Партнеры журнала:

Тема номера: лесная сертификация

О развитии систем добровольной лесной сертификации и приоритетах Российской Федерации в этой области

В последнее время на региональных лесных форумах, общественных слушаниях в Государственной думе РФ, круглом столе по лесной сертификации, организованных Комитетом по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Госдумы, а также в СМИ активно обсуждаются вопросы добровольной лесной сертификации. Ряд компаний и специалистов говорят о необходимости создания в РФ национальной системы лесной сертификации.

Эта инициатива, вероятно, связана с определенным недовольством части держателей сертификатов требованиями международных систем сертификации. Возможно, некоторые представители бизнеса хотят, чтобы была такая «идеальная» система сертификации, которая полностью впишется в национальное законодательство, будет дешевле международной сертификации, а риск приостановки сертификатов будет минимальным. У ряда политиков есть опасения, что международные организации по сертификации могут «отключить» Россию от сертификации и тем самым лишить лесной бизнес рынка сбыта. С профессиональной точки зрения предложения, высказанные на форумах, с виду привлекательны, но далеко не безобидны – они несут существенные риски как для бизнеса, так и для планов государства в лесном секторе, например, по развитию приоритетных лесных проектов. В этой эмоциональной дискуссии важно спокойно и взвешенно проанализировать ситуацию.

Исходя из данных FAO (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН), по запасу лесных ресурсов РФ на первом месте в мире, а по объему торговли лесобумажными материалами – на десятом. В настоящее время стоимость объема экспорта лесобумажных материалов в денежном выражении из России составляет около $10,5 млрд в год, а объем лесобумажных материалов, продаваемых на внутреннем рынке, существенно меньше. Лесной сектор РФ имеет выраженную экспортную направленность. Согласно Стратегии развития лесной отрасли до 2030 года Россия планирует увеличить заготовку и продажу лесобумажных материалов, при этом основное направление сбыта этой продукции – экспорт.

В отличие от экспорта продукции других отраслей (нефтегазового комплекса, ВПК, химической промышленности металлургии, производства удобрений и т. д.), в лесном экспорте пока нет санкционных, антидемпинговых и иных ограничений (например, страновых квот и т. д.). В этом отношении сбыт продукции лесного сектора находится в довольно безопасной нише, что дает надежду на рост лесной торговли и усиление позиций российского лесного бизнеса на мировом рынке.

В то же время на экспортных рынках РФ, прежде всего в ЕС, Северной Америке, а в последние годы и в Китае и других странах Юго-Восточной Азии, выдвигается требование добровольной сертификации лесных ресурсов. Сертификация позволяет отделить продукцию из ответственно управляемых лесов от иной, нежелательной лесопродукции. По разным оценкам, доля сертифицированной продукции в экспорте из РФ колеблется от 30 до 80% (в зависимости от вида продукции). Остальная продукция продается как контролируемая (по пяти показателям облегченной формы сертификации) или несертифицированная.

Требования сертификации исходят от покупателей на экологически чувствительных рынках (от бизнеса, рядовых потребителей), от государств (в рамках государственной закупки и законодательства о легальности происхождения древесины и устойчивости лесопользования). В странах ЕС государственная закупка лесобумажных материалов составляет примерно 20%, закупка бизнес-структурами – примерно 80%.

Для бизнеса лесная сертификация – это способ снижения рисков поставки нежелательной лесопродукции в производственные и торговые процессы. Понятие «нежелательная продукция» является ключевым в мировой торговле лесобумажной продукцией. В мировой практике к нежелательной, как правило, относится лесопродукция незаконного происхождения, древесина из лесов высокой природоохранной и социальной ценности, из районов, где возникают споры/конфликты между лесопользователями, природоохранными организациями и местным (коренным) населением и т. д. Эти «рыночные» дефиниции риска могут существенно расходиться с дефинициями риска органов управления лесами, которые особое внимание уделяют легальности, а также качеству ведения лесного хозяйства.

