Русский Английский Немецкий Итальянский Финский Испанский Французский Польский Японский Китайский (упрощенный)

Партнеры журнала:

Эколайф

Зеркало для героев, или о рейтинге управления лесами в регионах России

В Международный год лесов особенно остро ощущается необходимость разработки ведомственных и независимых критериев оценки эффективности управления лесами для обеспечения экономической, экологической и социальной устойчивости.

Таблицу «Динамика лесных пожаров в России в 2010 году» к статье «Зеркало для героев, или о рейтинге управления лесами в регионах России» смотрите в PDF-версии журнала

О необходимости проведения рейтинга управления лесами в связи с оценкой полномочий, переданных Лесным кодексом (2006 год) регионам, впервые на государственном уровне было объявлено премьер-министром РФ Владимиром Путиным на форуме «Лес и человек» в рамках выставки «Лесдревмаш» в конце прошлого года.

Осознанная необходимость

Это заявление было сделано вследствие необходимости принятия решений в сфере совершенствования лесоуправления, кризис которого стал очевиден даже самым последовательным сторонникам нового Лесного кодекса после катастрофических пожаров лета 2010 года, когда погибло более 60 человек, десятки тысяч людей остались без крова. Только по официальным данным, сгорело 2,1 млн га лесов, а ущерб лесному хозяйству составил 85,5 млрд руб., то есть в 4 раза больше, чем ежегодно выделяется государством на ведение лесного хозяйства. Согласно независимым источникам, в прошлом году огнем пройдено более 5 млн га леса, а реальный ущерб в десятки раз превышает официально признанные цифры. Лесные пожары на таких площадях бушуют в Сибири и на Дальнем Востоке ежегодно, почти каждый год сгорают поселки и гибнут люди, но в прошлом году лес сгорел на огромных площадях и погибли люди в самом сердце России, там, где лес имеет огромное экологическое и социальное значение. К тому же чиновникам не удалось спрятать следы катастрофы ни от СМИ, ни от простых граждан.

Но не дым над Москвой «открыл глаза» властям на необходимость наведения порядка в лесном секторе, а действия неправительственных организаций, в первую очередь «WWF России» и «Гринпис», которые громко заявили, что в числе основных причин катастрофического размаха и гибельных последствий лесных пожаров − низкий уровень ведения лесного хозяйства, в значительной степени обусловленный неэффективным законодательством. Пожары явились лишь индикатором, надводной частью айсберга проблем, накопившихся за десятилетия неудачных реформ в лесном секторе. Но «под водой», спрятанными от глаз общества остаются острейшие проблемы, связанные с обеспечением управленческих решений, предоставлением точной и достоверной информации о лесном фонде, обеспечением экономической эффективности лесного хозяйства, лесовосстановления и др. К сожалению, многие сферы жизни нашего общества − не только лесной сектор − поражены «самоотрицанием» трудностей, когда не только губернаторам, депутатам всех уровней и федеральным властям, но и самим региональным органам управления лесами, на плечи которых с принятием нового Лесного кодекса легла вся полнота ответственности за реализацию полномочий в области управления лесами, проще не замечать накопившиеся острые вопросы, чем обсуждать, а тем более решать их.

Тем не менее многие из этих проблем вылезли «на свет божий» в ходе подведения итогов рейтинга управления лесами в субъектах Российской Федерации, опубликованных «WWF России» в начале декабря 2010 года. Результаты рейтинга стали для регионов, в первую очередь для их губернаторов и руководителей органов управления лесами, независимым инструментом оценки экологической, социальной и экономической устойчивости управления лесами, тем зеркалом, в котором становятся виднее и достижения, и недоработки, связанные с управлением лесами. В задачи рейтинга «WWF России» не входит выявление отстающих и виноватых. Наоборот, он ориентирован на создание предпосылок для конструктивного диалога по проблемам лесного сектора на уровне как отдельных регионов, так и страны в целом.

Как проводился рейтинг

«WWF России» понял необходимость рейтингования управления лесами гораздо раньше, чем органы власти. Поскольку, возлагая на регионы все полномочия по лесоуправлению, Лесной кодекс не предусматривает механизмов оценки качества их реализации, не формулирует критериев, по которым оно должно оцениваться, не предполагает наличия в разных регионах разных экологических, экономических и социальных условий, определяющих целевое назначение лесов, и не предусматривает механизма отзыва полномочий в случаях, когда регионы не справляются с возложенными на них обязанностями.

