Партнеры журнала:

Лесозаготовка

Противодействие нелегальным заготовкам и обороту древесины

Настоящее и будущее

Незаконные рубки и оборот лесоматериалов нелегального или сомнительного происхождения - одна из наиболее острых социальных, экологических и экономических проблем в мире. Нелегальные рубки и неустойчивые лесозаготовки ведут к обезлесению территорий и деградации лесов.

Следствие деградации лесов и обез­лесения - многочисленные острые проблемы: уничтожение, казалось бы, возобновляемого ресурса, без которого невозможно экономическое развитие, исчезновение традиционной среды проживания коренных народов и местного населения, деградация почв и изменение водного баланса территорий, исчезновение многих видов растений и животных, существование которых связано с лесом. Кроме того, обезлесение и деградация лесов обеспечивают 1/5 объема мировых эмиссий углекислого газа в атмосферу и являются одной из существенных причин глобального потепления.

Ущерб от нелегального оборота древесины

По данным Всемирного банка, прямой экономический ущерб от незаконных рубок и сопряженного с ними нелегального оборота лесоматериалов составляет от $10 до $15 млрд ежегодно. Причем эта оценка не учитывает косвенный ущерб местному населению от невыплаченных налогов и сборов, а также от весьма значительного экологического ущерба.

Российская Федерация - один из крупнейших производителей и экспортеров лесоматериалов в мире. По данным Рослесхоза, в 2010 году было выявлено более 47 тыс. лесонарушений, в том числе нелегальная заготовка леса в объеме около 1,3 млн м (в 2009 году - 1,5 млн м). По оценкам независимых экспертов, почти 20 % (или около 35 млн м) древесины, заготавливаемой в России, незаконного происхождения. Общий экономический ущерб бюджету РФ от незаконной заготовки древесины и ее оборота, по разным оценкам, составляет от 13 до 30 млрд руб. ежегодно.

Такая значительная - в десятки раз - разница в оценке объемов незаконно заготовленной древесины связана с отсутствием четкого определения «незаконная рубка» и несовершенством методов оценки объемов. Кроме того, в соответствии с российским законодательством нелегальные рубки относятся к экологическими правонарушениями и в правоприменительной практике не классифицируются как опасные или значимые. Согласно позиции WWF, под незаконными рубками понимается добыча, перевозка, переработка, купля или продажа древесины с нарушением либо в обход государственных или региональных законодательных норм.

При сборе «официальной» информации по объему незаконных рубок оцениваются в основном спутниковые данные по сплошным рубкам за пределами отведенных лесосек и сплошным рубкам значительных размеров без разрешительных документов, в то время как самую большую опасность для сохранения биоразнообразия лесов, их экологического и экономического потенциала представляют незаконные выборочные, или приисковые, рубки, когда «черными» лесорубами вырубаются отдельные деревья, небольшие группы деревьев либо же изымаются самые ценные части стволов наиболее дорогих, часто редких пород. Такие рубки не идентифицируются на космических снимках и почти никогда не учитываются, а между тем именно этот способ нелегальной заготовки весьма распространен. Таким образом, существенный фактор, затрудняющий эффективную борьбу с незаконными рубками, - отсутствие достоверной официальной информации об объемах незаконных рубок и отсутствие у региональных и федеральных органов государственной власти и управления стимулов собирать такую информацию и открыто признать остроту проблемы.

И по официальной статистике, и по оценкам независимых экспертов, незаконные рубки наиболее распространены в экспортно-ориентированных регионах, особенно на границе с Китаем, в частности в Иркутской области, Красноярском и Приморском краях.

По оценкам неправительственных организаций, в этих регионах до 50 % объема заготавливаемой древесины могут иметь нелегальное либо «сомнительное» происхождение (WWF, 2006 год). А, по мнению отдельных представителей органов государственной власти и управления, этот показатель существенно выше.

