Лежачего не бьют

Только самый ленивый не воспользовался за последнее время возможностью лишний раз «пнуть» тех, кто разрабатывал действующий Лесной кодекс и сегодня работает над реализацией его положений. Причин для недовольства масса, но любая критика должна быть конструктивной, а не сводиться к банальному бичеванию «крайних». Ну, а есть ли конструктив? О том, как идет процесс реформирования лесного сектора российской экономики, мы решили побеседовать с директором по взаимодействию с органами государственной власти и местного самоуправления ОАО «Группа «Илим» Дмитрием Дмитриевичем Чуйко.

− Дмитрий Дмитриевич, вы как представитель крупнейшей в стране лесопромышленной корпорации активно участвуете практически во всех процессах, связанных с государственным регулированием в российском лесном комплексе. Что лично вы думаете о затянувшемся периоде глобальных перемен в отрасли?

− Главным документом, отражающим коренное реформирование лесных отношений в Российской Федерации, стал Лесной кодекс, который введен в действие 1 января 2007 года. С тех пор на различных уровнях государственного управления, как федеральном, так и в субъектах РФ, ведется работа по приведению остальной части лесного законодательства в соответствие принятому кодексу. Завершающий квартал первого года действия кодекса − хорошее время для подведения предварительных итогов этой работы.

Большинство публикаций и выступлений последнего времени сводились к тревоге за темпы формирования нормативной базы − разработку и утверждение более чем 50 документов федерального уровня и не менее 15 документов для каждого из лесных субъектов Федерации.

В одной из наших центральных отраслевых газет, информация в которой многими читателями воспринимается как истина, я прочел материал, в котором говорилось, будто разработка нормативной базы провалена полностью. Это неверно! Авторы встали на позицию неприятия реформирования и не хотят объективно оценить реальную ситуацию.

По последним данным, из 23 постановлений правительства введены в действие 22, а из 32 приказов Министерства природных ресурсов 30 уже зарегистрированы в Министерстве юстиции. Два из трех недостающих документов представлены на регистрацию. Два из уже принятых особенно важны для производственников: это «Правила заготовки древесины», ранее возвращенные Минюстом на доработку, и «Порядок приведения договоров аренды участков лесного фонда в соответствие с Лесным кодексом РФ».

Хуже, по нашим сведениям, обстоит дело с формированием нормативных актов в субъектах Федерации. Темпы продвижения здесь весьма различны. В тех регионах, где работа велась параллельно с разработкой документов на федеральном уровне, она близка к завершению. Там же, где предпочли занять выжидательную позицию, положение критическое. Но если говорить о системе нормотворчества в целом, то можно сказать: функционеры с задачей справились.

-То есть подписанием трех последних документов федеральные власти выполнят все свои обязательства и система, наконец, получит возможность работать без сбоев?

− Отнюдь. Спорными остаются вопросы качества этих документов, условий для их нормального применения. Именно здесь имеются самые серьезные проблемы, самые опасные подводные камни. В процессе работы над нормативной базой выясняется, что ряд требований Лесного кодекса РФ по разным причинам не может быть реализован в те сроки, которые предусматривались на момент введения его в действие.

Лесной кодекс четко определил логическую цепочку. Лесопользователь обязан подать лесную декларацию, а для этого надо иметь утвержденный проект освоения закрепленного лесного участка, а для этого, в свою очередь, необходим утвержденный регламент, который базируется на лесном плане субъекта Федерации.

Лесной план разрабатывается специализированными организациями при финансировании их из федерального центра − а финансирования нет. Вся система поставлена под удар. Тогда законодатель пошел на крайнюю меру, разрешив формировать эти документы в период до конца 2008 года на основе плана рубок главного пользования и лишь с начала 2009 года пойти по пути, определенному Лесным кодексом. Но, если учесть, что разработка лесного плана − большой комплексный труд, учитывающий планы всех лесопользователей и инвесторов, состояние лесоресурсной базы, прогнозную динамику рынка, экологические требования, кадровый, транспортный, энергетический потенциал и соответствующие ограничения, а также то, что только на утверждение лесных планов на всех уровнях потребуется не менее четырех месяцев, становится ясно: надо немедленно решить вопрос с финансированием работ по формированию лесных планов и в целом по реализации положений Лесного кодекса. Пока же в ряде региональных бюджетов 2008 года эти средства даже не предусмотрены.

