Партнеры журнала:

В центре внимания

Кнутом или пряником?

Совершенствование государственной политики в лесном комплексе

В последнее время руководство России уделяет большое внимание декриминализации лесного сектора и борьбе с незаконными рубками. 30 сентября прошло совещание по развитию и декриминализации лесного сектора, в нем участвовали президент РФ и профильные руководители ФОИВ. Результатом стал набор поручений профильным ФОИВам для усиления борьбы с незаконной рубкой леса и оборотом полученной древесины.

«Изменение подходов к развитию отрасли мы рассматриваем через призму сразу нескольких направлений. Это работа над нормативно-правовым регулированием, цифровизацией и усилением контроля. Именно эти блоки и соответствующие мероприятия вошли в план по декриминализации и развитию лесного комплекса», – отметила вице-премьер Виктория Абрамченко. По ее словам, ключевые положения должны быть реализованы к концу следующего года. К 15 декабря Министерству экономического развития предстоит подготовить акт о запрете вывоза из страны необработанных или грубо обработанных лесоматериалов с 1 января 2022 года. Из заявлений руководства Совета Федерации, сообщений СМИ, ряда общественных организаций (например, ОНФ) складывается впечатление, что лесной сектор находится во власти криминальных и полукриминальных структур и основным направлением государственной политики в отношении лесов должно быть дальнейшее «закручивание гаек». Но посмотрим на проблему с другой стороны.

Лесной сектор РФ постепенно становится одним из основных в национальной экономике. Современный объем лесозаготовки в России хотя и достиг примерно 220 млн м3, что соответствует уровню 1992 или 1950 года, пока еще в полтора раза меньше пикового середины 1970-х годов (свыше 360 млн м3). Упало по сравнению с советским пиком производство пиломатериалов, которым на смену пришли более современные плитные и клееные строительные материалы. Но по производству другой лесобумажной продукции уже значительно превышены максимальные показатели времен СССР. Так, объем производства фанеры в три раза больше советского, а производство ДСП и ДВП перекрыло советские пики на 75 и 35% соответственно, производство бумаги и картона на 10% выше. Если сравнивать с СССР, Россия из меньшего объема древесины выпускает больше продукции ЛПК, пользующейся спросом. Лесная промышленность оснащается самой современной техникой и применяет новейшие технологии переработки древесины.

В 2019 году экспорт лесобумажной продукции достиг $12,6 млрд. По стоимости экспорта ЛПК занимает седьмое место среди отраслей народного хозяйства, и обеспечивает 3%. Экспорт круглого леса только за 2019 год сократился на 20% по сравнению с 2018 годом и составил всего 15,2 млн м3 (7% общего объема лесозаготовки в РФ). Большая доля экспорта круг­лого леса приходится на вполне легальные поставки березовых балансов в Финляндию. В 2019 году общий объем выручки предприятий ЛПК (на внутреннем и внешнем рынке) достиг впечатляющих 1,8 трлн руб. Может ли криминализированный сектор обеспечивать такие результаты в масштабах страны? Является ли проблема криминалитета, незаконной заготовки и «серого» оборота основной в лесном секторе? Или есть более серьезные проблемы, мешающие получить результаты, сравнимые с достижениями, например, агропромышленного сектора России? Можно ли добиться от лесного сектора большей отдачи для общества (больше рабочих мест, налогов, дорог) путем закручивания гаек?

Возьмем проблему незаконных рубок. По информации вице-премьера Виктории Абрамченко, объем незаконно заготовленной древесины в РФ составляет 10–30 млн м3. В Постановлении Совета Федерации от 30 января 2019 года №17-СФ «Об усилении контроля за оборотом древесины и противодействия ее незаконной заготовке» есть ссылка на расчеты Центра экологии и продуктивности лесов РАН «с применением метода исчисления баланса рубки лесных насаждений и потребления древесины», которые выявили превышение объема древесины, использованной для переработки, экспорта и внутреннего потребления, над объемом законного лесопользования на 16%, или 34–35 млн м3 в год («ЛПИ» №2, 2019 г.). В исследовании WWF России «Оценка объемов древесины сомнительного происхождения и анализ практики внедрения систем отслеживания происхождения древесины в ряде многолесных регионов Северо-Запада, Сибири и Дальнего Востока России» 2007 года дисбаланс выданного государством в пользование лесозаготовителям объема древесины и ее потребления (на внутреннем и внешнем рынке) оценивался примерно в 14%, а в исследовании WWF 2016 года – в 12,7%. По этим данным реальный объем заготовленной древесины на 13–15% превышает декларированный. Таким образом, «серая» заготовка может составлять около 35 млн м3. При этом в 2015 году была введена в действие система Лес ЕГАИС, которая существенно ограничила возможности включения в оборот «серой» древесины, в первую очередь для крупного и среднего бизнеса. Сейчас объем незаконно полученной древесины существенно снизился по сравнению с уровнем 2015–2016 годов.

