Концепция развития лесного хозяйства на 2003−2010 годы

В 2003 году Правительство РФ приняло «Концепцию развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003−2010 годы» и уже к концу 2005 года на очередном заседании подвело промежуточные итоги. Насколько успешно выполняется данная программа, стоит ли ждать реализации всех намеченных мероприятий к 2010 году, не нуждается ли она в корректировке? Как оказалось, в целом концепция оправдывает себя, многое из намеченного в ней действительно выполняется, и поэтому срок ее действия может быть продлен до 2020 года.

Концепция отвечает главной цели развития лесного хозяйства − созданию условий, обеспечивающих устойчивое управление лесами при соблюдении требований непрерывного, рационального и неистощительного пользования лесным фондом. Эта цель конкретизируется посредством формулировки ряда конкретных задач управленческого, институционального, правового, экономического и технологического характера.

План мероприятий по реализации «Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003‑2010 годы» включает четыре направления деятельности: нормативно-правовую деятельность, совершенствование государственного управления в сфере лесных отношений, межведомственную и межрегиональную координацию в сфере лесных отношений и повышение эффективности использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Однако некоторые коррективы в концепцию все же придется вносить − таковы требования времени, правда, только после принятия нового Лесного кодекса.

Оправдание надежд

«Концепция развития лесного хозяйства», промежуточные результаты выполнения которой мы докладываем правительству, направлена на обеспечение потребностей российских производителей и экспортеров в качественном и доступном сырье. Вторая цель концепции − сохранение экологического потенциала и защитных функций лесов, то есть создание благоприятной среды для проживания людей», − заявил в своем докладе, подготовленном к заседанию правительства, министр природных ресурсов РФ Юрий Трутнев. По его словам, «практически все индикативные показатели, заложенные в концепции, перевыполнены».

Так, по сравнению с 2003 годом увеличен объем лесовосстановительных работ. К концу 2005 года он достигнет уже 850 000 га. Доходы лесного хозяйства за время реализации концепции удвоились. Если в 2002 году они составляли лишь чуть более 14 млрд руб., то в 2005 − свыше 27,5 млрд.

На 11% увеличен общий объем лесопользования. К концу 2005 года, по оценкам, он должен был составить 183 млн м³ против 165 млн в 2002 году.

Вдвое увеличена доля долгосрочной аренды в общем объеме переданных в пользование лесов. Сегодня в аренде находится 95 млн га с установленным объемом отпуска древесины около 130 млн м³. Общая площадь лесов, переданных в аренду, возросла на 10%.

За счет значительного увеличения объема профилактических противопожарных мероприятий, а также перехода на новый принцип финансирования этих работ (деньги вкладываются не в ликвидацию пожаров, а в профилактические работы) удалось снизить количество лесных пожаров более чем в два раза − с 37 000 в 2002 году до 16 000 в 2005. Площадь лесов, пройденных пожарами, сократилась в 2,5 раза. В три раза сокращены очаги распространения вредителей и болезней за счет увеличения объемов лесопатологического мониторинга и повышения эффективности истребительных и профилактических мероприятий.

За время реализации концепции удалось достигнуть положительного баланса между использованием и воспроизводством лесов. С передачей функций по воспроизводству лесов на федеральный уровень финансирование работ увеличилось в 1,6 раза. В результате стали расти площади лесовосстановления.

В то же время, по словам министра, чтобы поднять роль лесного хозяйства в России, необходим комплекс дополнительных мер, которые позволят увеличить количество и улучшить качество леса, заготавливаемого в нашей стране. Одна из основных проблем Российской Федерации состоит в недоиспользовании расчетной лесосеки. Пока лишь 130 млн га лесов доступны для лесопользователей, хотя экономически эффективные лесные ресурсы расположены на площади 250 млн га. Очевидно, что потенциал в 120 млн га леса может быть выведен на рынок, но для этого нужно принять конкретные меры.