Далее. Наведение порядка в системе лесных отношений невозможно без проведения комплекса работ по межеванию, формированию кадастровых планов и кадастрового учета, регистрации на этой основе прав пользователей. Уже первые шаги по оформлению этих документов «неожиданно вскрыли» существенные расхождения данных с имеющимися лесоустроительными материалами. Оказалось также, что мощности кадастровых организаций, которые занимаются садовыми участками, поселками, предприятиями и т. д., и близко не соответствуют тому, чтобы выполнить заказ в такие сжатые сроки. Есть уже нормативная база, понимание того, что надо делать, но нет структур, которые могли бы провести кадастровый учет всех участков лесного фонда, сдаваемых в аренду, в течение полугода.

В итоге законодатель оказался вынужден отложить июльским законом «О внесении изменений в Федеральный закон „О введении в действие Лесного кодекса РФ“» обязательность выполнения этих работ более чем на год − до 1 января 2009 года. Таким образом, сейчас договоры аренды можно приводить в соответствие с Лесным кодексом, не учитывая требований, касающихся межевания и кадастровых планов.

Кроме того, появилось допущение, что это, возможно, не последний перенос срока. На практике это означает, что остается возможность манипулировать недостоверными данными по материалам лесоустройства и вся работа по наведению порядка в лесопользовании опять переносится на неопределенное время. Необходимо решить вопрос о развитии мощностей лицензированных кадастровых организаций, в том числе государственных, установить жесткое регулирование сроков и, что очень важно, стоимости этих работ, официально зафиксировать источники финансирования и публично заявить, что новых переносов этого требования Лесного кодекса не будет.

Мы, кстати, не стали дожидаться государственного финансирования кадастровых вопросов там, где для нас это важно, например, если речь идет об особенно ценных участках леса или об участках, расположенных вблизи делянок других лесопользователей. Мы убедились, что границы по лесоустроительным материалам и границы по реальным кадастровым планам зачастую расходятся очень сильно.

− А разве нельзя было сначала все предусмотреть и подготовить, а уже потом вводить в действие новый закон?

− Теоретически, конечно, это было бы правильно, но таков уж наш менталитет: если вводить кодекс, условно говоря, с 2010 года, то настоящая работа по его подготовке начнется только в конце 2009‑го. А если жестко заявить кратчайшие сроки (как, кстати, и было сделано), то все усилия будут брошены на то, чтобы сразу сделать все необходимые документы. Можно потом уже доводить, идти на уступки, переносить сроки по отдельным позициям, но если с самого начала не дать мощного импульса, то никто до последнего момента этим заниматься не будет. Такова правда нашей жизни.

Но это не единственная проблема, с которой мы сталкиваемся в процессе формирования нормативной базы. Сама процедура, механизм формирования несовершенны, поэтому возникают сбои. Ярким примером стал уже упоминавшийся Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон „О введении в действие Лесного кодекса РФ“». Напомню, что по Лесному кодексу нет лесорубочных билетов, а есть декларации, поэтому в декабре 2006 года те, кто мог, выписали себе лесорубочные билеты на весь 2007 год. Но сделали это, во-первых, не все, кто хотел, во-вторых, не на весь объем, и, в-третьих, погодные условия прошедшей зимой оказались настолько экстремальными, что потребовались ещё участки лесного фонда для реализации программы сырьевого обеспечения предприятий в 2007 году. Так вот, пункт 2 статьи 2 июльского закона вызвал у лесников настоящий переполох, поскольку он хотя и предоставляет органам государственной власти и местного самоуправления право выдачи лесорубочных билетов без приведения договоров в соответствие с Лесным кодексом, но вступает в силу только с 1 января 2008 года. То есть, в 2008‑м можно жить по-старому, а вот в августе−декабре 2007 года − только по-новому. Те, кто не обеспечил себя достаточным количеством лесорубочных билетов в конце 2006 года, не имеют на сегодняшний день законного выхода из ситуации, а декларации начнут работать только с 1 января 2009 года.

