Городские леса: проблемы организации и правового регулирования

Переход к рыночным отношениям показал, что уровень жизни, определяемый величиной годового дохода среднестатистического жителя, со временем стал уступать другому критерию − качеству жизни. Не последнюю роль в формировании этого критерия играют зеленые насаждения в непосредственной близости от жилых домов.

Полезные функции лесов распространяются далеко за границы самих насаждений, а рекреационные их функции поставляются человеку всегда, в любое время года и в любое время суток.

Одним из первых отечественных ученых, который придавал особое значение рекреационной функции лесов, был проф. Александр Рудзский. В работе «Аффективные ценности леса» (1879) он писал: «Леса доставляют пользу человеку непосредственно своими продуктами или опосредованно: удовлетворением чувства изящного… социально-политическим значением, влиянием на развитие других видов культуры. Удовлетворение чувства изящного есть несомненная польза, даже польза экономическая, так как при удовлетворении этого чувства человек является гораздо более способным к работе».

Ни у кого не вызывает ни малейшего сомнения благотворное значение зеленых насаждений и лесов, расположенных на землях поселений. По расчетам Всемирной организации здравоохранения ООН, на одного городского жителя должно приходиться не менее 50 м² городских зеленых насаждений и 300 м² пригородных лесов. Для жителей Санкт-Петербурга эти показатели до недавнего времени были такими: 54,7 и 306,7 м² соответственно, что говорило о превышении общемировых норм (Петров В. Н., Зубко А. А. Экономическая оценка лесной рекреации, 2005. СПб.: Наука. − 195 с.). Но время не стоит на месте, появляются новые виды экономической деятельности и развиваются прежние (жилищное строительство, промышленность и т. п.), требующие, в свою очередь, пространственного базиса и продвижения. И зачастую на пути их развития оказываются городские леса и зеленые насаждения…

Таблица 1. Изменение площади городских лесов Санкт-Петербурга
с 1990 по 2010 годы

Проведем краткий аналитический обзор городских лесов применительно к городу федерального значения − Санкт-Петербургу. Учитывая единство истории появления и развития городских лесов в стране, многие положения обзора могут быть распространены и на другие населенные пункты (в том числе и сельские), имеющие в своем составе указанную категорию лесных насаждений, общая площадь которых в стране составляет около 530 тыс. га (согласно Комментариям к Лесному кодексу, МЦФЭР, 2007).

Необходимо заметить, что термин «городские леса» неточен и ориентирует читателя на леса, расположенные исключительно в городской черте, хотя такие леса могут находиться на территории сельских населенных пунктов. Правильнее именовать эту категорию лесных насаждений так: «леса, расположенные на землях населенных пунктов».

Отсутствие единого базового понятия порождает трудности при инвентаризации и установлении функциональных зон на практике.

На сегодня лесные участки не сформированы, права государственной собственности Санкт-Петербурга на них до конца не оформлены.

Ни один земельный участок, фактически занятый городскими лесами, не обладает признаками, определенными Лесным кодексом Российской Федерации по отношению к территориям, занятым лесами, поскольку в отношении них не осуществлен в полной мере кадастровый учет.

Не требует доказательств положение, согласно которому роль городских лесов связывается с их полезными функциями, влияющими на качество жизни человека, а наиболее востребованной является рекреационная.

Как показывают многолетние исследования (Петров В. Н., Зубко А. А. Экономическая оценка лесной рекреации), спрос на рекреационные услуги городских лесов имеет тенденцию к росту при одновременном сокращении площади самих лесов, а следовательно, к росту их ценности для общества и рыночной стоимости.

В Санкт-Петербурге площадь лесов с 1990 по 2010 годы сократилась почти в 1,5 раза при сохранении площади города.

Таблица 2. Площадь городских
лесов Санкт-Петербурга

Занимая 18% территории Санкт-Петербурга, городские леса распределены неравномерно, их границы не совпадают с границами муниципальных образований. Площадь городских лесов Северной столицы представлена в табл. 2.

Площадь городских лесов Санкт-Петербурга превышает в десятки раз среднюю площадь одного лесовладения в странах Западной Европы, чего нельзя сказать о численности лесного персонала городских лесов и его техническом вооружении.