Для вовлечения в оборот новых ресурсов леса требуется развитие сети лесовозных дорог в рамках отдельной целевой программы. Впервые за пос­ледние годы в бюджете 2006 года на строительство новых лесных дорог запланировано 500 млн руб. Это недостаточная сумма, но начало положено. Сделаны необходимые расчеты потребности в лесовозных дорогах, их стоимость и возможное увеличение заготовки леса в результате улучшения его доступности. Ю. Трутнев подчерк­нул, что рост лесозаготовок также сдерживает «сохранение избыточных ограничений лесопользования, не соответствующих мировой практике». В результате многочисленных запретов на использование лесов первой, второй и третьей групп из 44 млрд м³ древесины, пригодной для рубки, почти половина исключена из пользования. Поэтому Министерство природных ресурсов также предлагает пересмотреть существующую классификацию лесов и довести уровень леса, разрешенного к использованию, до мирового. Эти предложения, в частности, нашли отражение в рассматриваемой Госдумой новой редакции Лесного кодекса.

Министр отметил, что за последние 50 лет ухудшился породный состав лесов вследствие того, что долгие годы в зоне транспортной доступности лесов велось интенсивное, форсированное лесопользование, причем вырубалась фактически исключительно хвойная древесина. Чтобы избежать ухудшения породного состава леса в дальнейшем, нужно не менее чем в 2 раза увеличить объемы посадок лесов, сделать упор на улучшение их качества, содействовать созданию плантационных целевых хозяйств, ориентированных на крупных потребителей, и создавать защитные леса.

Но для повышения эффективности лесопользования необходимо более точно знать, какими и какого качест­ва лесными ресурсами мы обладаем. К сожалению, на 37% лесного фонда России более 10 лет не проводилось лесоустройство. В связи с этим МПР России и Рослесхоз намерены применять новые методы лесоустройства исходя из зонирования лесного фонда, что позволит повысить точность учета леса. Совместно с Минэкономразвития МПР надеется в ближайшем будущем отказаться от государственной монополии на лесоустроительные работы и вывести на рынок лесопроектных и лесоинвентаризационных работ частный бизнес.

Предпринимаются усиленные попытки борьбы с незаконными рубками. Министерство разработало и реализует целый комплекс мероприятий для решения данной проблемы, поскольку, чтобы добиться эффективности в снижении уровня преступности в лесной отрасли, нужно пресекать нарушения по всей цепочке оборота лесной продукции − при заготовке, транспортировке, торговле, экспорте, первичной обработке. В этом же направлении работают меры по стимулированию участников рынка к внедрению добровольной сертификации по международным стандартам.

Новое направление работы − активное использование системы дистанционного мониторинга и ГИС-технологий. В планах Рослесхоза на 2006 год охватить космическим мониторингом всю территорию интенсивного лесопользования России, то есть свыше 100 млн га лесного фонда. А в течение 2007−2008 годов планируется охватить этими технологиями весь эксплуатируемый лесной фонд. По данным Рослесхоза, в 2005 году на космический мониторинг было израсходовано менее 50 млн руб., но данная работа позволила выявить и взыскать экономический ущерб, нанесенный государству, на сумму свыше 650 млн руб.

Пока нерешенным остается и вопрос лесной охраны. Проблема в том, что численность лесной охраны, находившейся у Государственной лесной службы, составляла 80 000 человек. Сейчас работу по охране лесов выполняют всего лишь 658 сотрудников Росприроднадзора. Министерство предлагает передать Росприроднадзору как минимум 22 000 человек из состава реорганизуемых лесхозов. Но вопрос остается открытым.

И, конечно же, любые положительные сдвиги в лесной сфере могут произойти только через совершенствование законодательной базы. Министр обратил внимание на то, что в новой редакции Лесного кодекса, который пока находится на рассмотрении Госдумы, заложен ряд новаций, направленных на повышение эффективности лесопользования. Это, например, либерализация лесных отношений, развитие института долгосрочной аренды лесных участков, передача арендаторам обязанностей по ведению лесного хозяйства, переход на аукционные механизмы предоставления участков в пользование, совершенствование ценообразования.

