, республики Мордовия и Татарстан, Алтайский край.
Некоторые эксперты указывают на недостаточность этого финансирования ввиду того, что оценка ущерба в некоторых регионах проводилась в спешке и оказалась в итоге сильно заниженной. Однако никаких заметных скандалов, связанных с недополучением погорельцами жилья, не было. Напротив, в первых числах ноября главы 15 регионов доложили премьер-министру о завершении строительства домов для тех, кто лишился крова, а в федеральных СМИ появились многочисленные материалы о благодарных новоселах.
Кроме того, правительство рекомендовало субъектам выплатить гражданам, утратившим имущество в результате пожаров, дополнительную материальную помощь в размере 100 тыс. руб. на человека. В масштабах всей страны объем этих выплат оценивается экспертами не менее чем в 600 млн руб.
На восстановление лесного хозяйства предстоит потратить суммы, на несколько порядков превосходящие вышеприведенные. Только в Нижегородской области ущерб, нанесенный лесному фонду, оценивается в
2,8 млрд руб. Согласно оценке Центра охраны дикой природы, если исходить из средней стоимости погибшей древесины и стоимости необходимых лесовосстановительных работ (около 750 тыс. руб. на гектар), то общий экономический ущерб от лесных пожаров к 13 августа мог достигнуть 10 трлн руб. Уход за лесными культурами в первые 5−10 лет обойдется не менее чем в 20 тыс. руб. на гектар.
Специалисты ФГУ «Рослесзащита», проводившие лесопатологическую таксацию пройденных огнем насаждений, отметили увеличившееся по сравнению с предыдущими годами количество насаждений, которые погибли вследствие повреждения их огнем. В европейской части России усыхание насаждений составляет от 53,8 до 85,0% от всего количества насаждений на территориях, пройденных огнем, в ряде регионов Сибирского ФО − 59%. На остальных участках таких территорий деревья и кустарники сильно ослаблены огнем, и процессы усыхания в них продолжатся в ближайшие годы. Хуже того, поврежденные пожарами и ураганами насаждения более уязвимы для стволовых вредителей, в частности короеда-типографа и усачей, поэтому в ближайшие два-три года специалисты прогнозируют вспышки их численности на этих территориях. Нельзя забывать и о том, что погибшие древостои, оставшиеся на корню, будут чрезвычайно опасны и в пожарном отношении.
Ущерб, нанесенный популяциям редких животных и растений России, экологи предварительно оценивают в 30 млрд руб. Примерно столько же потеряло в результате пожаров охотничье хозяйство. По предварительной оценке Рослесхоза, лесные пожары 2010 года нанесли нашей стране общий ущерб на сумму 85,5 млрд руб. − такую цифру назвал руководитель Рослесхоза Виктор Масляков 30 ноября 2010 года на проходившем в Великом Новгороде выездном совещании ведомства «Эффективность исполнения переданных полномочий в области лесных отношений субъектами СЗФО: итоги 2010 года и задачи на 2011 год». Это в четыре с лишним раза больше расходов федерального бюджета на лесное хозяйство в этом же году.
С последствиями катастрофических лесных пожаров, крупных ветровалов и ростом численности насекомых-вредителей лесному хозяйству России предстоит справляться в 2011 году. Для того чтобы принять вызов, необходимо разобраться, какие факторы привели к нынешнему бедственному положению.
Кто виноват?
Авторы «Заключения Общественной комиссии по расследованию причин и последствий природных пожаров в России в 2010 г." в качестве непосредственной причины учащения пожаров называют человеческий фактор. Причиной возникновения многих крупных пожаров, указывают они, являются палы сухой травы на прилегающих землях сельскохозяйственного назначения и нарушение гражданами простейших правил пожарной безопасности в лесах и на торфяниках − оставление незатушенных костров, окурков и т. д. В качестве примера приводятся данные по Брянской и Оренбургской областям, где основной причиной пожаров стало неосторожное обращение людей с огнем: 82 и 94% пожаров от общего их числа соответственно. На сельскохозяйственные палы приходятся 12 и 5,5% соответственно.
По мнению ряда экологов, ситуацию усугубляет глобальное изменение климата. «Дело в том, что сейчас глобальная планетарная температура повысилась на 1,8 °С. Этого уже хватило, чтобы создать условия для более частых лесных пожаров, − объясняет координатор WWF России по лесной политике Николай Шматков. − Лето стало чуть-чуть жарче и чуть-чуть суше. Это сразу же сказалось на статистике пожаров, которых стало больше. Причем не только в России, но и в других странах и регионах земного шара, например в Северной Америке. Но в Северной Америке их гораздо чаще обнаруживают еще на стадии маленьких, локальных очагов и тушат. У нас же они разрастаются до катастрофических размеров».