Почему это происходит

Основные факторы, обуславливающие широкое распространение незаконных рубок и оборот незаконной древесины:

● общий кризис системы лесоуправления в стране, непрозрачность отношений в лесном секторе;

● высокий уровень коррупции и низкий уровень межведомственного взаимодействия;

● отсутствие понятий «незаконная рубка» и «оборот незаконной древесины» и связанная с этим сложность выявления незаконных рубок, лиц, их совершивших, процедур взыскания ущерба и привлечения к ответственности;

● длинные, запутанные и непрозрачные цепочки поставок древесины, особенно из России в Китай, притом что начинаются эти цепочки в крайне неблагополучных с точки зрения нелегальных рубок регионах, таких как Забайкальский край, Приморье, Иркутская область;

● низкий уровень жизни на селе, толкающий людей на нелегальные рубки при отсутствии государственной лесной охраны;

● большой спрос на внутреннем и внешнем рынках (в первую очередь на рынке Китая и арабских стран) на древесину вне зависимости от ее происхождения.

 

Наиболее распространенными нарушениями в сфере заготовки и оборота древесины являются: заготовка древесины редких и исчезающих пород; заготовка древесины на ООПТ; коммерческие лесозаготовки под видом санитарных рубок и рубок ухода; заготовка древесины, осуществляемая с нарушением правил и (или) технологий; торговля нелегально заготовленной древесиной и коррупция; контрабанда и легализация нелегально заготовленной древесины; коммерческая заготовка населением древесины под предлогом использования для собственных нужд (WWF, 2010 год).

А как бороться?

Заметную роль в процессах, способствующих реализации механизмов борьбы с незаконными рубками на уровне некоторых предприятий лесного сектора и в цепочках их поставок, играют добровольная лесная сертификация и поддержка корпоративного имиджа и социально-экологической ответственности. Они имеют особое значение для международных брендов (таких как, например, IKEA) или предприятий, являющихся частью холдингов с преобладанием иностранного капитала (например, «Монди», «Илим»).

На уровне региональных органов государственной власти и управления в отдельных субъектах Российской Федерации (например, в Архангельской области, Забайкальском крае) принимаются меры по борьбе с нелегальными рубками в рамках государственного лесного надзора и контроля (системы проверок деятельности юридических лиц и предпринимателей). Например, в 2009 году в Архангельской области принят закон «О регулировании отдельных отношений в сфере оборота древесины». В нем сформулированы требования к обороту древесины на территории области в целях сохранения и рационального использования лесов, выявления и пресечения нарушений лесного законодательства, предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. В законе содержится требование наличия необходимых документов у продавца и покупателя при отгрузке и транспортировке древесины. Тем не менее сейчас применение подобных региональных законов почти полностью блокировано ФЗ-294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

На федеральном уровне также прилагаются определенные усилия в борьбе с нелегальными рубками. Российская Федерация активно участвует в Европейско-североазиатском министерском процессе по совершенствованию практики правоприменения и управления в лесном секторе (ENA FLEG), который призван содействовать решению проблемы нелегального лесопользования. В рамках взятых обязательств нашей страной принимается ряд мер по обеспечению легальности заготовок. К ним, в частности, относятся:

● принятие Правительством РФ Плана по предотвращению незакон- ной заготовки и оборота древесины в РФ на 2009-2011 годы;

● создание комиссии по предотвращению незаконной заготовки древесины и оборота древесины и рабочей группы при комиссии;

● активизация работ Рослесхоза по дистанционному мониторингу лесов с применением аэрокосмических методов, а также проверке состояния лесного фонда и организации лесопользования в субъектах РФ;

● разработка новых нормативно-правовых актов, направленных на борьбу с незаконными рубками и теневым оборотом древесины, а также системы единого государственного учета лесоматериалов и контроля их перемещения.

 

Но, судя по практическим результатам, эта деятельность пока не приносит ощутимого эффекта и не может переломить ситуацию с распространением в стране незаконных рубок и теневым оборотом древесины.