Еще в начале 2009 года под эгидой «WWF России» была сформирована рабочая группа для разработки критериев рейтинга. В рабочую группу вошли представители государственных органов управления лесами (Минсельхоз России, Рослесхоз), общественных организаций (Ассоциации экологически ответственных лесопромышленников России, «Гринпис России», Кировского центра лесной сертификации, МСОЭС, Российской национальной инициативы Лесного попечительского совета, профсоюза работников лесных отраслей РФ, Торгово¬промышленной палаты РФ), учебных и научных центров (ВИПКЛХ, ВНИИЛМ), лесного бизнеса (Архангельского ЦБК, группы компаний «Илим»).

Рейтинг проведен с привлечением Национального рейтингового агентства (НРА) в 2010 году по данным о лесах за 2009 год. В рейтинге качества государственного управления лесами участвовали 77 субъектов Российской Федерации из 81 приглашенных к участию (все субъекты РФ, кроме Москвы и Санкт¬Петербурга). Не получены данные из Московской, Томской, Тульской областей и Камчатского края.

Рейтингом учтены географические и социально-экономические особенности регионов: для получения сопоставимых результатов все субъекты Российской Федерации разделены на четыре группы (кластера). Для их кластеризации использовался один основной показатель − лесистость, а также дополнительный показатель − степень освоения лесных ресурсов.

В рейтинге использованы 38 показателей, характеризующих экономические, экологические и социальные аспекты устойчивости управления лесами, объединенные в шесть основных блоков:

  • Организация лесоуправления и лесопользования.
  • Правоприменение в лесном секторе.
  • Обеспечение качества лесных ресурсов и жизнеспособности лесов.
  • Экономическая эффективность управления лесами.
  • Обеспечение экологической устойчивости управления лесами.
  • Участие общественности в управлении лесами.

Рейтинг проведен путем количественного и качественного анализа информации из открытых источников, а также из материалов анкетирования органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Рейтингование заключается в выставлении баллов по каждому показателю, входящему в анализируемый блок, с последующим их суммированием. Итоговая оценка − это сумма баллов по каждому рассматриваемому блоку. Рейтинг определяется количеством баллов исходя из максимального количества полученных в результате оценки блоков анализа. Индивидуальный рейтинг региона − многофакторная итоговая оценка слагаемых (показателей) лесоуправления. Для облегчения восприятия результат индивидуального рейтинга выражен в буквенной форме, соответственно, шкала рейтинга также буквенная. Каждый уровень шкалы характеризует тот или иной уровень рейтинга и уровень показателей в блоке в рамках кластера. В пределах кластера каждому блоку показателей присвоен рейтинг от А1 до С, где:

А1 − высокое качество управления;
А2 − качество управления выше среднего;
В1 − средний уровень качества управления;
В2 − качество управления ниже среднего;
С − низкий уровень качества управления.

На основании изучения собранных материалов региону присваивается рейтинг от A (качество государственного управления лесами выше среднего уровня, подразумевающее предпосылки для обеспечения устойчивого управления лесами в долгосрочных интересах общества, высокую инвестиционную привлекательность лесного сектора) до С (уровень управления ниже среднего).

О целях и задачах рейтинга

Рейтинг «WWF России» является первой в России попыткой независимой вневедомственной оценки управления лесами. В отличие от предыдущих оценок управления лесами на уровне регионов, сделанных, например, Рослесхозом, в рейтинге учтен широкий спектр показателей, касающихся самых разных − экологических, социальных и экономических − аспектов управления лесами.

Главная цель рейтинга − проведение комплексной и независимой оценки управления лесами на региональном уровне для анализа экологической, социальной и экономической устойчивости лесоуправления в долгосрочных интересах граждан России.

Задача рейтинга − привлечение внимания федеральных и региональных органов власти, а также широкой общественности к необходимости обеспечения устойчивого лесопользования и существующим на региональном уровне проблемам лесного сектора для определения возможных путей их решения. Рейтинг призван служить открытости, информационной наполненности и прозрачности деятельности участников лесного сектора, он поможет проследить динамику качественных изменений и позволит судить об инвестиционной привлекательности сектора.

Рейтинг направлен не только на оценку деятельности органов управления лесами, а прежде всего на комплексную оценку государственного управления лесами вне зависимости от ведомственной принадлежности лесов. Например, были учтены показатели развития особоохраняемых природных территорий (ООПТ), целый ряд экономических показателей и показателей, связанных с правоприменением в лесном секторе. Также отчасти учтены усилия частного сектора в области совершенствования управления лесами (через оценку площадей, сертифицированных по схемам добровольной лесной сертификации), причем во внимание принято то, что развитие лесной сертификации во многом обусловлено наличием или отсутствием поддержки этого процесса региональными органами власти.

