Партнеры журнала:

В центре внимания

Переход от лесопользования к лесному хозяйству

Часть 2. Цель и институциональные особенности лесного хозяйства

Пересмотр лесохозяйственных инструментов, разобранных в первой части статьи, лишь открывает возможность перехода от лесопользования к лесному хозяйству. Для осуществления перехода необходимо согласовать частные интересы лесопользователей с общественной целью лесного хозяйства, достижение которой государство должно гарантировать посредством эффективной системы контроля.

В первой части статьи мы продемонстрировали, что лесохозяйственные инструменты, в первую очередь лесные таксы и расчетная лесосека, в текущем виде создают условия для развития отрасли по экстенсивной модели (здесь – лесопользования). Размер расчетной лесосеки раздувается за счет лесов, сбыт древесины из которых ничтожен или отсутствует вовсе. Вся нагрузка неправильно посчитанной расчетной лесосеки смещается в наиболее хозяйственно ценные леса, приводя к их локальному истощению и вынуждая лесопользователей постепенно все больше удаляться от мест потребления древесины. При внимательном рассмотрении оказывается, что лесные таксы де-факто не дифференцированы. Кроме того, их размер установлен в отрыве от реальности и максимально занижен. А значит лесозаготовителям особенно выгодно производить заготовку в самых хозяйственно ценных лесах, то есть система лесоуправления, по сути, вынуждает их применять экстенсивную модель.

Видоизменение хотя бы этих двух лесохозяйственных инструментов позволяет остановить истощение хозяйственно ценных лесов (отличительный признак лесопользования) и создать предпосылки для перехода к лесному хозяйству или так называемой интенсивной модели.

Теперь перейдем к двум другим проблемам, препятствующим переходу от лесопользования к лесному хозяйству.

Вторая проблема – это отсутствие четко обозначенной цели использования лесов и, как следствие, фиксация государственной системы на контроле процессов, а не результата.

Третья проблема, которую можно назвать институциональной, заключается в отсутствии регулирования и четкого разделения между бизнесом и государством сферы прав собственности на древесину и прав на землю под ней. На лесозаготовителя, который имеет только право на заготовку древесины, возложены обязанности по проведению лесоводственных мероприятий и развитию лесной инфраструктуры, которые являются инвестициями средств в имущество владельца лесов (государства). Вопрос о том, кто является реальным владельцем результатов таких мероприятий, не решен, что отчетливо можно наблюдать на примере создания лесных культур, интерес к которым как государства, так и арендатора исчезает сразу после их закладки.

Чтобы организовать дальнейшие размышления и ясно показать, в чем заключается вторая и третья проблемы прибегнем к технике, часто применяемой в общественных науках: использованию модели. В нашем случае – модели лесного хозяйства.

Модель лесного хозяйства

В самом общем смысле модель – это упрощенное представление действительности. Основное преимущество использования моделей заключается в том, что они позволяют отбросить второстепенные элементы, которые присущи сложной описываемой действительности, при этом сфокусироваться на главных элементах системы и ясно увидеть их природу и взаимосвязи.

Начнем с определения общественной цели лесного хозяйства, то есть той цели, к которой общество стремится при осуществлении хозяйственной (экономической) деятельности в лесах. Признавая, что определение общественной цели является довольно спекулятивной темой, и с точки зрения предмета нашего исследования может включать в себя огромное многообразие благ, которые предоставляет лес (начиная от экономических, таких как древесина, и заканчивая совершенно абстрактными, такими как удовлетворение чувства изящного) сузим рамки рассуждения и сфокусируемся на тех лесах, первичной целью которых является обеспечение общества древесиной – эксплуатационных лесах.