А чтобы сократить экспорт круглого леса, в структуре которого ежегодно увеличивается доля рента-бельной ценной древесины хвойных и твердолиственных пород, предназначенной для лесопиления и производства фанеры, стоит пересмотреть и таможенную политику. Причина этих негативных явлений в том, что Россия по-прежнему сохраняет самые дешевые в мире условия вывоза круглой древесины ценных пород. В ряде лесных стран такой экспорт запрещен законом. Во всех других облагается пошлинами в 3−5 раз более высокими, чем в России. В результате отечественная промышленность сталкивается с дефицитом ценной древесины. Ибо именно она в первую очередь уходит за рубеж, нам же остается низкосортная древесина, для переработки которой нет соответствующих мощностей… В ряде территорий страны, где существует инфраструктура, не востребовано почти 5 млрд м³ леса. Это мягколист­венная древесина, а также леса, поврежденные пожарами и вредителями. Пока в России отсутствуют мощности для переработки этого сырья, поэтому нам нужно особенно активно привлекать инвестиции и внедрять новые технологии.

Раз поправка, два поправка…

Предусмотренный концепцией новый Лесной кодекс РФ до настоящего времени не принят. Текст кодекса до сих пор содержит много спорных и проблемных вопросов. Длительная задержка с принятием нового Лесного кодекса, как было отмечено на заседании правительства, стала причиной запаздывания решений многих назревших вопросов, направленных на регламентацию лесных отношений и повышение интенсивности и эффективности лесопользования. В их числе сокращение площадей лесного фонда, исключенных из расчета пользования, регламентация норм лесопользования в отдельных категориях защитных лесов, адаптивное регулирование возрастов рубок для целевых хозяйств ЦБК.

Разделение функций государственного управления и хозяйственных функций в лесхозах к настоящему времени не завершено. В проекте бюджета на 2006 год предусмотрено сохранение практики финансирования государственных функций лесхозов за счет доходов, получаемых ими от реализации заготовленной древесины. Кроме того, доходы предполагается увеличить.

Сроки реформирования лесхозов с соответствующей передачей их финансирования на бюджетную систему не определены и могут быть сдвинуты еще на 2−3 года. Не прописаны в законодательстве и, соответственно, не решены организационно-финансовые вопросы привлечения лесопользователей к лесовосстановительным работам, а также проведения за их счет проектных работ по лесоустройству. Нерешенность этих вопросов, а также неразвитость рынка лесоустроительных и проектных работ не позволила обеспечить заданные концепцией показатели в этой области.

Объемы строительства дорог лесохозяйственного назначения увеличились в 1,5 раза по сравнению с периодом, предшествующим разработке концепции. Однако проектные показатели концепции в части развития инфраструктуры лесного фонда были выполнены на 85%. При этом в недостаточной мере развивалась магистральная сеть лесовозных дорог, что стало главным препятствием в освоении перспективных лесо­сырьевых территорий.

МПР России неоднократно выступало с предложениями о включении строительства лесовозных дорог в федеральную инвестиционную программу. Эти предложения впервые внесены в непрограммную часть ФАИП проекта бюджета 2006 года, где, как говорил министр, на строительство лесовозных дорог предусмотрено 500 млн руб. В настоящее время ведется работа над проектами строительства лесохозяйственных дорог в Архангельской, Вологодской, Новгородской и Пермской областях. Они первыми получат бюджетные средства на реализацию пилотных проектов. При развитии транспортной инфраструктуры в соответствии с требованиями концепции возможно увеличение транспортно доступной лесосеки до 300 млн м³.

Эффективность лесного сектора экономики зависит и от лесного хозяйства, и от лесной промышленности, а точнее, от их взаимосвязи. Именно по этой причине при корректировке концепции проблемы лесного хозяйства должны быть увязаны с проблемами лесопромышленного комплекса.