Результаты рейтинга «WWF России»

Результаты рейтинга позволяют сделать выводы об общем состоянии государственного управления по каждому региону. Кроме того, он позволяет сделать и интересные общие выводы.

В частности, рейтинг показал, что независимая оценка качества управления лесами на уровне субъектов Российской Федерации весьма актуальна как для самих субъектов, так и для федеральных органов власти. Значимость рейтинга для региональных властей, в первую очередь для органов управления лесами, характеризуется и высокой степенью участия в рейтинге, и готовностью многих регионов конструктивно изучать его результаты, участвовать в доработке критериев и методики для проведения рейтинга в следующем году.

Участие в рейтинге указывает на открытость органов управления лесами, желание выявить сильные и слабые стороны управления лесами с помощью независимой оценки и ежегодно отслеживать динамику совершенствования управления лесами. Неучастие в рейтинге, по всей видимости, означает нежелание ознакомить независимые организации с качеством управления лесами на региональном уровне. Вызвано это, скорее всего, невысокой достоверностью данных о состоянии лесов, неприоритетностью лесного сектора по сравнению с другими секторами экономики, некомпетентностью специалистов, недостаточным качеством управления лесами, серьезными конфликтами, связанными с использованием лесов.

Рейтинг выявил существенные недостатки в сфере информирования населения о состоянии лесного сектора, об участии общественности в управлении лесами. Например, выяснилось, что органы управления лесами в ряде субъектов Российской Федерации до сих пор не имеют официальных сайтов в Интернете. В их числе и Московская область.

Региональные нормативные акты приняты во всех регионах. Однако в Интернете можно ознакомиться с ними на официальных сайтах органов управления лесами менее чем в половине субъектов. Очень сложно требовать выполнения законов и постановлений, когда затруднительно даже ознакомиться с их текстом. Все регионы отчитались о разработке и утверждении лесных планов и лесохозяйственных регламентов. Однако чуть менее чем в половине регионов население, общественные организации и другие заинтересованные стороны не могут ознакомиться с этими документами в Интернете. Кроме того, не редкость, когда лесные планы регионов выглядят на сайтах не как официальный документ с подписями руководящих лиц и печатями, а как текстовые файлы, иногда не соответствующие тексту оригинала. Это говорит о поспешности составления таких важных документов. Единичны случаи размещения на сайтах картографических материалов, наиболее полезных общественности и другим заинтересованным сторонам для организации контроля, например, легальности лесопользования. Но в некоторых регионах они есть, и это очень позитивные результаты.

Рейтинг свидетельствует о ненадежности − по многим показателям − статистической информации, как предоставляемой регионами, так и имеющейся в открытом доступе. Знакомство с информацией о состоянии лесов, уровне их охраны, работе с обращениями граждан вызвало при подсчете рейтинга множество вопросов, на которые специалистам и общественности еще предстоит получить ответы, в том числе и в ходе планируемых в 2011 году семинаров по обсуждению результатов рейтинга.

Проблемы, связанные с искаженной статистической отчетностью, ярко отражены в таком разделе рейтинга, как количество обращений граждан, связанных с лесами, и количество ответов на них. Все регионы отчитались в том, что ими предоставлены ответы на все обращения, но различия между регионами по количеству обращений впечатляют. Регион-рекордсмен по этому показателю сообщил о почти 35 тыс. письменных обращений граждан в органы управления лесами и о том, что на все были даны ответы. Интересно, что количество обращений в остальных регионах очень редко достигает 2−3 тыс., обычно их не больше нескольких сотен, а то и десятков. Причина столь низкой активности граждан заслуживает внимания и изучения. Также важно проследить за динамикой этого показателя, сравнив для европейской части России данные 2009 и 2010 годов, когда десятки миллионов жителей нашей страны осознали необходимость наличия эффективной системы борьбы с лесными и торфяными пожарами.

Представленные регионами сведения о численности сотрудников, осуществляющих государственный лесной контроль, о количестве проведенных проверок, выявленных нарушений, судебных дел, суммах начисленного и взысканного ущерба − это материал для отдельного анализа. Есть повод тщательно проанализировать качество такой статистики, отражающей уровень правоприменения в секторе, и соотнести эти данные с реальным положением дел в регионе.

Если система учета данных о состоянии лесов и лесохозяйственных показателях, а также в определенной степени о мерах по охране природы (наличие списков редких и исчезающих видов, программ их инвентаризации, региональных ООПТ, сведений об их руководстве и даже финансировании) в регионах более-менее отлажена, то сведения о состоянии лесопромышленного комплекса можно характеризовать, к сожалению, как отрывочные. Например, большинство регионов не располагает информацией о том, какая доля заготавливаемой на их территории древесины перерабатывается в регионе, а какая вывозится за его пределы. Далеко не полные данные были предоставлены по такому важному показателю, как размеры инвестиций в лесной сектор.