Подобная ошибка свидетельствует о несовершенном механизме принятия нормативных актов. Документ был разработан специалистами, прошел согласование в Госдуме, Совете Федерации, но на последнем этапе кто-то добавил фразу о дате вступления закона в силу − и акт прошел фазу подписания у президента.

Посыпались вопросы отовсюду: «Как быть сейчас, в этом году?» Никто не может ответить − ни авторы этой, очевидно ошибочной, поправки, ни законодатели, ни МПР, ни Рослесхоз. В результате каждый субъект Федерации ищет свой выход − и все их попытки нелегитимны. Так, в ряде субъектов РФ администрации приняли решение на свой страх и риск выписывать лесорубочные билеты уже в этом году. Тут нет ущемления ничьих интересов: ни государства как владельца леса, ни тем более лесопромышленников − но это незаконно. Я, так сказать, снимаю шляпу перед ними, потому что они берут на себя ответственность со всеми возможными последствиями за чужие ошибки. Но в результате формируется мнение, что и впредь можно будет произвольно нарушать нормативные требования в лесном секторе. Не надо подталкивать к этому региональные администрации и лесопользователей!

Другими словами, надо разделить вопросы формирования нормативной базы − эта проблема практически решена − и качества разрабатываемых документов − здесь есть ещё много очевидных промахов, проблем, нестыковок, но они лежат в области методологии, механизме формирования нормативной базы, и я подозреваю, что не только в лесном секторе.

− Нормативная база ведь не единственное направление, в котором осуществляется сегодня реформирование лесного сектора российской экономики?

− Я бы выделил четыре главных направления, четыре блока, в которых четко просматриваются сегодня серьезные изменения. Нормативная база − одно из этих направлений. Думаю, практически каждый из принятых документов в процессе реального применения будет в той или иной степени подкорректирован. 2008-й и, возможно, начало 2009 года уйдут на корректировку, и в полном объеме реформирование начнет проявляться, в хорошем, надеюсь, смысле, наверное, во втором полугодии 2009 года.

Второе направление − передача полномочий субъектам РФ. Здесь тоже есть подводные камни, а главное, что практически торпедирует всю работу, − это финансовые отношения. Принято решение о переносе всего, что связано с кадастровыми планами и межеванием, на 2009 год. Соответственно перенесено и бюджетное финансирование соответствующих мероприятий. Заодно перенесли и финансирование всего блока, в том числе лесных планов субъектов Федерации. Нет лесного плана − нет и возможности легитимно выписывать лесорубочные билеты, а финансирования из федерального бюджета нет. Очень надеюсь, что в бюджете-2008 появятся средства на финансирование лесных планов, однако в бюджете 2007 года денег нет. Таким образом, полномочия субъектов Федерации будут исполняться не в полном объеме. Конечно, это не станет причиной того, что встанет вся отрасль, весь лесной сектор экономики, − все смогут найти выход из положения, только для этого придется принимать «суррогатные», поверхностные документы низкого качества.

Третий блок − таможенно-тариф-ное регулирование. В большей мере оно коснулось таможенного регулирования, чем тарифного (здесь пока одни разговоры). Очень четко и ясно определена политика страны в отношении экспорта круглого леса: «кругляк» за пределы страны в конечном итоге вывозиться не будет, за исключением некоторых сортиментов, которые не представляют ценности для России и вывоз которых даже выгоден. Все в нашей стране и, главное, вне её должны понимать, что это не кампания, не разовый импульс и не прихоть какого-то должностного лица, даже самого высокого ранга. Бессмысленно запугивать нас ВТО или ещё чем-то − это будет осуществлено, вне всякого сомнения. Другой вопрос − режим осуществления этой идеи, степень взаимодействия с окружающими странами. К этому надо относиться конструктивно: создавать перерабатывающие мощности на территории РФ, переносить сюда многие предприятия, тем более что условия для этого у нас формируются. Но здесь тоже есть подводные камни: нельзя будет вывозить круглый лес, но ограничение не коснется первичного распила, даже без окорки. Под заградительные пошлины не попадает и щепа. Думаю, что поскольку это политика, а не импульс, следующим этапом станет плавное введение заградительных пошлин на продукцию первичной переработки древесины: щепу, необрезную доску и некоторые другие виды простейшей механической и химической переработки.