Тенденции на будущее

К сожалению, приходится приз- нать, что проблема незаконных рубок в России приняла системный, устойчивый характер, обусловленный многочисленными как социально-экономическими, так и нормативно-правовыми и политическими фак- торами. Полного решения этой проблемы только на уровне страны, несмотря на активную позицию неправительственных организаций и отдельных органов государственной власти и управления, вряд ли стоит ожидать в ближайшей перспективе (1-2 года).

В среднесрочной перспективе ситуация может значительно измениться, и к тому имеются важные предпосылки. Существенную роль в борьбе с незаконными рубками в России и теневым оборотом древесины будут играть не внутренние факторы лесного сектора или сферы правоприменения, а рыночные. В первую очередь это процесс экологизации внешних рынков, прежде всего Евросоюза, США и постепенно Китая, опосредованно оказывающий влияние на рост осознания имиджевых рисков Российской Федерации и крупного частного сектора, а также дальнейшее становление среднего класса в России и постепенная экологизация внутреннего рынка и развитие добровольной лесной сертификации (прежде всего FSC).

В экономически развитых странах продолжается процесс экологизации сознания потребителей, который начался в 1970-80-е годы, что проявляется в стремлении государств - импортеров лесоматериалов оградить свои рынки от древесины нелегального и неизвестного происхождения. Это выражается, главным образом, в трех важных процессах: развитии многостороннего сотрудничества по усилению контроля за легальностью лесопользования в странах третьего мира (поставщиках тропической древесины); развитии политики ответственных государственных закупок лесоматериалов, важнейшим требованием которых является легальность лесной продукции, закупаемой для нужд государства, и, наконец, создании законодательных механизмов, противодействующих проникновению лесоматериалов нелегального и неизвестного происхождения на рынки.

В основных странах-импортерах важным фактором для развития этих механизмов борьбы с незаконными рубками и оборотом древесины, кроме прямого давления на государство потребительских групп, является прямая заинтересованность крупных брендов в оправдании своих инвестиций в создание и поддержание корпоративных систем обеспечения легальности лесоматериалов, а также затрат, связанных с добровольной сертификацией в регионах с высоким риском проникновения нелегальной древесины в цепочки поставок (к таким регионам относится и Россия). Безусловно, эти процессы также связаны с растущей экологизацией сознания массового потребителя.

Согласно результатам опросов, более 66 % европейцев серьезно обеспокоены состоянием окружающей среды, особенно в таких странах, как Италия и Франция. Свыше 80 % потребителей в Японии считают, что окружающая среда находится в очень плохом состоянии. В США и Великобритании потребители считают проблему сохранения окружающей среды второй по важности после проблемы мирового финансового кризиса, причем 46 % опрошенных отметили, что каждый человек должен нести личную ответственность за сохранение природы и вносить свой вклад в ее защиту. Лишь 12 % опрошенных скептически относятся к проблемам сохранения окружающей среды. Для 54 % покупателей экологическая устойчивость является одним из серьезных факторов при принятии решения о покупке товаров. Несмотря на кризис, количество потребителей, систематически приобретающих «зеленые» товары, увеличивается, причем большинство по-прежнему намерены платить ценовую премию: более трети общего числа потребителей готовы приобретать «зеленые» товары, стоимость которых на 5-10 % выше стоимости обычных товаров. Кроме того, установлено, что такие «зеленые» покупатели отличаются выраженной лояльностью к брендам, и для серьезных компаний эти два факта - очевидный экономический стимул для обеспечения легальности продукции.

Очень большую роль в формировании рынка продукции из древесины с гарантированной легальностью играют ответственные политики закупок: объем государственных закупок в Евросоюзе составляет 16-18 % общего объема рынка лесобумажных материалов. Такая весомая доля рынка, возводящего легальность лесной продукции в ранг обязательного требования к производителю, оказывается достаточным стимулом для многих производителей, для того чтобы обеспечить легальность древесного сырья не только в цепочках поставок, направленных на удовлетворение спроса со стороны государства, но и в целом для всего рынка. В настоящее время политики ответственных закупок для государственных и муниципальных нужд действуют в ряде стран Евросоюза (Великобритания, Германия, Дания, Франция), а также в Японии и других странах, причем этот список растет.