Например, вопреки требованиям концепции и долговременным интересам развития лесного сектора экономики России − и об этом тоже говорил министр − продолжается опережающий рост объемов экспорта круглой древесины. Исключительно высокая доходность экспорта круг­лой древесины открывает мощнейшие лоббистские возможности, с помощью которых блокируются все усилия по возведению таможенных барьеров на пути этого бизнеса. Каких-либо механизмов, консолидирующих − по линии государства и частного бизнес­а − доходы от экспорта круглого леса в инвестиционные проекты по глубокой переработке древесины, до настоящего времени не сформировано. Между тем именно такие механизмы обеспечили в свое время создание современной лесоперерабатывающей промышленности в Финляндии, Швеции, Канаде и других странах, богатых лесными ресурсами.

Такие механизмы могут быть сформированы в рамках соответствующей федерально-целевой программы, а также соответствующих новаций в сфере инвестиционного, налогового и таможенного регулирования. Все это должно быть направлено на формирование стимулов и инвестиционных инструментов для создания мощностей по глубокой переработке древесины, в первую очередь − для строительства ЦБК.

Достижение объемов лесохозяйственного производства, намеченных в концепции, возможно только при выполнении условия полного финансирования действующих программ. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 07 декабря 2001 года была утверждена подпрог­рамма «Леса» Федеральной целевой программы (ФЦП) «Экология и природные ресурсы на 2002−2010 годы». С учетом изменений экономической ситуации в стране требуется корректировка финансового обеспечения подпрограммы «Леса».

«Намеченные концепцией к 2010 году объемы лесовосстановления (6,9 млн га), лесоразведения (160 000 га), ввода молодняков в категорию ценных лесных насаждений (9,5 млн га), улучшение санитарного состояния лесов (10,4 млн га), противопожарное обустройство лесного фонда на сумму 2 млрд руб. в год, строительство дорог лесохозяйственного назначения (5 400 га) можно выполнить только при соответствующем финансировании», − заявляют в правительстве.

Выполнение соглашений и ход реализации региональных программ взяты под контроль аппаратом полномочных представителей президента РФ в федеральных округах. Итоги этой работы обсуждаются на регулярных территориальных совещаниях с участием руководителей регионов, Рослесхоза и крупнейших лесопромышленных предприятий.

Что же касается развития лесопромышленного комплекса… Хотя необходимые предпосылки для интенсивного развития отрасли за счет реализации крупномасштабных инвестиционных проектов по комплексной переработке древесины до сих пор не созданы, за последние годы произошли определенные позитивные сдвиги в секторе первичной переработки древесины. Так, преимущественно при активном участии иностранных инвесторов введены дополнительные мощности по производству 2,5 млн м³ пиломатериалов и 230 000 м³ фанеры клееной. Введены мощности, обеспечивающие потребности внутреннего рынка в высококачественной офисной бумаге формата А4; увеличены объемы производства и значительно расширена номенклатура изделий из бумаги и картона; практически прекращен импорт основных видов бумажных мешков.

Концепция также предусматривает проведение эффективной таможенно-тарифной политики, направленной на оптимизацию уровня таможенных пошлин на лесобумажную продукцию, защиту отечественных производителей и поддержку экспортеров. В 2002−2005 годах были уменьшены или полностью отменены вывозные таможенные пошлины более чем на 300 видов лесобумажной продукции, что позволило увеличить экспорт таких видов продукции, как фанера, пиломатериалы, целлюлоза, бумага газетная. За 8 месяцев 2005 года по отношению к аналогичному периоду прошлого года рост экспорта пиломатериалов составил 16,4%, фанеры − 6,6%, целлюлозы − 5,6%, бумаги газетной − 6,5%. Кроме того, корректирование вывозных таможенных пошлин позволило увеличить собственные инвестиционные ресурсы предприятий более чем на $100 млн в год, что положительно сказалось на развитии лесоперерабатывающих производств.

В целях защиты отечественных товаропроизводителей постановлением Правительства РФ были скорректированы действующие до 2004 года ввозные таможенные пошлины на отдельные виды мебели. Данное решение позволило снизить темпы роста импорта мебели, предоставило возможность отечественным производителям стабилизировать свое положение на рынке и параллельно проводить модернизацию производства.

Иветта КРАСНОГОРСКАЯ, по материалам пресс-служб Правительства РФ и МПР России