Согласно данным Счетной палаты РФ, в 2019 году фактические платежи за использование лесов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ оцениваются в 34,5 млрд руб. Объем заготовки древесины в 2019 году составил 219 млн м3. Тогда средняя фактическая плата за 1 м3 заготовленной древесины лесозаготовителями и другими арендаторами равна примерно 157 руб. В первом приближении можно считать, что в 2019 году бюджеты всех уровней недополучили из-за «серой» лесозаготовки (35 млн м3) примерно 5,5 млрд руб. лесных платежей.

В ряде регионов актуальна проблема лесного криминала, но по мере усиления контроля государства и гражданского общества она решается. Например, в Ленинградской области объем незаконных рубок сократился на 97% по сравнению с 2007 годом, ликвидированы устойчивые группировки, которые занимались этим бизнесом. Аналогичный тренд наблюдается в других регионах Европейской части России. В Сибири и на Дальнем Востоке ситуация хуже, однако и там легальный лесной бизнес доминирует.

Выступая в этом году на сентябрьском совещании по развитию лесного сектора, президент РФ Владимир Путин сказал, что в отечественном лесном комплексе еще много острых системных проблем: «Несмотря на общее развитие отрасли, укрепление лесопромышленных холдингов и появление новых современных производств, в большинстве регионов сохраняются прежние, к сожалению, сугубо архаичные, потребительские подходы к использованию лесных ресурсов, а это ведь наше достояние».

Тем не менее подходы к современному использованию лесных ресурсов, пути перехода от экстенсивной к интенсивной модели не нашли должного отражения в предлагаемых мерах по совершенствованию госполитики в отношении лесов. Возможно, дело в том, что проблема незаконных рубок, а также лесных пожаров понятна неспециалистам, журналистам, общественности, депутатам всех уровней, а проблема экстенсивного использования лесных ресурсов и низкого экономического эффекта от лесов не находит у них отклика.

Успех госполитики в сельском хозяйстве прежде всего обусловлен мероприятиями по стимулированию эффективного использования земли, повышению экономической отдачи с единицы площади, внедрением интенсивных моделей производства, всемерной господдержкой производителей. В результате Россия впервые стала полностью обеспечивать себя продовольствием, превратилась из его импортера в крупнейшего экспортера.

Хорошим индикатором интенсивности использования лесов служит ежегодный прирост лесов (или лесной урожай). Так, ежегодный прирост леса в Финляндии, где используется интенсивная модель ведения лесного хозяйства, составляет 3,4 м3/ га, в Швеции – 4,4 м3/га, а в Карелии, в аналогичных почвенно-климатических условиях, 1,5 м3/га («ЛПИ» №2 2009 г.).

В активно эксплуатируемых южнотаежных лесах Европейской части РФ прирост составляет 2–2,5 м3/га в год. Средний прирост лесов в аналогичных лесах Эстонии и Латвии – 5,2 м3/га, в более южных лесах Белоруссии – 4,9, Литвы – 5,4 м3/га (данные CEPI). Ежегодный прирост лесов в бывших советских республиках (Белоруссии, Латвии, Эстонии) в 2–2,5 раза превосходит показатель в России. Ситуация в лесном хозяйстве там и в советское время была лучше, чем в соседних областях РФ. Тем не менее и Белоруссия, и страны Балтии много лет активно внедряют подходы, направленные на интенсификацию лесного хозяйства и добились значительного улучшения, даже по сравнению с достижениями советского периода. Интенсификация использования и воспроизводства лесов стала генеральной линией лесной госполитики в странах Балтии.

Рис. 1. Динамика среднего прироста и средней условной прибыли в лесном хозяйстве при экстенсивной и интенсивной моделях
Рис. 1. Динамика среднего прироста и средней условной прибыли в лесном хозяйстве при экстенсивной и интенсивной моделях

До середины 50-х годов ХХ века прирост лесов в Финляндии и Швеции мало отличался от регистрируемого в похожих районах России, так как в этих странах тоже использовалась, по сути, экстенсивная модель лесопользования и воспроизводства лесов, фиксировалось истощение доступных лесных ресурсов. К началу 70-х годов, то есть за 15–20 лет, собственники лесов в партнерстве с государственными органами управления лесами реализовали там программу повышения продуктивности лесов за счет интенсификации ведения лесного хозяйства. В Латвии и Эстонии подобная программа была реализована примерно за 10–15 лет, с конца 90-х до начала 2000-х годов.

В России подобную программу интенсивного использования и воспроизводства лесов (ИИВЛ) приняли в Рослесхозе в 2015 году, после более чем 15 лет больших дискуссий, апробаций в модельных лесах и различных проектах. В целом программа направлена на повышение продуктивности лесов и экономической отдачи от них для арендаторов. В отличие от Финляндии или Латвии, в России эта стратегия (кроме разработки нормативов) реализуется при минимальной поддержке Минприроды и Рослесхоза, в основном усилиями арендаторов-энтузиастов. К их числу можно отнести компании «Илим», «Монди», «Интернешнл Пейпер», ИКЕА, «Мется Групп» и с недавних пор «Сегежа Групп». За пять лет площадь лесов, в которых в полной мере применяется модель ИИВЛ, достигла 1–1,5 млн га. Если предположить, что целью реализации программы является внедрение интенсивной модели хотя бы на 50 млн га (примерно на 29–30% актуальной площади лесов, переданных в аренду для заготовки древесины), то при таких темпах на это потребуется 180–250 лет.