Это третье направление реформирования лесного сектора российской экономики подразумевает также отмену ввозных таможенных пошлин на продукцию современного лесного машиностроения, оборудование, станки и механизмы для деревообработки и мебельного производства, создания лесной инфраструктуры, ведения лесного хозяйства.

Четвертое направление связано с созданием дополнительных преференций, мотивации для открытия перерабатывающих производств на территории РФ как отечественными инвесторами, так и зарубежными. И здесь ключевой момент − положение Лесного кодекса, предусматривающее предоставление участков лесного фонда в аренду не только на основе проведения аукциона, но и на основе приоритетных инвестиционных проектов.

Эта возможность вызвала огромный интерес инвесторов, производственников, управленцев, всей лесной общественности. Развернулась острейшая дискуссия, борьба ведомств, упреки в лоббировании и т. д. Была сформирована и активно заработала отраслевая комиссия Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), которая собрала, проанализировала и обобщила предложения со всей страны. Эти материалы рассмотрел Консультативный совет при Минпромэнерго РФ и в основном поддержал. Там было все: и различные уровни инвестпроектов, и серьезные рубежи по объемам инвестиций, и довольно широкий круг преференций. Но из итогового документа, уже ставшего нормативной базой, почти все предложения «испарились». В результате принятый правительством документ определил, что к приоритетным инвестиционным проектам в нашей отрасли будут отнесены все проекты стоимостью свыше 300 млн рублей. Иначе говоря, все лесопильно-деревообрабатывающие предприятия, планирующие выпускать в год всего лишь 50 тыс. м³ пиломатериалов или 25 тыс. м³ продукции деревообработки. Но ведь таких объектов в каждом лесном регионе будут десятки, и все они, по логике действий, должны быть обеспечены древесиной с закрепленных за ними лесных участков. Подчеркиваю, не одно-два крупных комплексных, стратегических предприятия в субъекте Федерации, а десятки. Но все понимают, что это нереально, тем более что такие сравнительно небольшие объекты расположены кучно вокруг крупных населенных пунктов и зоны их экономической целесообразности в заготовке древесины наверняка пересекаются.

Был найден сомнительный выход из этого положения − сузить преференции для приоритетного инвестора до одной позиции − стоимости леса на корню. Исчезли и предложения по порядку допуска к инвестиционному фонду РФ, хотя бы для создания транспортной инфраструктуры, улетучилась идея привлечения к развитию глубокой переработки древесины федерального и регионального бюджетов − зато теперь инвестиционный проект весьма небольшого предприятия получит громкий статус приоритетного. (Вопрос приоритетных инвестпроектов был подробно рассмотрен в ЛПИ №  6 (46) в статье «Греф из табакерки, или как два министра порвали одеяло». − Прим. ред.)

Из сказанного следует, что необходимо максимально активно и оперативно организовать корректировку и дополнение уже принятых и находящихся «на выходе» документов, приводя их в соответствие со сформулированными высшим руководством страны задачами: обеспечение глубокой переработки древесины, максимальная эффективность лесопромышленного комплекса, переход из стадии сырьевой роли в международном распределении труда на роль ведущего участника на рынке мировой лесопромышленной продукции. Думаю, не следует опасаться радостно потирающих руки сторонних наблюдателей, заявляющих, что, мол, не успели принять законы, как стали вносить поправки. Надо со всей откровенностью сказать, что не все удалось с первой попытки, что ряд положений жизнь корректирует, и наша общая задача − довести нормативную базу лесного сектора страны до того состояния, которое обеспечит эффективность проводимой реформы.