Экономия средств на управлении городскими лесами и пригородной зоной Санкт-Петербурга привела к сокращению их площадей, снижению эффективности охраны, несанкционированному захвату земель, увеличению объемов промышленного лесопользования в пригородной зоне. Тенденцию сокращения лесных площадей, с одной стороны, можно связать с созданием новых промышленных производств, активизацией домостроения и пр., с другой − с неэффективным управлением лесами, неразвитостью системы законодательства, регулирующего специфические отношения по поводу их сохранения и использования.

Долгие годы управление городскими лесами осуществлялось Комитетом по благоустройству и дорожному хозяйству администрации города, курирующим множество других социально значимых для Петербурга видов деятельности. Даже неспециалисту ясно, что решение «лесных» вопросов в таких структурах не может являться приоритетным направлением.

В настоящее время управлением городскими лесами занимается исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга − Комитет по благоустройству правительства Санкт-Петербурга.

Согласно положению о комитете он призван обеспечивать проведение государственной политики и осуществлять государственное управление в области благоустройства садово-паркового, лесопаркового хозяйства; содержания дорог и иных объектов благоустройства; обращения с отходами на территории Санкт-Петербурга.

Основными задачами комитета являются: организация благоустройства и озеленения территорий общего пользования в Санкт-Петербурге; разработка концепции развития садово-паркового хозяйства, осуществление мероприятий по охране и защите зеленого фонда Санкт-Петербурга, реализация программ по развитию и содержанию объектов зеленых насаждений; осуществление государственного управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов на территории Санкт-Петербурга и др.

Приведенный перечень работ указывает на наличие в городском хозяйстве многочисленных объектов зеленого фонда (в т. ч. городских лесов), находящихся в одной системе управления, но различающихся по правовому режиму, установленному не только системой лесного законодательства, но и другими законами.

С точки зрения правового режима и выполняемых функций городские леса занимают пограничное положение между лесами, расположенными на землях лесного фонда, и иными объектами зеленого фонда города (лесопарками, скверами).

Именно такое промежуточное положение городских лесов как природного объекта обуславливает своебразие их охраны, использования и управления.

Правовой режим городских лесов частично формируется под воздействием норм гражданского, лесного, экологического, земельного, градостроительного, финансового и иных отраслей права. Многоотраслевой характер их правового регулирования при отсутствии четкого определения категории «городские леса» на практике приводит к сокращению площади лесов, их деградации, самозахвату лесных территорий, судебным разбирательствам.

История развития правового регулирования городских лесов неразрывно связана с историей лесного права России. Оставляя без комментариев постперестроечный период российского лесного права, следует заметить, что система современного отечественного лесного законодательства имеет ярко выраженную природоресурсную направленность, рассматривает леса не как экологическую систему со всеми невесомыми полезностями, а как природный ресурс, предназначенный для промышленного освоения.

Система лесного законодательства, венцом которого служит Лесной кодекс Российской Федерации, распространяется и на городские леса.

Городские леса в Лесном кодексе представлены не в качестве самостоятельного эколого-социального объекта, а как подчиненная, вспомогательная категория, «выполняющая функции защиты природных и иных объектов».

Законодатель поставил знак равенства между городскими лесами и защитными полосами лесов вдоль дорог, распространив при этом на них все элементы лесных отношений, функционирующие в лесничествах, расположенных на землях лесного фонда.

Автор публикации приводит аргумент против такого подхода: средняя площадь одного лесничества в России составляет около 700 тыс. га, что превышает суммарную площадь всех городских лесов страны в 1,3 раза. Тем не менее Законодательным собранием города принят закон «О регулировании лесных отношений в Санкт-Петербурге», 2010 год.

По аналогии с лесным законодательством многолесных субъектов Российской Федерации (Иркутской области, Красноярского края и др.) в этом законе говорится об установлении ставок платы за аренду лесных участков, по договору купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд, организации проведения аукционов по продаже арендных прав, разработке Лесного плана Санкт-Петербурга, лесохозяйственных регламентов, экспертизе проектов освоения лесов и т. д. Особое место в этом документе занимают нормы, определяющие порядок и нормативы заготовки гражданами Санкт-Петербурга ликвидной древесины для собственных нужд (ремонта и реконструкции жилых домов, строительства и ремонта хозяйственных построек, отопления домов).