С человеческим фактором, однако, можно было бы справиться, если бы не системный кризис отечественного лесного хозяйства, вызванный непродуманными реформами. «Причиной катастрофического масштаба лесных и торфяных пожаров стало прекращение профилактической работы по предупреждению пожаров и разрушение механизмов выявления и тушения пожаров на ранних стадиях, то есть ликвидация государственной лесной охраны, − говорится в „Заключении Общественной комиссии…“. − Ситуацию усугубила неопределенность статуса многих территорий, неясность зон ответственности различных ведомств и организаций за тушение пожаров на землях тех или иных категорий». Корнем зла, как считают экологи, является Лесной кодекс. Правительство силой продавило его в 2006 году, несмотря на противодействие общественных организаций, и с тех пор неоднократно вносило в него поправки. Но документ так и не стал тем, чем должен был стать, − эффективным регулятором отношений в лесном секторе. Напротив, после его принятия система лесного хозяйства, создававшаяся в России веками, стала разрушаться, последствия чего мы и могли наблюдать этим летом.
Функцию тушения пожаров Лесной кодекс передал на уровень регионов, за государством остались только функции надзора и контроля. В масштабах всей страны их призваны осуществлять примерно 12 тыс. административных работников вместо 70 тыс. лесников, ранее круглый год наблюдавших за состоянием лесов. Сеть пожарно-химических станций и пожарных наблюдательных пунктов, ранее управлявшаяся централизованно, теперь распределена между множеством разобщенных организаций разного статуса.
Лесхозы новый закон поставил на грань выживания, ограничив возможности ведения хозяйственной деятельности и заставив ежегодно участвовать в аукционах на предоставление бюджетного финансирования − мизерного по сравнению со стабильным финансированием в прошлые годы. Результатом стал отток квалифицированных кадров: число работников государственных лесохозяйственных организаций уменьшилось вчетверо (с 200 до 50 тыс.), причем многие были уволены как раз перед началом пожароопасного сезона − 2010. Пожарная техника в лесхозах не обновлялась на протяжении четырех лет, и лишь незначительно обновилась с начала 2000-х.
Ликвидировано 24 филиала ФГУ «Авиалесоохрана», обслуживавших 2/3 охраняемой территории лесного фонда. Они были заменены на разрозненные учреждения авиационной охраны, действующие отдельно в разных регионах РФ. До принятия Лесного кодекса это ведомство имело 106 единиц летной техники и могло арендовать еще не менее 200, в десантно-пожарной службе состояло до 3 тыс. сотрудников. К 2010 году парк воздушных судов и численность пожарных-десантников сократились вдвое. Нехватку людей не смогло компенсировать МЧС, готовое к борьбе с лесными пожарами в недостаточной степени.
Надзор за состоянием лесных участков, предоставленных в аренду, и предотвращение в них лесных пожаров Лесной кодекс отдал на откуп самим арендаторам. В теории это выглядело красиво: частник сам следит за вверенным ему хозяйством. Но на практике, увы, оказалось, что мелким и средним арендаторам противопожарное обустройство лесов не по карману и эффективную охрану они обеспечить не могут. На лесных аукционах при этом побеждает не самый ответственный, а тот, кто предложит более выгодные условия. Порочность такой практики после «пожарного» лета официально признал глава МЧС Сергей Шойгу. По данным Рослесхоза, треть всех горевших в 2010 году лесных участков были арендованными.
Кроме того, на совести разработчиков Лесного кодекса низведение статуса лесов до недвижимого имущества, нивелирование роли общественности в принятии важных решений в лесном секторе и резкая бюрократизация государственного управления лесами (по подсчетам специалистов «Гринпис», до 76% рабочего времени руководителей и специалистов соответствующих органов теперь уходит на составление планово-отчетной документации).
При всем этом официальное финансирование лесного сектора в стране повысилось в разы. Однако обнищание лесхозов и увеличение бюрократических расходов свели эти прибавки на нет. Реальное финансирование лесного хозяйства с 2006 года, по оценкам экологов, уменьшилось как минимум вдвое. В расчете на гектар Россия в 2009 году израсходовала на ведение лесного хозяйства вдвое меньше средств, чем Казахстан, и в 13 раз меньше, чем союзная Белоруссия. На тушение лесных пожаров в нашей стране выделяется в 50 раз меньше денег, чем в Канаде, и в 100 с лишним раз меньше, чем в США.
В ноябре Счетная палата РФ рассмотрела итоги изучения эффективности расходования средств федерального бюджета, выделенных регионам на борьбу с лесными пожарами и оказание помощи пострадавшим. По итогам проверки основные претензии были предъявлены руководителям Рязанской области. «В ходе контрольного мероприятия было установлено, что лесные учреждения Рязанской области оказались неспособны организовать тушение лесных пожаров собственными силами и средствами, − говорится в официальном сообщении Счетной палаты. − Согласно предварительным данным об объеме затрат на тушение лесных пожаров в Рязанской области, совокупные затраты на указанные цели составили в 2010 году 40,2 млн руб. Из них на долю специализированных лесопожарных учреждений субъектов Федерации, направленных по согласованию с Рослесхозом, пришлось 46,2% (18,6 млн руб.), на долю арендаторов и привлеченных третьих лиц − 31,7% (12,8 млн руб.), затраты МЧС России составили 7,1 млн руб. (17,6%), а затраты специализированного лесопожарного учреждения Рязанской области − 1,1 млн рублей, или 2,7% от всех затрат». Экологи отмечают, что похожие проблемы наблюдались летом 2010 года во многих регионах.