Таким образом, спрос на легально заготовленную древесину и устойчиво произведенные лесоматериалы и продукцию из этой древесины на международном рынке будет расти даже в условиях экономического кризиса.

Законодательные меры в США и Евросоюзе

Проблема незаконных рубок прив-лекла внимание государственных органов и общественных организаций многих стран, включая страны Евросоюза и США, еще в конце 1990-х годов. Поиск путей ее решения стал одним из важных элементов переговорного процесса в рамках «Большой восьмерки» (G8), вошел в касающийся лесов план действий стран в составе G8. За этими шагами последовало рассмотрение проблемы рядом региональных министерских конференций по правоприменению и управлению в лесном секторе (FLEG). Например, конференция министров Европы и Азии, посвященная этому вопросу, прошла в Санкт-Петербурге в 2005 году. Результаты, достигнутые в ходе этих процессов, показали, что меры государственного контроля и правоприменения на местах заготовки древесины и производства продукции могут и должны быть эффективно дополнены системой «заградительных» мер на рынках сбыта.

К таким мерам относятся принятые в 2008 году Конгрессом США поправки к закону Лейси, предусматривающие требования к импортерам продукции из древесины на территорию США по обеспечению ее легальности и известности происхождения, а также новый регламент Евросоюза, запрещающий ввоз на территорию ЕС древесины, заготовленной в других странах с нарушением законодательства этих стран.

Евросоюз - крупнейший потребитель лесоматериалов в мире. После продолжительных консультаций и всесторонней оценки Советом министров Европы и Европейским парламентом 20 октября 2010 года был одобрен новый регламент Евросоюза № 995/2010, накладывающий обязательства на импортеров лесоматериалов и продукции из древесины на рынок ЕС и запрещающий импорт на территорию Евросоюза древесины нелегального и сомнительного происхождения. Этот документ вступит в силу 3 марта 2013 года. Согласно новому регламенту все импортеры должны продемонстрировать систему тщательной проверки легальности закупаемых лесоматериалов. Импортеры должны либо самостоятельно разработать систему контроля легальности, либо использовать одну из существующих схем независимой проверки, например схему международной добровольной лесной сертификации. Импортеры будут обязаны требовать от своих поставщиков документальные подтверждения того, что покупаемая ими продукция соответствует законам страны, в которой была заготовлена древесина.

Идеи, заложенные в регламент, не новы для стран ЕС: с 2003 года Евросоюз стал реализовывать процесс FLEG(T) о недопущении на рынок ЕС древесины сомнительного происхождения, и новый регламент ЕС разработан в рамках выполнения плана действий по реализации этой инициативы. Ключевым компонентом FLEG(T), эффективно дополняющим новый регламент, являются схемы лицензирования заготовки и поставки древесины между странами-поставщиками и ЕС, обеспечивающими легальность происхождения древесины.

Безусловно, только эффективность практического правоприменения названных законодательных инициатив покажет, насколько они будут эффективны как стимул для органов государственной власти и управления, а также для частного сектора бороться с незаконными рубками. Ответ на этот вопрос будет получен в ближайшем будущем. Если декларируемые меры будут приняты Евросоюзом и США на практике и у частного сектора не окажется других вариантов, кроме двух: следовать этим правилам либо потерять значительную долю рынка,  - то, исходя из структуры экспорта, производителям придется обеспечить известность или легальность происхождения не менее 1/3 объема экспорта, т. е. около 10 % общего объема заготавливаемой древесины в стране. Учитывая определенную диверсифицированность механизмов обеспечения известности и легальности происхождения древесного сырья и продукции (корпоративные системы отслеживания, добровольная лесная сертификация, законодательные инициативы федеральных и региональных органов власти), это вполне реально. Около 15 % рынка уже приходится на сертифицированные либо произведенные через производственные процессы, обеспеченные корпоративными системами отслеживания лесоматериалы и продукцию из древесины. Поэтому вполне вероятно, что значительной части крупных производителей, ориентированных и на внешний, и на внутренний рынок, придется отказаться от нелегальных практик лесопользования и защитить цепочки поставок от древесины нелегального и неизвестного происхождения. В среднесрочной перспективе это может значительно - до 20-30 % - снизить реальные объемы нелегального лесопользования в стране.