Таблица 1. Экономический эффект при двух подходах к использованию лесов
Таблица 1. Экономический эффект при двух подходах к использованию лесов

Если же эта программа станет приоритетной для государства и будет реализована в разумные сроки, то за счет увеличения прироста лесопользователи смогут ежегодно получать от 80 до 110 млн м3 леса сверх объема, ежегодно прирастающего на этой площади при стандартной российской модели управления лесами. А это может обеспечить дополнительно 12,5–17,2 млрд руб. лесных платежей ежегодно. Еще больший экономический эффект возможен за счет повышения качества растущего леса, увеличения доли хозяйственно ценных пород, увеличения выхода наиболее дорогих сортиментов (пиловочника, фанерного кряжа) и т. п. К примеру, доля хвойного пиловочника в составе древостоя в Швеции 55–60%, а в России – всего 20–30%.

По данным Минпромторга на 2019 год, в лесном комплексе реализуются 159 приоритетных инвестпроектов, с объемом инвестиций около 500 млрд руб. и потребностью в лесных ресурсах 87 млн м3. Планируется, что к 2024 году будет запущено еще 80 проектов с инвестициями 1,1–1,3 трлн руб. и большей потребностью в лесных ресурсах. Возникает вопрос: а где брать необходимые ресурсы? Экономически доступные леса в большинстве субъектов РФ, за исключением некоторых регионов ДВФО, почти полностью переданы в аренду. Арендаторы не горят желанием осваивать удаленные лесные массивы, прокладывать к ним дорогостоящие лесные дороги, так как длинное транспортное плечо вывозки древесины сделает лесозаготовку нерентабельной. Им выгодно добывать необходимый объем лесных ресурсов на территории меньшей площади, расположенной недалеко от перерабатывающего предприятия и обеспеченной трудовыми ресурсами.

Даже если государству удастся полностью ликвидировать «серые» заготовки древесины, что крайне сложно и затратно, то экономическим эффектом будет лишь повышение лесных платежей в бюджеты не более чем на 5 млрд в год. Древесины на рынке больше не станет, так как и сейчас вся «серая» древесина поступает на рынок в виде «кругляка» или продуктов его переработки.

А реализация программы ИИВЛ на площади 50 млн га даже в ближайшие 10–20 лет позволит существенно увеличить объем поступающей на рынок деловой древесины, главным образом балансовой, и обеспечить занятость сельского населения на рубках ухода. Существенно вырастет выручка лесопромышленных предприятий, повысится объем экспорта, налоговые поступления увеличатся на сотни миллиардов рублей.

Для того чтобы государство приняло во внимание комплексный эффект от внедрения ИИВЛ, он должен быть рассчитан точнее, чем в этой статье. Но уже сейчас специалистам понятно, что основной резерв развития сырьевой базы лесопромышленного комплекса обеспечит не кнут, а пряник. Специалистам очевидны направления актуальной государственной политики в лесном хозяйстве: это стимулирование повышения прироста и продуктивности лесов, ведение интенсивного лесного хозяйства, повышение коммерческого качества древесины и стремление к увеличению лесного дохода с гектара до уровня, достигнутого в странах Балтии и Белоруссии. Именно по такому пути пошел в свое время Минсельхоз, принявший программу повышения продуктивности сельского хозяйства.

При этом более чем в 70% лесов страны необходимо повысить эффективность управления в экологических целях, например, для сохранения природного биологического разнообразия. Недавние расчеты Boston Consulting group показали: если исходить из цены депонирования 1 т парниковых газов ($27 в привязке к текущим ценам Европейской системы торговли выбросами EUETS), то стоимость углерододепонирующего потенциала российских лесов составляет $4 трлн. В то же время стоимость древесных лесных ресурсов России, по оценке Минприроды, около 9 трлн руб. (примерно $112 млрд). То есть стоимость углерододепонирующего потенциала превосходит стоимость древесных лесных ресурсов в 35 раз! Если в рамках трансграничного углеродного регулирования ЕС лесные офсеты будут использоваться для снижения углеродного следа продукции, то цена 1 тонны связанного СО2 будет существенно ниже расчетных $27. Но и при таком сценарии углерододепонирующая функция лесов может быть востребована.

В этой связи представляется, что современная государственная политика должна быть направлена на увеличение дохода не только от получения древесины, но и от других экосистемных услуг лесов. Необходимо отказаться от традиционной ориентации на единообразное управление лесами разного функционального назначения (эксплуатационных, защитных, резервных), сформировать несколько моделей управления лесами, а также повысить эффективность лесовосстановления.

При этом 75% мер госполитики по лесам нужно направить на стимулирование ИИВЛ, а на закручивание гаек – не более 25%. 

Текст
Андрей Птичников, канд. геогр. наук, ст. науч. сотр. Института географии РАН
Евгений Шварц, д-р геогр. наук, вед. науч. сотр. Института географии РАН, заслуж. эколог РФ