Наталья Пинягина. Вернуть утраченные позиции

Интервью с Натальей Пинягиной

«Восстановление стратегического планирования в лесном секторе России должно строиться на научной основе», − считает доктор экономическизх наук Наталья Пинягина. В отличие от российской, экономика большинства развитых лесопромышленных стран несколько веков носит рыночный характер. Но рыночные отношения нисколько не мешают хорошо организованному управлению и стратегическому планированию в национальных лесных секторах, так как строятся на прочной научной основе.

Анализ долгосрочных стратегий развития лесных секторов зарубежных стран показал, что они имеют ряд общих черт и особенностей:

• их разработка инициируется, как правило, правительством страны и ориентируется на государственную поддержку лесного сектора;
• прогнозы разрабатываются на базе предварительного научного анализа ситуации и глубоких исследований с использованием балансовых расчетов и современного экономико-математического инструментария;
• одним из главных принципов стратегического планирования является повышение эффективности всего лесного сектора, включая лесохозяйственную и лесопромышленную сферы, а также смежных с ними секторов, то есть имеют кросс-секторальный характер;
• в стратегиях учитываются принятые международным сообществом требования устойчивого управления лесами, включая добросовестное рациональное лесопользование и законность происхождения древесины;
• стратегические разработки носят комплексный и согласованный характер, так как равновесно учитывают интересы всех участников лесных отношений, и прежде всего государства и бизнеса на основе договорных отношений.

Следует отметить, что в Советском Союзе стратегическое планирование развития лесопромышленного комплекса было хорошо организовано и базировалось на прогрессивных отечественных и зарубежных научных разработках.

В 80-х годах прошлого века в головном отраслевом институте экономики ВНИПИЭИлеспром, где были собраны лучшие ученые-экономисты страны, по заказу Министерства лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности разрабатывались Генеральные схемы развития и размещения лесных производительных сил, на основе которых осуществлялось строительство крупных лесопромышленных комплексов на всей территории СССР.

Последующая реализация этих схем и успешное введение в строй целого ряда крупных лесоперерабатывающих мощностей доказали эффективность и обоснованность существующей методологии стратегического планирования, в том числе используемого научного инструментария. Многовариантные оптимизационные расчеты на базе обширного массива информации и современных экономико-математических моделей гарантировали обеспечение новостроек всеми необходимыми ресурсами и инфраструктурой.

Однако процесс внедрения в экономику России рыночных отношений начался с разрушения хорошо налаженной в советский период системы долгосрочного стратегического планирования развития экономики и ее отраслей. Главным принципом регулирования рыночной экономики в стране для отечественных «младореформаторов» в 1990-е годы стало утверждение «Рынок все отладит сам». В результате научно обоснованная методология стратегического планирования, базирующаяся на разработках ведущих российских и зарубежных ученых, была полностью отвергнута и забыта.

Ошибочность этих разрушительных реформ с лихвой испытал на себе и лесопромышленный комплекс России, который к 1989 году достиг наивысших показателей по объему производства и экспорта продукции и вывел Россию в лидеры среди мировых лесных держав.

Полный отказ от системы централизованного управления и стратегического планирования в российском леспроме, непродуманная приватизация отдельных лесопромышленных производств, входящих в состав технологически сбалансированных комплексов, − все это привело к разрушению отлаженных кооперированных связей между предприятиями и последующему их банкротству.

Во многом по этой причине с 1990 года и по настоящее время лесной сектор экономики России находится в глубоком системном кризисе, в результате которого заготовка древесины упала более чем в три раза, производство пиломатериалов снизилось в четыре раза, продукции ЦБП − в полтора раза.

Структура лесопромышленного производства до сих пор характеризуется низким уровнем глубокой переработки древесины, комплексного безотходного использования всей биомассы ствола. Кроме того, российский лесной сектор слабо интегрирован, медленно идет процесс создания крупных вертикально интегрированных корпораций, способных конкурировать с зарубежными лесопромышленными ТНК. В связи с этим деятельность лесного сектора малоэффективна, финансовое состояние лесопромышленных предприятий в целом остается неблагополучным.

Тем не менее большинство лесопромышленных стран с хорошо развитой рыночной экономикой широко используют государственное научно обоснованное стратегическое планирование в целях долгосрочного развития национального лесного сектора.

Опыт ЛПК США

Так, например, в США первая Лесная служба была создана в 1905 году. В основу управления национальными лесами были положены следующие принципы: «все леса должны наиболее продуктивно использоваться ради постоянного блага всего народа, а не ради временной выгоды индивидуумов или компаний»; «конфликтующие интересы должны улаживаться, вопросы всегда должны решаться с точки зрения наибольшего блага для подавляющего большинства населения страны». Эти принципы до настоящего времени являются базовыми в вопросах управления лесами в США.