Итак, одна из основных общественных целей лесного хозяйства – максимальное удовлетворение потребностей общества в древесине. Чтобы понять, что мы удовлетворяем максимально возможное количество потребностей, необходимо установить подходящие единицы измерения. С первого взгляда может показаться, что единица измерения древесины (объем) подходит на эту роль. Однако древесина может сильно различаться: по породам, размерам и качеству. Древесина, которая годится для производства целлюлозы, может не подойти для производства мебели. Именно качественные, а не количественные характеристики древесины выступают индикатором, по которому люди судят, может ли она удовлетворить их потребности. Другими словами, нельзя использовать объем как основную единицу измерения лесного хозяйства.

Каждый раз, когда древесина действительно удовлетворяет потребности, она приносит пользу. Но полезность – субъективная оценка, которая не поддается прямому сравнению: нельзя просто посмотреть на двух покупателей и с уверенностью сказать, кто из них больше нуждается в древесине, то есть кому эта древесина принесет больше пользы. К счастью, степень полезности товара для каждого покупателя влияет на цену, которую он согласен заплатить за него. Так, покупатель, которому древесина принесет бóльшую пользу, готов заплатить больше. В общем смысле цена это и есть отражение потребности в товаре, значит, если мы стремимся удовлетворить максимально возможное количество потребностей в древесине, то должны стремиться максимизировать доход, получаемый от лесного хозяйства.

Обозначенная общественная цель лесного хозяйства органично раскладывается на две принципиально разные с точки зрения лесного хозяйства группы: 1) удовлетворение текущих и 2) удовлетворение будущих потребностей в древесине.

Удовлетворение текущих потребностей достигается с помощью заготовки древесины (эксплуатации лесов), а удовлетворение будущих потребностей достигается выращиванием лесов надлежащего качества (проведением лесоводственных мероприятий). Поиск баланса между этими двумя видами деятельности и есть суть лесного хозяйства.

Рис. 1. Содержание эксплуатационной деятельности (заготовка древесины)
Рис. 1. Содержание эксплуатационной деятельности (заготовка древесины)

С хозяйственной точки зрения и рубка, и выращивание леса представляют собой приложение труда и капитала к лесному участку. При рубках (эксплуатации леса) в результате приложения труда и капитала к лесному участку снижается совокупная стоимость лесов, а изъятая древесина переходит в собственность лесозаготовителя. Этот процесс изображен схематично на рис. 1.

Максимизация удовлетворения текущих потребностей в древесине с точки зрения общества будет происходить в том случае, когда доход от заготовки древесины (объем древесины × стоимость) будет максимальным.

В свою очередь, при лесоводственной деятельности происходит обратный процесс: приложение труда и капитала направлено на повышение ожидаемой стоимости лесного участка к возрасту рубки по сравнению с его текущей (без лесоводственных мероприятий) ожидаемой стоимостью. Кроме того, если при эксплуатации леса изъятая древесина всегда переходит в собственность лесозаготовителя , то при лесоводственной деятельности результат приложения труда и капитала остается в собственности владельца лесов (который не всегда является лесозаготовителем), как показано на рис. 2.

Рис. 2. Содержание лесоводственной деятельности (лесовосстановление и рубки ухода)
Рис. 2. Содержание лесоводственной деятельности (лесовосстановление и рубки ухода)

Максимизация удовлетворения будущих потребностей в древесине, с точки зрения общества, будет происходить в том случае, когда улучшение качества лесов (выражаемое в увеличении стоимости древесных насаждений), в результате лесоводственных мероприятий будет максимальным. Это означает, что в будущем эксплуатационные мероприятия будут приносить бóльший доход.

В обоих случаях центральным элементом модели является стоимость лесного участка, которая отражает ценность лесов для потребителей. Чем выше стоимость растущих насаждений или изъятой древесины, тем ценнее они для потребителей, то есть для общества.

Если в результате использования лесов стоимость лесного участка с течением времени снижается, то этот вид использования лесов можно охарактеризовать как лесопользование. Это будет происходить при преобладании эксплуатационной деятельности над лесоводственной.

Если со временем стоимость лесов не меняется или повышается, то ведется правильное лесное хозяйство. Это будет происходить при сбалансированном сочетании эксплуатационных и лесоводственных мероприятий.