В связи с глобальной значимостью лесов рамочные требования к стандартам международной сертификации формируются широким кругом заинтересованных сторон и в странах-производителях лесобумажной продукции, и в странах-потребителях. На национальном уровне рамочные требования конкретизируются в национальных стандартах. Следует отметить, что подобные подходы применяются не только в лесной сертификации, но и в других системах сертификации природных ресурсов, используемых для международной торговли. Они соответствуют требованиям международной организации по стандартизации (ISO), Международного альянса по экомаркировке (ISEAL) и/или Международного форума по аккредитации (IAF).

Требования к происхождению лесоматериалов предъявляются при государственной закупке более чем в 40 странах мира. Нижним порогом для вхождения в госзакупку является требование легальности происхождения (в соответствии с законодательством стран-экспортеров), предпочтительно также устойчивое происхождение лесоматериалов (из сертифицированных источников по международным схемам). Законодательство по подтверждению легальности происхождения древесины действует в ЕС (Регламент 995/2011), а также еще в ряде стран: США (закон Лейси), Швейцарии, Японии, Австралии и др. Требования законодательства о легальности запрещают поставку в эти страны продукции, происхождение которой не подтверждают должной добросовестности поставщика. Лесная сертификация является одним из средств подтверждения легальности происхождения, так как требования сертификации гармонизированы с требованиями законодательства о легальности. Разные исследования (например, Экономической комиссии ООН для Европы UNECE) показывают, что доля сертифицированной продукции в глобальной лесной торговле составляет от 20 до 30%. На ряде экологически чувствительных рынков, например в Западной Европе, доля сертифицированной продукции составляет более 50% оборота рынка.

Ключевым элементом популярности сертификации является доверие к ней на рынках. Доверие не просто завоевать, но легко потерять. Требования общества, бизнеса и государств к системам лесной сертификации построены на ряде основополагающих принципов. Системы сертификации должны быть негосударственными, независимыми, прозрачными, обязаны учитывать интересы заинтересованных сторон (стейкхолеров), в том числе экологических организаций, местного населения, коренных народов. И поэтому в стандартах сертификации заложены не только требования к лесному хозяйству и лесоуправлению, но и дополнительные экологические и социальные требования.

В настоящее время в мировой торговле применяются две ведущие международные системы лесной сертификации: система Лесного попечительского совета (FSC) и система Признания схем сертификации (PEFC). По системе FSC в мире сертифицировано примерно 200 млн га лесов, продукцию c логотипом FSC продают свыше 60 тыс. компаний, в системе PEFC сертифицировано около 300 млн га лесов, продукцию с логотипом PEFC продают более 20 тыс. компаний. Сертифицированные леса уже есть более чем в 80 странах, а сертификаты цепочки поставок – более чем в 100 странах. Международные системы сертификации носят глобальный характер.

В Российской Федерации больше распространена система FSC, по которой сертифицировано более 46 млн га лесов и выдано около 500 сертификатов цепочки поставок. По системе PEFC сертифицировано более 16 млн га лесов, выдано 38 сертификатов цепочки поставок. PEFC в основном распространяется как вторая система сертификации для арендаторов (двойная система сертификации FSC/PEFC), лишь небольшое число компаний имеют только PEFC-сертификаты.

Система PEFC состоит из ряда национальных систем сертификации. Стандарты национальных систем формируются на базе глобального стандарта PEFC по лесоуправлению соответствующей национальной рабочей группой. Система FSC состоит из национальных стандартов, которые тоже формируются национальными рабочими группами. Национальные стандарты FSC должны соответствовать определенным глобальным стандартам. Только в этом случае стандарты аккредитуются международными системами.

Обе международные системы лесной сертификации – негосударственные саморегулируемые членские организации, членами которых являются и представители РФ. Система FSC также аккредитована ООН в качестве наблюдателя. Существенное отличие упомянутых систем следующее: если аккредитация органов сертификации в PEFC проводится национальным органом аккредитации, то в FSC – международным. Стандарты сертификации FSC более экологически и социально ориентированные, они более «зеленые», поэтому систему FSC больше поддерживают влиятельные экологические и социальные организации (профсоюзы, организации коренных народов). По этой же причине спрос на FSC-сертифицированную продукцию в мире в целом выше, чем на PEFC-сертифицированную (см. различие по числу сертифицированных компаний), доля рынка указана выше.