Прошедший пожароопасный сезон со всей очевидностью показал, что новая децентрализованная система со своими задачами пока не справляется. Но в Рослесхоза по-прежнему считают, что новой системе нужно дать время «установиться и нормально заработать».
Что делать?
Ответ на этот вопрос очевиден всем, кто так или иначе связан с лесным сектором в России. В долговременной перспективе необходимо введение более разумного и эффективного лесного законодательства − возможно, нового Лесного кодекса. В списке первоочередных целей значатся восстановление централизованной лесной охраны, авиационной охраны лесов, резкое увеличение расходов на профилактику пожаров и лесовосстановление.
В российских условиях для реализации всего этого нужна политическая воля. И, похоже, она есть − во всяком случае, сигналы из властных кабинетов поступают обнадеживающие. Дмитрий Медведев, еще до начала пожароопасного сезона признававший, что Лесной кодекс не работает, по итогам катастрофы поручил правительству принять меры по совершенствованию лесного законодательства. Результатом стали поправки к очередному пакету изменений Лесного кодекса, внесенные в Государственную думу еще весной и принятые в третьем, окончательном, чтении 22 декабря 2010 года. В Рослесхозе надеются, что регионы сделают выводы из пожароопасного сезона, наладят взаимодействие, а также определятся с тем, какой объем субвенций необходим каждому из них для закупки противопожарной техники. Общий объем средств, который выделяется из бюджета на эти цели, − 5 млрд руб. На борьбу с лесными пожарами в 2011-м федеральный центр, по предварительным данным, выделит 4,5 млрд руб. против 2,2 млрд в 2010 году.
О необходимости укрепления противопожарной службы заявил премьер-министр России Владимир Путин в ходе состоявшейся 1 ноября прошлого года видеоконференции с руководством и жителями 15 наиболее пострадавших от пожаров регионов. «Само собой, это нужно делать, делать своевременно и в нужном объеме. И, надеюсь, это все будет делаться и на региональном уровне, и на федеральном. И деньги соответствующие выделим», − заверил премьер. Сергей Шойгу, глава министерства, сотрудники которого этим летом внесли максимальный вклад в борьбу с огненной катастрофой, еще 8 августа прошлого года заявил о необходимости оснащения российских лесничеств хорошей техникой и создания специальных подразделений в особо пожароопасных направлениях. Осенью МЧС представило проект нового ФЗ «О добровольной лесной охране», вызвавший резкую критику экологов, указывавших на то, что этот документ фактически перекладывает значительную часть функций по борьбе с пожарами на добровольцев.
А 21 декабря 2010 года на заседании правительства был рассмотрен вопрос о проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пожарной безопасности», подготовленный МЧС. Законопроект, в частности, предусматривает усиление ответственности за нарушение пожарной безопасности в лесу.
В ноябре также стало известно, что МЧС совместно с Росатомом разработало программу по закупке специальных робототехнических комплексов для борьбы с лесными пожарами − с целью охраны ядерных объектов.
Ряд регионов планируют предпринять собственные меры по предупреждению лесных пожаров. Так, в Ивановской области будут ежегодно проверять арендаторов лесных участков на готовность к противопожарным мероприятиям − об этом 27 октября заявил губернатор этого региона Михаил Мень.
Все эти отдельные меры, однако, едва ли будут эффективны без комплексной работы по улучшению ситуации в отечественном лесном хозяйстве. Две новости, указывающие на то, что такая работа ведется, поступили в конце ноября.
Распоряжением правительства от 11 ноября утвержден «Перечень государственных программ Российской Федерации», включающий программу «Развитие лесного хозяйства». Ответственным исполнителем назван Рослесхоз, а основные пути реализации программы − повышение эффективности государственного управления в лесохозяйственном комплексе и государственного контроля соблюдения законодательства РФ в сфере лесного хозяйства, обеспечение устойчивого управления лесами, сохранение и повышение их ресурсно-экологического потенциала и обеспечение государственной инвентаризации лесов.
Экологи немедленно раскритиковали этот список за чрезмерную абстрактность, однако нельзя не отметить, что ключевые направления в нем выделены со всех точек зрения правильно.
Наконец, 23 ноября стало известно, что ФГУ ВНИИЛМ получит 14 млн руб. на научно-методическое обоснование концепции государственной программы развития лесного хозяйства. Первый этап работы, включающий анализ состояния лесного хозяйства в современных условиях, должен быть закончен уже в 2011 году.
Безусловно, «пожарное» лето дало обширный материал для такого анализа, равно как и для выполнения задачи второго этапа исследования, результатом которого должны стать научно-методические рекомендации по развитию отечественного лесного сектора.
Олег СОКОЛЕНКО