Согласно последним заключениям, с точки зрения общества, цель лесного хозяйства в эксплуатационных лесах – достижение такого сочетания эксплуатационной и лесоводственной деятельности, которое обеспечивает 1) максимально возможный постоянный доход и 2) максимально возможное приращение общей (ожидаемой к возрасту рубки) стоимости растущих лесов при минимальных издержках.

В первой части статьи было приведено определение государственной лесной политики, действовавшей до революции 1917 года и в первое десятилетие советской власти: «Цель лесного хозяйства заключена в извлечении из леса при наименьших затратах постоянного наибольшего дохода, при условии не только сохранения леса, но и его постепенного улучшения в целях поднятия доходности хозяйства».

Теперь, когда сформулирована общественная цель лесного хозяйства в эксплуатационных лесах и определены пути ее достижения, можно перейти к разбору второй проблемы: фиксации государственной системы на контроле процессов, а не результата.

Система контроля качества лесного хозяйства

В настоящий момент система контроля в лесном хозяйстве на агрегированном уровне оперирует исключительно количественными показателями. Так, контроль эксплуатационной деятельности осуществляется с помощью такого показателя, как отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины (м33). Считается, что если размер фактической заготовки не превышает установленный размер расчетной лесосеки, истощения лесов не происходит. Как показано выше – это заблуждение.

Контроль лесоводственных мероприятий с момента принятия Лесного кодекса 2006 года до недавнего времени не представлял собой последовательной системы, в том смысле, что осуществлялся без привязки к эксплуатационной деятельности. Национальный проект «Экология» компонентой «Сохранение лесов» несколько исправил ситуацию и ввел такой показатель, как баланс выбытия и воспроизводства лесов (в чистом виде количественный индикатор, га/га). Очевидно, что невозможно оценить качество с помощью количественных показателей. При рассмотрении единиц измерения в лесном хозяйстве, мы установили, что даже объем не подходит для этой цели, ещё меньше для этого подходят площадные индикаторы. Стопроцентное обеспечение баланса выбытия и воспроизводства лесов еще не гарантирует, что качество лесов не снижается.

В результате применения таких индикаторов государственная система фокусируется на контроле процессов – мониторинге изменения количества чего-либо за единицу времени (например, площади рубок ухода в молодняках за год), а не на контроле результатов, то есть качества. Отсутствие системы качественных индикаторов фактически делает государственную систему контроля безразличной даже к самому очевидному снижению качества переданного во временное пользование лесного участка.

Фиксация системы контроля на процессах приводит к бессмысленным тратам. Например, значительная часть посадок, какими бы закрытыми не были их корневые системы, оставаясь без должного ухода, гибнет в течение первых десятилетий, а на их месте возникают малоценные лиственные насаждения, которые в более короткий срок могли бы возникнуть на месте рубки естественным путем.

Как же должна быть устроена система контроля? Разобранная модель лесного хозяйства частично дает ответ на этот вопрос. С точки зрения общества, цель лесного хозяйства заключается в обеспечении постоянного максимально возможного дохода (результат эксплуатационной деятельности) при одновременном максимально возможном приращении стоимости растущих лесов (результат лесоводственной деятельности).

Другими словами, к количественным показателям (объему и площади) необходимо добавить качественный показатель (стоимость древесины), который выражает ее ценность для потребителей (общества). В первой части статьи, при рассмотрении расчетной лесосеки упоминалось, что одинаковые по характеристикам леса могут иметь совершенно разную хозяйственную ценность. Хозяйственную ценность лесов обуславливают многие факторы, но определяющим является удаление различных насаждений от мест потребления древесины. Оказывается, что некоторые насаждения, которые сами по себе имеют достаточно высокую рыночную стоимость, располагаются на таком удалении, что издержки по доставке этой древесины к потребителю превышают совокупную стоимость растущей древесины.

Кроме того, значительную часть затрат производителя составляют расходы на лесоводственные мероприятия, которые также должны приниматься во внимание.

