Русский Английский Немецкий Итальянский Финский Испанский Французский Польский Японский Китайский (упрощенный)

В центре внимания

Лесоклиматические проекты в России

Нормативно-правовая база и перспективы

1 сентября в России начал функционировать реестр рынка углеродных единиц: участники рынка могут регистрировать климатические проекты, выпускать углеродные единицы в обращение и проводить сделки с ними. И если раньше об углеродном рынке говорили как о проекте будущего, то теперь очевидно, что это будущее уже наступило. Российский углеродный рынок обещает развиваться, и какую долю на нем займут экологически устойчивые лесоклиматические проекты, зависит от нескольких факторов, в том числе и от нормативно-правовой базы.

Одним из наиболее важных документов, принятие которых будет способствовать реализации климатических проектов в лесном секторе, сейчас можно считать проект федерального закона «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и статью 9 Федерального закона "Об ограничении выбросов парниковых газов"», размещенный на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов1. Законопроект призван обеспечить развитие углеродного рынка за счет увеличения доли лесоклиматических проектов, однако при этом некоторые его положения ограничивают возможности реализации отдельных типов таких проектов. Так как законопроект еще не принят, остается возможность оптимизировать некоторые его положения, для того чтобы нормативно-правовая база, которая установит правила игры на новом рынке на ближайшие годы, если не десятилетия, дала возможность использовать весь потенциал лесоклиматических проектов.

Рассмотрим подробнее, какие изменения позволят всем заинтересованным сторонам реализовать максимальный спектр лесоклиматических проектов, а значит, внести реальный вклад в увеличение поглощающей способности российских лесов без потери их потенциала.

Меньше ограничений – больше возможностей

Во-первых, часть 3 предлагаемой дополнительной статьи 22.1 Лесного кодекса говорит, что работы по «реализации климатических проектов в области лесных отношений могут осуществляться в защитных лесах, эксплуатационных лесах, резервных лесах…». Это означает, что реализация лесоклиматических проектов будет возможна только на лесных участках, отнесенных к одной из этих категорий лесов.

Такое отнесение в полной мере выполняется только для земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий. В результате реализация лесоклиматических проектов будет невозможна на землях сельхозназначения и землях запаса – одних из наиболее перспективных для таких проектов категориях земель (особенно проектов по лесоразведению, потенциал которых огромен, в отличие от земель лесного фонда).

Всемирный фонд дикой природы считает, что необходимо предусмотреть возможность реализации лесоклиматических проектов на данных категориях земель, чтобы не лишиться возможности осуществлять один из самых перспективных типов таких проектов. Для этого необходимо исключить упоминание защитных, эксплуатационных, резервных лесов и предусмотреть возможность реализации лесоклиматических проектов в любых лесах.

Во-вторых, часть 3 не единственная часть документа, в которой предлагаемые ограничения действительно могут ограничить потенциал будущих лесоклиматических проектов. В части 1 предлагаемой дополнительной статьи 22.1 Лесного кодекса сообщается, что «к климатическим проектам в области лесных отношений относятся климатические проекты, предусматривающие осуществление работ по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению...». Это означает, что из определенных частью 1 статьи 3 Лесного кодекса лесных отношений, к лесоклиматическим проектам могут относиться работы по охране, защите, воспроизводству лесов, лесоразведению, но не могут относится проекты в части использования лесов.

Причем это очень важные типы возможных лесоклиматических проектов, с очень большим потенциалом по сокращению выбросов парниковых газов при лесопользовании и увеличению их поглощения лесами, большим потенциалом для реализации и вызывающие значительный интерес лесопользователей. Например, это могут быть проекты уменьшения повреждения почв и болот при заготовке древесины, повышения эффективности заготовки через изъятие только необходимых сортиментов и снижение повреждения оставляемой части древостоев, переход от сплошных рубок к выборочным, сокращение вырубаемых участков лесов при реализации инфраструктурных проектов, развитие недревесных видов лесопользования как альтернативы заготовке древесины. Всемирный фонд дикой природы считает, что важно предусмотреть возможность реализации лесоклиматических проектов в области использования лесов для всех видов такого использования, определенных статьей 25 Лесного кодекса.