Ситуация с лесной сертификацией в странах – соседях РФ и странах с аналогичными запасом лесных ресурсов и системой лесоуправления (примерно 16,5% сертифицированной площади сертифицировано и по системе FSC, и по PEFC) представлена в таблице.

Анализ ситуации с сертификацией в странах – соседях РФ и странах с аналогичными запасом лесных ресурсов и системой лесоуправления (Канада) показывает, что во всех этих странах (за исключением Украины) есть леса, сертифицированные как по системе FSC, так и по PEFC, сертификаты цепочки поставок как по FSC, так и по PEFC. И если определенное превосходство по площади сертификации за PEFC, то превосходство по числу сертификатов цепочки поставок – за FSC. Последнее говорит о том, что спрос на FSC-сертифицированную продукцию выше, чем на PEFC-сертифицированную.

Ранее в России уже были реализованы минимум три инициативы по созданию так называемой национальной системы сертификации: обязательная сертификация леса на корню (в соответствии со ст. 71 старого Лесного кодекса), система Российского национального совета по лесной сертификации РНСЛС (под эгидой Рослесхоза), система Российского национального совета по добровольной лесной сертификации РНСДЛС (под эгидой Союза лесопромышленников и лесоэкспортеров РФ). Государство уже выделяло значительные средства для разработки национальной системы сертификации (через заемные деньги Всемирного банка, а позднее – через Рослесозащиту).

В Росстандарте были зарегистрированы минимум две национальные системы лесной сертификации: система сертификации Некоммерческого партнерства «Национальный совет по добровольной лесной сертификации в России» РОСС RU.И200.04ЛР00 и система добровольной лесной сертификации некоммерческого партнерства «Российский национальный совет по лесной сертификации» РОСС RU.И360.04НЛ00. Указанные системы сертификации были объединены под эгидой «зонтичной» организации НП «Центр развития лесной сертификации», гармонизированы с требованиями международной системы, и система PEFC Russia получила аккредитацию в PEFC.

Ситуация в сфере лесной сертификации в странах – соседях РФ и странах с аналогичными запасом лесных ресурсов и системой лесоуправления (PEFC – по состоянию на сентябрь, FSC – на октябрь 2018 года)
Ситуация в сфере лесной сертификации в странах – соседях РФ и странах с аналогичными запасом лесных ресурсов и системой лесоуправления (PEFC – по состоянию на сентябрь, FSC – на октябрь 2018 года)

Во многих странах некачественное управление лесами связано с несовершенством правоприменения государством. Деятельность государственных органов может способствовать обезлесению, вырубке лесов высокой природоохранной ценности, ущемлению прав коренных жителей. Международные системы сертификации придерживаются принципов независимости от государств. Согласно требованию независимости лесной сертификации от государства государственные органы напрямую не участвуют в разработке/принятии международных и национальных стандартов сертификации, но их предложения учитываются в системах PEFC и FSC как мнение лесовладельца при формировании стандартов.

В настоящий момент в мире действует более 40 национальных систем лесной сертификации, все они аккредитованы в PEFC. В ряде стран две такие системы и даже три (США), причем зачастую с разными требованиями. В Европе главным двигателем национальных систем являются союзы частных лесовладельцев, в США – бизнес, в ряде стран, например, Канаде, КНР, Белоруссии, некоторых странах Юго-Восточной Азии, – государство как лесовладелец. По данным WWF, на текущий момент только одна действующая национальная система остается неаккредитованной: LEI в Индонезии. Законы рынка, мировой торговли и глобализация требуют исользования международных систем сертификации.

В Канаде система национальной сертификации CSA/PEFC была создана и продвигалась при поддержке Национальной лесной службы Канады. Эта система ориентирована на арендаторов лесов и в меньшей степени на рынок. В лучшие годы (2005–2010) площадь сертифицированных по ней лесов составляла свыше 70 млн га, сейчас сократилась до 36 млн га и продолжает быстро сокращаться из-за невысокого признания системы на рынке.