В конечном счете мы приходим к такому индикатору, как средняя чистая доходность. Этот индикатор учитывает стоимость растущего леса, расходы на заготовку и транспортировку, а также затраты на лесовозобновление.

Представить, каким образом этот индикатор отображает изменение качества лесов, помогут несколько упрощенных примеров (в действительности в расчете применяется механизм приведения разновременных затрат к одному времени, но для облегчения восприятия приведены расчеты только с основными элементами).

Представим, что у нас имеется березовое насаждение, которое в возрасте 50 лет дает чистый доход (доход за вычетом всех затрат) 500 руб./га, тогда средняя чистая доходность (в пересчете на один год оборота рубки) этого участка составит 500/50 = 10 рублей с гектара в год.

Если после рубки мы заложили там ельник, который к 60 годам даст чистый доход (т.е. доход за вычетом затрат, включая затраты на создание лесных культур и рубки ухода) равный 700 руб./га, то средняя чистая доходность данного участка земли будет составлять 700/60 = 11,6 рублей с гектара в год. То есть закладка ельника на данном участке позволила увеличить доходность, а то, что доходность оказалась большей в пересчете на один год, означает, что мы удовлетворяем большее количество потребностей за единицу времени.

Представим, что на месте рубки мы опять же заложили ельник, но уже применяя саженцы с закрытой коневой системой, что увеличило наши затраты. Пусть к 60 годам созданный ельник обеспечил чистый доход в размере 580 руб./га, значит чистый доход составит 9,6 рублей с гектара в год. Обратите внимание, что чистый доход в этом случае оказывается больше, чем в насаждении до рубки (580 руб. против 500 руб.), однако при пересчете на один год оборота рубки оказывается, что чистая средняя доходность упала (что может происходить не только из-за ухудшения качества лесов, но и из-за необоснованно высоких затрат на их восстановление).

Таким образом, денежный индикатор позволяет наиболее полно и объективно оценить качество лесного хозяйства и его динамику. Руководящим правилом при этом должно выступать сохранение и/или повышение чистой средней доходности с течением времени, в противном случае мы можем говорить о том, что происходит разорение лесов или их нерациональное использование.

Средняя чистая доходность должна рассчитываться для каждой хозяйственной единицы (однородные по экономическим и количественны-качественным характеристикам леса, см. подробнее в первой части статьи), при снижении доходности в результате хозяйственной деятельности необходимо пересматривать планы лесного хозяйства и изменять предписанные хозяйственные мероприятия.

Расчет этого индикатора не должен вызывать больших затруднений, так как необходимые для этого входные данные либо представляют собой нормативные затраты, либо собираются во время лесоустройства для установления размера лесных такс. К ним относятся следующие:

  • стоимость растущего запаса древесины;
  • нормативные затраты на заготовку и транспортировку;
  • нормативные затраты на лесоводственные мероприятия внутри хозяйственной единицы, необходимые для воспроизводства лесов.

Теперь к третьей проблеме, названной институциональной.

Институциональная проблема нынешней системы лесного хозяйства

Эта проблема, вероятно, самая серьезная. Как будет показано, система лесоуправления, в принципе не предполагает, что кто-то из арендаторов будет вести правильное лесное хозяйство, потому что в создавшихся условиях этим могут заниматься исключительно филантропы, готовые жертвовать значительную часть «собственных» доходов, вкладывая их в общественное имущество.

Для того, чтобы продемонстрировать это, нужно рассмотреть основные мотивы лесопользователей к эксплуатационной и лесоводственной деятельности. Для простоты можно определить их как частные интересы. Частные интересы будут противопоставляться интересу общественному, то есть максимально возможному удовлетворению текущих и будущих потребностей общества в древесине.

При рыночной экономике частные интересы предпринимателей представляют собой стремление к повышению своего материального благосостояния. Общественные интересы в различных лесоматериалах находят отражение в структуре рыночных цен: чем больше общественная потребность в каком-либо лесоматериале превышает его доступное количество, тем выше будет рыночная цена этого лесоматериала, и наоборот.