В-третьих, узкое место проекта связано с арендой лесных участков. В части 3 предлагаемой дополнительной статьи 22.1 Лесного кодекса указано, что работы «при реализации климатических проектов в области лесных отношений могут осуществляться… в том числе на лесных участках, предоставленных третьим лицам». Это означает, что лесоклиматические проекты могут осуществляться либо государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления (вне арендованных территорий) либо арендаторами лесных участков для одной из целей, определенных статьей 25 Лесного кодекса.

То есть если какое-то лицо хочет реализовать лесоклиматический проект на лесном участке, не находящемся в аренде, оно должно либо взять этот участок в аренду для какого-либо предусмотренного вида использования лесов и только параллельно с этим реализовывать лесоклиматический проект (а такое использование не всегда хорошо совмещается с целями реализации климатического проекта), либо реализовывать проект через соответствующее бюджетное или автономное учреждение. Это создает неоправданные сложности для лиц, намеренных реализовать новый лесоклиматический проект на неарендованном лесном участке, фактически сводя их возможности только к дополнительному финансированию бюджетных или автономных учреждений лесного хозяйства.

Не очень понятен в последнем случае и механизм перехода единиц сокращения выбросов от бюджетного или автономного учреждения лесного хозяйства финансирующему проект лицу. Возможно, это будет определено в предусмотренном законопроектом акте правительства, но в любом случае такой механизм будет снижать заинтересованность в реализации лесоклиматических проектов, так как он не очень сильно отличается от простой покупки единиц сокращения выбросов на свободном рынке.

В связи с этим Всемирный фонд дикой природы считает, что желательно иметь возможность ясного и прозрачного правообладания лесным участком заинтересованным лицом для реализации лесоклиматического проекта, – это увеличит количество таких желающих. Для этого стоит предусмотреть реализацию лесоклиматических проектов как один из возможных видов использования лесов и возможность предоставления лесов в аренду для такого вида использования. При этом необходимо оставить и предусмотренную данным законопроектом возможность реализации лесоклиматических проектов через бюджетные или автономные учреждения лесного хозяйства.

Конкуренция как залог развития

Часть 7 предлагаемой дополнительной статьи 22.1 Лесного кодекса указывает, что работы «при реализации климатических проектов в области лесных отношений осуществляются исполнителями климатических проектов самостоятельно либо с привлечением за свой счет государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления». Это создает дополнительные сложности при реализации лесоклиматических проектов тем лицам, которые уже имеют арендованный лесной участок (либо тем, кто, несмотря на перечисленные выше сложности с оформлением аренды для какого-либо из предусмотренных видов использования лесов перед реализацией лесоклиматического проекта, оформляют новую аренду).

Требование реализовывать такие проекты только самостоятельно либо с привлечением бюджетных или автономных учреждений лесного хозяйства можно трактовать как запрет на привлечение любых внешних подрядчиков, кроме упомянутых учреждений. В целом желание разработчиков законопроекта обеспечить дополнительное финансирование учреждений лесного хозяйства приветствуется, однако нельзя не признать, что такое условие противоречит принципам развития конкуренции, создает необоснованные преимущества при реализации таких проектов для государственных структур и может создать значительные сложности при реализации лесоклиматических проектов. Например, часто лесоклиматические проекты требуют серьезного научного сопровождения, которое обычно не могут обеспечить ни сотрудники арендатора, ни сотрудники бюджетных или автономных учреждений лесного хозяйства. Также нельзя исключать и возможности завышения цен на услуги при отсутствии конкуренции. Во избежание ограничения конкуренции и усложнения реализации проектов Всемирный фонд дикой природы предлагает исключить часть 7 дополнительной статьи 22.1 Лесного кодекса.

Эффект постоянства: сохраняем результаты

В части 6 предлагаемой дополнительной статьи 22.1 Лесного кодекса указано, что «после завершения реализации климатических проектов в области лесных отношений леса <…> подлежат освоению в соответствии с целевым назначением таких земель». В целом в этой части дублируются положения статьи 12 Лесного кодекса, но в таком контексте они могут трактоваться как планируемые временные результаты реализации лесоклиматического проекта, которые могут быть уничтожены сразу после окончания его формального осуществления. Например, в случае реализации проекта по сохранению лесов в эксплуатационных лесах, по его завершении эти леса могут быть немедленно переданы в рубку. Подобное противоречит всем общим принципам реализации климатических проектов, одним из которых является постоянство эффекта от их осуществления.