Необходимость подготовки документов лесного планирования законодательно не урегулирована механизмом их финансового обеспечения, неясен источник финансирования деятельности по разработке лесного плана и прочих материалов.

Очевидно, шаблонный подход к правовому регулированию охраны и использования городских лесов по аналогии с общепринятыми в стране лесными отношениями не будет служить их целевому назначению.

Формирование (создание) земельных участков (в т. ч. лесных), градостроительное зонирование регулируются системой градостроительных законов, правил (Градостроительным кодексом РФ, Земельным кодексом РФ, Генеральным планом Санкт-Петербурга, Правилами землепользования и застройки и др.). Правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты, в которых установлен правовой режим, применимый ко всем территориальным зонам по видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Несмотря на наличие различных отраслей права, оказывающих воздействие на городские леса и земельные участки, занимаемые ими, ведущая роль в формировании современной модели правового режима городских лесов должна принадлежать системе лесного законодательства.

Речь идет о режиме охраны, защиты, о восстановлении и использовании лесов согласно лесохозяйственным, а не градостроительным регламентам.

Существование целого ряда законов и правил касательно городских лесов, тем не менее, оставляет открытым вопрос об их охране от пожаров и лесонарушений. В настоящее время не урегулированы отношения по тушению лесных пожаров в городских лесах. Если организация профилактических мероприятий входит в компетенцию органов исполнительной власти соответствующих образований, то непосредственное тушение лесных пожаров теоретически могут осуществлять как предпринимательские структуры, так и структуры МЧС России. Уставы двух ГУ − Глуховского и Курортного лесопарков Санкт-Петербурга − не предусматривают порядок тушения лесных пожаров, составления протоколов о лесонарушениях…

Не так давно, 21 октября 2010 года, в Государственной думе Федерального собрания РФ состоялись парламентские слушания по проблемам правового регулирования городских лесов. Для исправления существующего положения автором статьи были внесены на парламентских слушаниях в Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии следующие предложения.

Федеральному агентству лесного хозяйства Российской Федерации: разработать рекомендации по уточнению категории «городские леса», порядку охраны, защиты, воспроизводства и использования городских лесов, дать пояснения относительно источника финансирования при разработке документов лесного планирования (субвенции из федерального бюджета, иные источники).

Комитету Государственной думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии: представить предложения по выделению в отдельную статью Лесного кодекса Российской Федерации рамочных норм, касающихся вопросов охраны, защиты, воспроизводства и использования городских лесов с последующим принятием нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения в городских лесах или федерального закона «О лесах, произрастающих на землях населенных пунктов».

Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, городам федерального значения Москва и Санкт-Петербург:

• направить в Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии Государственной думы предложения по совершенствованию охраны и использованию городских лесов, основанные на опыте субъектов Российской Федерации, в целях совершенствования федерального лесного законодательства в рассматриваемой области;
• при разработке и совершенствовании документов территориального планирования и нормативных правовых актов, регулирующих вопросы сохранения и использования городских лесов, учесть рекомендации состоявшихся парламентских слушаний;
• завершить работы по инвентаризации территорий, занятых городскими лесами, оформлению границ лесных участков на основании имеющихся материалов лесоустройства и постановке их на кадастровый учет;
• при отсутствии лесных планов и лесохозяйственных регламентов по городским лесам лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в пользование гражданам и юридическим лицам не предоставлять; мероприятия по охране, защите, воспроизводству городских лесов должны осуществляться на основании имеющихся материалов лесоустройства, срок действия которых не истек.

Cуществующий вокруг городских лесов и зеленых насаждений правовой вакуум не служит их сохранению, а усиление средообразующих и культурно-оздоровительных функций этих лесов и насаждений ведет к сокращению их площадей в угоду компаниям, ведущим новое жилищное строительство, а также к снижению их рекреационного значения.

Владимир ПЕТРОВ,
заведующий кафедрой лесной политики, экономики и управления СПбГЛТА,
д-р экон. наук, профессор