Несмотря на то что на высоком руководящем уровне регулярно говорится о необходимости развития и поддержки малого бизнеса, только от единичных субъектов РФ были получены сведения о наличии конкретных региональных программ поддержки малого бизнеса в лесной сфере.

Весьма приблизительные данные поступили из регионов о площади лесов, сертифицированных по одной из ведущих мировых систем − системе Лесного попечительского совета (FSC). А ведь этим показателем можно гордиться! Он свидетельствует о том, что высокий уровень управления лесами, причем и в социальном, и в экологическом аспекте, подтвержден на международном уровне. Оказалось, что о сертификации во многих регионах имеют довольно смутное представление, поэтому при составлении рейтинга пришлось использовать открытые данные представительства FSC для России и СНГ.

Дальнейшие действия

Рейтинг открыт для критики и совершенствования. Безусловно, несмотря на предпринятые усилия, учтены не все возможные показатели. Отдельные показатели рейтинга могут, наоборот, быть избыточными и (или) не в полной мере характеризовать уровень управления лесами. Как отмечалось выше, вызывает сомнение статистическая информация о ряде показателей. Кроме того, не все показатели могут быть интерпретированы однозначно.

К сожалению, по отдельным важным группам критериев, таким как критерии социальной и экологической устойчивости, не выявлен достаточно большой набор показателей, по которым бы в открытых источниках имелась достаточная и сопоставимая информация. Таким образом, выбор показателей был ограничен прежде всего возможностью получения достоверной, полной и сопоставимой информации.

Сейчас рейтингом учитываются только три показателя, которые характеризуют эффективность борьбы с лесными пожарами и профилактикой их возникновения: представляемые результаты подсчитаны на основе данных 2009 года − очень спокойного в пожарном отношении, кроме того, и сама методика разрабатывалась в 2009 году. Именно поэтому рейтинг, по всей видимости, не в полной мере отразил готовность регионов к пожароопасному сезону 2010 года.

Планируемые в 2011 году семинары по обсуждению результатов рейтинга с участием всех заинтересованных сторон помогут всесторонне рассмотреть и доработать методику рейтинга. В семинарах смогут принять участие представители органов управления лесами, лесного бизнеса, общественных и научных организаций, СМИ. После доработки методики по результатам обсуждений в 2011 году будет проведен второй рейтинг качества управления лесами в субъектах Российской Федерации. Это позволит не только оценить качество лесоуправления по данным за 2010 год, но и приступить к отслеживанию динамики показателей, сделать выводы о совершенствовании управления лесами в регионах как в целом, так и по отдельным группам показателей. Первый из таких семинаров пройдет в рамках Международного лесного форума, который приурочен к Международному году лесов и состоится в Архангельске 6−8 апреля 2011 года.

Очевидно, что вопросы обеспечения высокого уровня лесоуправления, устойчивости лесопользования и комплексного развития лесопромышленного комплекса преследуют долгосрочные интересы населения, что неразрывно связано с обеспечением экономической, экологической и социальной устойчивости, и в современных условиях должны относиться к ведению не отдельных региональных ведомств, а быть в центре внимания руководителей регионов. В дальнейшем при рейтинговании необходимо предусмотреть шаги, направленные на более активное участие в этой работе руководителей субъектов Российской Федерации. Сведения, полученные в ходе подготовки и при обсуждении результатов рейтинга, несомненно, послужат мощной основой для дискуссий не только о состоянии и будущем российских лесов и охраны природы, но и о важнейших вопросах устойчивого регионального развития. Эта работа будет способствовать также повышению уровня информационной открытости, повышению качества предоставляемых регионами данных о состоянии лесов нашей страны и качества ведения лесного хозяйства.

Методикой и результатами рейтинга «WWF России» уже серьезно заинтересовался Рослесхоз, который планирует провести свою оценку выполнения регионами переданных полномочий в сфере управления лесами. Эта работа запланирована на весну 2011 года; многие критерии, использованные в рейтинге «WWF России», будут включены и в методику оценки Рослесхоза. Мы надеемся, что рейтинг качества управления лесами в субъектах Российской Федерации «WWF России» и НРА будет содействовать совершенствованию экономически, экологически и социально устойчивого управления лесами как на региональном, так и на федеральном уровне.

Николай ШМАТКОВ, Анна БЕЛЯКОВА,
«WWF России»