В Китае национальная система лесной сертификации, аккредитованная в PEFC, поддерживается Национальным лесным агентством и активно продвигается как в лесном секторе, так и на внутреннем рынке. Тем не менее до настоящего времени в стране сертифицировано только около 7 млн га лесов и выдано примерно 300 сертификатов цепочки поставок. В то же время по системе FSC выдано 6800 сертификатов цепочки поставок, что свидетельствует о гораздо более высоком спросе покупателей на эту систему сертификации.

Еще 5–7 лет назад Минлесхоз Республики Беларусь активно поддерживал национальную систему лесной сертификации, которая была аккредитована в PEFC. Тем не менее спрос на продукцию, сертифицированную по PEFC, оказался существенно ниже спроса на FSC-сертифицированную продукцию. Тогда Минлесхоз Белоруссии был вынужден активизировать FSC-сертификацию гослесхозов. В настоящее время по площади сертификации и числу сертификатов цепочки поставок система FSC опережает национальную систему, аккредитованную в PEFC, и показатели продолжают расти благодаря поддержке Минлесхоза.

О приоритетах РФ в развитии добровольных систем лесной сертификации

Тот факт, что в России более 46 млн га лесов сертифицировано по системе FSC и 16 млн га лесов – по системе PEFC, является одним из самых сильных конкурентных преимуществ лесного сектора РФ на международном рынке. По развитию этих систем сертификации наша страна занимает второе месте в мире, уступая Канаде. Никакой дискриминации в рамках этих систем сертификации она не подвергается, в противном случае у нас не было бы так много сертифицированных лесов. Напротив, Россия занимает ключевые позиции в этих организациях по сертификации и является их ключевым донором.

Развитию добровольной лесной сертификации в РФ способствуют следующие распорядительные и рекомендательные документы:

  • Поручение Президента РФ (2013 год) о содействии развитию добровольной лесной сертификации ПР-1037, п. 2е;
  • Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года. Распоряжение Правительства № 1724-р от 26.09.2013, разделы 14 и 21 (связаны с требованиями сертификации);
  • Стратегия развития лесного комплекса РФ до 2030 года. Распоряжение Правительства РФ от 20.09.2018 № 1989-р;
  • «Зеленые» стандарты Олимпийских игр 2014 года в Сочи (утверждены премьер-министром РФ);
  • Поручения слушаний в Госдуме РФ по добровольной лесной сертификации для экспорта от 2010 года (см http://www.wood.ru/ru/lonewsid-31905.html).

Как уже отмечалось, объем экспорта лесобумажной продукции из РФ – $10,5 млрд в год. Добровольная лесная сертификации по системе FSC сопровождает экспортную продукцию стоимостью $6–7 млрд (оценка FSC). Стоимость FSC-сертификации для компаний обычно не превышает 1% оборота для крупного бизнеса, и не более 3% оборота для среднего и мелкого бизнеса. Косвенный экономический эффект сертификации весьма значительный (поддержка экспорта на миллиарды долларов США). В отсутствие международной сертификации многие рынки и клиенты не работали бы с российскими компаниями.

В РФ по системе FSC сертифицировано примерно 950 компаний. По данным проведенного Международным центром FSC международного опроса (2016 год), в том числе значительной части российских компаний, 84% держателей FSC-сертификатов полностью или по большей части удовлетворены FSC-сертификацией и планируют пользоваться сертификатом в дальнейшем, лишь 5% держателей намерены отказаться от сертификатов FSC. Таким образом, большинство компаний удовлетворены коммерческим результатом сертификации по системе FSC.

Подсчет плюсов и минусов сертификации проводился в ряде исследований. Общий вывод следующий: вложения в сертификацию – один из наиболее выгодных видов инвестиций, они окупаются за 2–4 года. Экономические выгоды сертификации значительно перевешивают потери (за небольшим исключением). Если бы сертификация не была выгодной, она бы не распространялась столь быстрыми темпами.