Тенденции экологизации внутреннего рынка

Внутренний потребительский рынок России серьезно отстает от рынков постиндустриальных стран по темпам экологизации. Недавнее (2011 год) исследование WWF показало весьма низкий уровень значимости законности происхождения древесины для потребителей: 50 % опрошенных заявили о полном безразличии к вопросу легальности происхождения продукции. Тем не менее отмечаются тенденции роста доходов населения (по прогнозам Минэкономразвития, в среднем на 4 % в год в ближайшие несколько лет) и роста экологического сознания крепнущего среднего класса, что выражается в том числе в росте протестных настроений в отношении несогласованного с общественностью использования пригородных лесов.

Недавно Рослесхоз обратил серьезное внимание на проблему несовершенства нормативно-правовой базы в отношении борьбы с незаконными рубками и теневым оборотом древесины. В конце 2011 года на общественное обсуждение был представлен проект федерального закона «О государственном регулировании оборота круглых лесоматериалов», цель которого - принятие мер по противодействию нелегальным рубкам, обеспечение прозрачности и легальности оборота древесины и продукции из нее.

В частности, в проекте закона предусмотрено, что все организации и индивидуальные предприниматели, торгующие любыми круглыми лесоматериалами как на внутреннем рынке, так и при поставке на экспорт, должны будут подавать соответствующие декларации и регистрировать сделки с указанием своих данных и поставленных объемов продукции в Единой государственной автоматизированной информационной системе в сети Интернет.

Указанный законопроект - один из необходимых шагов в развитии российского лесного законодательства и обеспечения его соответствия Регламенту ЕС 995/2010 и закону Лейси (США). В то же время необходимо отметить, что такую задачу законопроект решает частично, поскольку предусматривает лишь некоторые инструменты, обеспечивающие известность места происхождения древесины и прозрачность официальных сделок с круглыми лесоматериалами. Вместе с тем ключевым требованием нового законодательства США и ЕС является обеспечение соответствия заготовки древесины российскому законодательству в части права на заготовку в пределах отведенной лесосеки; уплаты арендной платы, других налогов и сборов; выполнения требований экологического и лесного законодательства, в том числе по сохранению биоразнообразия; обеспечению прав третьих сторон, в том числе местного и коренного населения, и др. Тем самым законопроект может рассматриваться лишь как один из инструментов борьбы с незаконными рубками, но не может считаться универсальным.

В экспертном сообществе опасаются, что введение закона может негативно сказаться на малом лесном бизнесе, обеспечении сельского населения дровами. Перспективы согласования этого закона с другими органами государственной власти и управления пока туманны, есть определенные сомнения в возможности его широкого применения. Тем не менее в случае принятия, а равно принятия всех необходимых подзаконных актов, и эффективного функционирования этот закон может оказать самое серьезное положительное воздействие на проблему незаконных рубок. Безусловно, он не решит все проблемы (см. выше), обуславливающие широкое распространение незаконных рубок в России, но сможет снизить остроту ситуации. Исходя из структуры сектора производства и потребления, принятие и эффективное обеспечение реализации этого закона позволит сократить фактический объем нелегального лесопользования на 20-30 %.

Николай ШМАТКОВ, координатор проектов по лесной политике WWF России