Лесозаготовители, стремясь улучшить свое материальное благосостояние, будут заготавливать лесоматериалы с высокой рыночной стоимостью и тем самым будут добровольно удовлетворять текущие потребности общества в древесине. Следовательно, при удовлетворении текущих потребностей в древесине (эксплуатация леса) частные и общественные интересы совпадают.

С точки зрения будущего, общественный интерес заключается в максимально возможном увеличении стоимости растущих лесов (то есть самого лесного участка).

Например, при частной собственности владелец лесов обладает не только доходом от эксплуатационной деятельности — ему также принадлежит сам лесной участок. Лесной участок обладает рыночной стоимостью, а значит сам по себе является частью материального благосостояния его владельца.

Лесоводственные мероприятия повышают стоимость лесного участка, а их отсутствие – понижает ее (см. рис. 1 и 2). Таким образом, при частной собственности частный интерес (повышение благосостояния владельца) и общественный интерес (повышение стоимости лесного участка) совпадают. Это объясняет почему в странах Скандинавии, при почти полном отсутствии регулирования, владельцы лесов заинтересованы в качественных лесоводственных мероприятиях.

В условиях института аренды лесов лесозаготовитель не владеет лесным участком, и, занимаясь лесоводственной деятельностью, он расходует часть своего состояния на повышение стоимости имущества владельца лесов. Лесозаготовителю выгодно проводить только такие лесоводственные мероприятия, результатами которых он может воспользоваться до конца срока аренды. Если срок аренды 49 лет, то очевидно, что закладка лесных культур, рубка которых возможна лишь через 60–80 лет, невыгодна лесозаготовителю. Даже если за 49 лет он сможет провести две промежуточных рубки, отношение полученных доходов к расходам окажется ниже нормы процента: лесозаготовителю выгоднее вложить эти деньги в банк, чем в качественное лесовосстановление.

Эту проблему невозможно решить за счет увеличения срока аренды, так как даже при аренде участка на 100 лет через 30–40 лет лесозаготовитель вновь окажется в той же ситуации и будет рассматривать любые лесоводственные мероприятия как приносящие убытки. Таким образом, в условиях института аренды лесов частный интерес противоположен общественному.

Институциональная проблема при аренде лесов решается за счет пересмотра «дизайна» системы лесоуправления. Сферы ответственности должны быть логично разделены между владельцем лесов и арендаторами. Возложенные на арендатора затраты 1) на лесовосстановление,

2) на уход за лесами и 3) капитальные затраты на лесной участок, необходимые для поддержания и увеличения ценности этого участка, должны вычитаться из арендной платы. Сначала необходимо увязать лесные таксы с рыночной стоимостью древесины (см. первую часть статьи), чтобы повысить размер арендного платежа. А затем, в зависимости от интенсивности вложений арендатора, арендную плату следует снизить на соответствующую величину.

Такие траты, хотя и будут чисто технически осуществляться арендаторами, фактически будут представлять собой государственные вложения в поддержание качества лесного участка. Отсюда можно сделать заключение, что государство с одной стороны вправе требовать эффективного расходования этих средств, а с другой стороны может требовать перераспределения этих средств в том случае, если какие-то мероприятия будут обеспечивать более существенное поднятие чистой средней доходности хозяйственных единиц, находящихся в управлении арендаторов. Например, в случае риска потери молодых лесных культур (которые должны входить в сферу ответственности владельца лесов – государства), требовать от арендатора проведения агротехнических уходов за счет снижения доли менее приоритетных мероприятий (скажем, прочисток или прореживаний).

При описанном разделении сфер ответственности арендаторы, стремящиеся повысить интенсивность лесного хозяйства, будут осуществлять необходимые мероприятия как бы за счет государства. Более того, поскольку размер вложений определяется нормативными затратами, у арендаторов создается материальный стимул к рационализации производства и внедрению наилучших доступных технологий. 

Текст Евгений Чувасов, руководитель отдела по устойчивому лесопользованию Амурского филиала WWF России