Около 45 арендаторов лесов в РФ арендуют лесные участки на малонарушенных лесных территориях (МЛТ). МЛТ есть также в Канаде, странах в бассейне Амазонки, в Конго и ряде других стран. Всего в аренде у сертифицированных арендаторов находится около 3,5 млн га лесов на МЛТ, в том числе около 1 млн га лесов добровольно сохраняются арендаторами в рамках сертификации. Общий уровень освоения расчетной лесосеки в РФ не превышает 30%, то есть в 180 млн га лесов, оформленных в аренду для ведения лесозаготовки, большая часть ресурсов не осваивается. Сохраняемые МЛТ (около 1 млн га) составляют не более 0,5% общей площади лесов, переданных в аренду, и это обстоятельство не может считаться существенным барьером для развития бизнеса. По нашим сведениям, лишь небольшое число (10–15) FSC-сертифицированных компаний испытывают сложности с МЛТ, однако у них есть возможность перехода в альтернативные системы лесной сертификации, не предусматривающие сохранение лесов на МЛТ.

По нашему мнению, национальная система, не аккредитованная в международной системе, не будет иметь большого значения в мировой торговле. Вряд ли большое значение может иметь и взаимное признание национальных схем сертификации странами, например, в Азии, так как международная торговля находится в частных руках и мало зависит от государственного признания той или иной системы сертификации. Фактически большинство систем национальной лесной сертификации уже получили многостороннее межгосударственное признание, тем не менее все они выводят на рынок свою продукцию через международные системы лесной сертификации.

Как уже отмечалось, международные системы лесной сертификации являются независимыми членскими организациями, не связанными с государственными органами. Финансирование международных систем сертификации на 80–100% осуществляют держатели сертификатов. Объектом сертификации являются компании, а не страны. В нормативной базе лесной сертификации по системе FSC нет такой меры, как приостановка действия сертификатов в отдельной стране или исключение страны из системы сертификации. В практике PEFC отсутствие аккредитации или отказ в реаккредитации стандарта может привести к приостановке действия всех сертификатов.

В случае грубых нарушений требований сертификации к отдельным компаниям в системе FSC ранее применялись меры по «неассоциации» компании – держателя сертификата с одной из международных систем сертификации. Среди таких компаний APP, April (Индонезия), Schweighofer (Австрия), DLH – Liberia, Bilt graphic paper (Индия, Малайзия), Vietnam rubber group, Korindo group и др. Восстановление сертификата возможно только после серьезной работы компании по повышению качества управления лесами. К российским компаниям такие меры не применялись.

Опасения некоторых российских специалистов в сфере ЛПК по поводу возможного исключении РФ из системы лесной сертификации, видимо, возникли под влиянием экономических санкций западных стран. Однако организации по сертификации являются независимыми и не участвуют в политических процессах. Теоретически «отключение» от сертификации может произойти в результате принятия в стране законодательства или иных правоприменительных барьеров, препятствующих проведению сертификации и делающих невозможным ее развитие в стране. Однако пока ни одна страна не принимала подобных ограничений, поэтому подобная мера ни разу не применялась. Если по каким-то причинам ее примут в отношении России, национальная система сертификации не сможет вернуть отечественную лесобумажную продукцию на те рынки, на которых она присутствует сейчас.

На мировом рынке лесобумажных материалов уровень конкуренции весьма высокий. В случае выведения российской продукции с мировых рынков из-за отсутствия сертификации, она может быть в значительной мере замещена продукцией из стран-конкурентов. Объем производства лесобумажной продукции в РФ не столь велик (4–5%), чтобы мировой рынок сильно зависел от российской продукции.

Многие помнят, как в конце 1990-х – начале 2000-х годов в портах Европы активисты Гринпис и других организаций блокировали суда с российскими (и не только российскими) лесом и бумагой, как экологические активисты препятствовали заготовке леса на МЛТ. Сертификация стала популярной, потому что она помогла разрешить ряд природоохранных конфликтов экологических организаций с бизнесом. Отказ от сертификации приведет к возврату конфликтов и бойкотов.