Всемирный фонд дикой природы считает, что необходимо отказаться от прямого указания на временный эффект от лесоклиматических проектов, а вместо этого предусмотреть механизмы сохранения результатов этих проектов и после их окончания. Для разных типов лесоклиматических проектов эти механизмы могут быть разными, поэтому их можно описать подробнее в подзаконных актах, например, в предусмотренном законопроектом Порядке подготовки, согласования и реализации климатических проектов в области лесных отношений либо в отдельном акте. В Лесном кодексе при этом необходимо указать, что механизмы обеспечения постоянного сохранения результатов лесоклиматических проектов устанавливаются в данном акте.

Не только эффективно, но и ответственно

Часть 5 предлагаемой дополнительной статьи 22.1 Лесного кодекса гласит, что «в границах земель, предусмотренных соглашениями, заключенными в соответствии с частью 4 настоящей статьи, запрещается осуществление деятельности, несовместимой с целью сокращения (предотвращения) выбросов парниковых газов или увеличения поглощения парниковых газов». Как уже упоминалось, необходимо предусмотреть возможность реализации лесоклиматических проектов и при использовании лесов. В этом случае такой пункт не имеет смысла, так как использование лесов всегда сопряжено с выбросами парниковых газов, но если при реализации лесоклиматического проекта удастся сократить эти выбросы или увеличить их поглощение, то климатический эффект будет достигнут даже если отказаться от прекращения хозяйственной деятельности, без которого невозможно выполнить требования предлагаемой части 5.

И без учета использования лесов при выполнении работ по охране, защите, воспроизводству лесов и лесоразведению часто осуществляются действия, приводящие к выбросам парниковых газов. Речь о распашке, рубках ухода, разрубке противопожарных разрывов и т. д. Предлагаемая формулировка части 5 может быть истолкована как запрет таких действий, который вызовет сложности при реализации проектов. Однако законопроект не предусматривает другое важное ограничение реализации лесоклиматических проектов – их осуществление, даже при наличии климатического эффекта, не должно создавать угрозы прочим экологическим и социальным ценностям лесов. И это можно указать в части 5 законопроекта.

Всемирный фонд дикой природы считает нужным формулировку части 5 дополнительной статьи 22.1 Лесного кодекса заменить запретом осуществления деятельности, которая может представлять угрозу биоразнообразию, устойчивости природных экосистем, внедрению инвазивных видов, нарушению естественных нелесных экосистем (степей, лугов, болот) или иметь другие негативные последствия.

Меньше возможностей для злоупотреблений

В части 4 предлагаемой дополнительной статьи 22.1 Лесного кодекса указано, что работы по «реализации климатических проектов в области лесных отношений осуществляются на основании соглашений между исполнителями климатических проектов и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти». Такая формулировка содержит коррупционные риски, так как порядок заключения подобных соглашений в законопроекте не прописан, и если на лесной участок будет не один претендент, выбор исполнителя может зависеть от субъективной позиции уполномоченного федерального органа исполнительной власти. В случае, когда исполнителем будет и учреждение органов государственной власти, не исключена реализация определенных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96 коррупциогенных факторов, включая широту дискреционных полномочий, чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества, отказ от конкурсных (аукционных) процедур.

Также заключение подобного соглашения представляется явно излишним, если проект реализуется на арендованном лесном участке. В таком варианте целесообразен уведомительный (для уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области лесных отношений) порядок начала реализации лесоклиматического проекта, поскольку регистрироваться и верифицироваться он будет в соответствии с общими правилами, предусмотренными для климатических проектов.

Всемирный фонд дикой природы считает, что вариант заключения соглашений о реализации климатических проектов в области лесных отношений следует оставить только для реализации таких проектов на землях лесного фонда вне арендованных лесных участков. Или вообще отказаться от подобных соглашений, включив возможность реализации лесоклиматических проектов в государственные контракты, заключаемые с бюджетными либо автономными учреждениями лесного хозяйства, а оформление таких проектов осуществлять в соответствующем реестре климатических проектов Минпромторга. 

Текст:
Дарья Луговая
Константин Кобяков
Всемирный фонд дикой природы