Вырубка лесов высокой природоохранной ценности в настоящее время легко отслеживается по космическим снимкам. В мире есть специализированные организации (Global witness, Environment investigation agency, Mighty Earth, Global forest watch и др.), которые контролируют лесопользование, потоки древесины и информируют конечных потребителей о поступлении древесины из нежелательных источников. Так, например, по результатам мониторинга, проводимого одной из вышеупомянутых организаций, американская торговая сеть Lumber liquidators была оштрафована на $13 млн (в соответствии с законом Лейси) за продажу паркета из незаконно заготовленного дуба в Приморском крае. Таких примеров немало. Как правило, после выявления фактов подобных рубок бизнес компаний-поставщиков оказывается под угрозой из-за отказа покупателей иметь с ними дело. Сертификация позволяет достичь компромисса компании с заинтересованными сторонами и предотвратить бойкоты лесных компаний.

Некоторые эксперты считают, что требования какой-либо добровольной системы сертификации не должны превышать требования отечественного законодательства, но это весьма спорное мнение. Значительная часть отечественной промышленной продукции экспортируется на рынки, где и к ней, и к экологическим и социальным факторам ее производства предъявляются более высокие, чем в РФ, требования. К примеру, все химические вещества, экспортируемые в ЕС (в том числе из РФ), подлежат сертификации REACH, отдельные требования которой превышают отечественные нормы. Все автомобили, экспортируемые в ЕС, должны сертифицироваться по нормам Евро-5 – Евро-6, в то же время на российском рынке требования к уровню выбросов соответствуют нормативам Евро-3 – Евро-4. Зерно, экспортируемое в отдельные страны, сертифицируется по тем нормам, которые приняты в странах-импортерах, и т. д. Список выпускаемой в РФ экспортной продукции, требования к которой превышают российские нормы, большой. Не понятно, как можно привязывать сертификационные требования к экспортной продукции к действующему российскому законодательству, если требования (в том числе экологические) законодательств стран-импортеров или компаний-импортеров более высокие?

Введение любых форм протекционизма, включая принуждение к той или иной сертификации, могут привести к обратному результату: расследованиям принуждения и применению ограничивающих мер, например, квотированию экспорта рядом стран. По сравнению с аналогичными экспортными секторами РФ (металлы, нефть, продукция ВПК) торговля лесобумажной продукцией пока занимает довольно спокойную нишу.

Гармонизация требований законодательства и сертификации является медленным, но наиболее надежным способом реализации национальных интересов в сертификации. Обеспечивается гармонизация за счет активного участия специалистов в разработке национальных стандартов, участия российских экспертов в работе комитетов и комиссий международных систем сертификации, лоббирования национальных интересов через органы управления международными системами, оказания спонсорской помощи по отдельным аспектам развития сертификации. Результатом воплощения этого сценария станет сближение требований российского законодательства и требований систем сертификации, сокращение издержек бизнеса при проведении сертификации, улучшение репутации российского лесного сектора. Гармонизация международных требований к лесному хозяйству и российского законодательства фактически ведется сейчас в рамках разработки нормативов интенсивного лесного хозяйства, так как эти нормативы основаны на скандинавском подходе.

Следует отметить, что большинство стран, в том числе таких, где есть малонарушенные лесные территории, идут по пути гармонизации. Так, в Канаде новое законодательство по оленям-карибу и коренным народам вводит МЛТ в рамки национального законодательства. Нам неизвестны примеры принятия существенных ограничительных или протекционистских мер в отношении лесной сертификации. В странах с государственной собственностью на леса (Канаде, Белоруссии, Китае, Индонезии, Малайзии и др.) национальные системы лесной сертификации не становятся барьером для развития других систем сертификации, больше ориентированных на рынок.

В рамках Рослесхоза несколько лет назад создана комиссия по гармонизации требований добровольной лесной сертификации и нормативной базы лесного хозяйства. Эта комиссия может создать надежную основу для реализации наиболее реалистичного и неконфронтационного сценария развития сертификации в России.

Андрей Птичников, Институт географии РАН