С начала 1940-х годов в США разрабатывались долгосрочные прогнозы использования лесов и развития лесного сектора, в которых учитывались цели и факторы социально-экономического развития страны.

Несмотря на положительную динамику развития лесного сектора, проблема сбалансированности спроса и предложения на лесобумажную продукцию в США становилась все более острой, при этом учитывался не только экономический рост, но и рост требований к охране окружающей среды. Оценивая ситуацию с лесами и их потенциалом, разработчики стратегических программ отмечали, что уровень лесного хозяйства еще далеко не достаточен, чтобы обеспечить охрану лесов и их гарантированное воспроизводство. Одни только потери от пожаров, вредителей и болезней составляли в год не менее 1/5 от общего прироста лесов.

На основе критических оценок состояния лесного хозяйства в программе 1970 года были намечены меры по его интенсификации, которые должны были привести к повышению продуктивности лесов и уменьшению потерь в них. Затем были разработаны рекомендательные меры и произведен отбор лесных участков, «экономически пригодных для интенсификации лесного хозяйства».

Программа интенсификации для указанной площади частных лесов требовала $546 млн капитальных вложений, а для государственных лесов − $191 млн. В затраты на эту программу входила государственная помощь частным владельцам в размере 75% от прямых расходов на проведение запланированных мероприятий. Разработка вышеназванных программ на каждое последующее десятилетие, включающая балансовые расчеты растущего спроса на древесину и развития ее заготовки в американских лесах, позволяла обеспечить ожидаемый эффект от реализации программных мероприятий.

В 1974 году Конгрессом США был принят закон о планировании увеличения возобновляемых ресурсов леса и пастбищ, согласно которому Лесная служба должна была периодически готовить пятилетние программы, обеспечивающие эффективное управление всей национальной лесной системой. В пятилетних программах на основе научных исследований, всесторонней оценки лесов, а также определения спроса и предложения на ресурсы и продукцию предусматривалась государственная поддержка ведения лесного хозяйства как для отдельных штатов, так и для частных землевладельцев. Реализация этих программ обеспечила эффективную защиту и охрану лесов, их неистощительное и многоцелевое использование, а также методологическую основу процессов управления и принятия решений в лесном секторе США.

Программа 1980 года принципиально отличалась от предыдущих попыткой интегрированного планирования не только производства древесины, но и − в увязке с ним − других услуг и ресурсов леса, в том числе таких, как пастбищные и водные. При этом были комплексно учтены экономические, социальные, природоохранные и культурные требования государства. Особенностью этой программы является и более дальний горизонт прогнозирования − 50 лет (1980−2030).

Общим для всех трех программ являются базовые основы научно обоснованного прогнозирования с учетом главных целей и факторов социально-экономического развития США.

В связи с многоукладной и многоотраслевой структурой программ выделялась значимость их координации посредством специально создаваемых организационных структур. Отмечалось, что именно благодаря научным исследованиям могут быть найдены возможности для интеграции и баланса многоцелевого использования лесов и решения проблем быстрого роста спроса на древесину, кормовые ресурсы, рекреацию и другие лесные товары и услуги.

Источником финансирования этих программ служили поступления из федерального бюджета, бюджетов отдельных штатов, а также от промышленных фирм и частных владельцев, заинтересованных в решении своих проблем. Для координации выполнения программ создавались объединения на кооперированной основе, участниками которых были представители государственной лесной службы, ассоциации отраслевых университетов США, лесопромышленных компаний и частных лесо-владельцев.

За последние 20 лет характер стратегических программ развития лесного сектора в США существенно изменился. Во-первых, государственная лесная политика переросла в общественную политику отношения к лесам, целям и способам их использования не в частных, а в общественных интересах. Во-вторых, заметно изменилась и методология формирования программ: они стали включать социальные, экономические и политические аспекты.

В 2000 году в США была разработана очередная стратегическая программа развития лесного сектора до 2050 года, в которой ведущая роль отведена целлюлозно-бумажной промышленности. Кроме того, в программе дан прогноз значительного роста производства конструкционных лесоматериалов для жилищного строительства, так как к 2050 году количество жилых домов в стране увеличится на 66% по сравнению с имеющимся сейчас.

Для США были определены три уровня лесного планирования: федеральный, региональный (штаты) и местный (районный). Верхний, то есть федеральный, уровень − это «национальные планы», которые носят прогнозный характер с оценкой ситуации по лесным ресурсам и спросу на них в долгосрочной перспективе. На уровне штатов лесное планирование повторяет структуру федеральных программ, только масштабы поменьше и цели органов власти, управляющих лесными землями штатов, различаются. На местном (районном) уровне лесничеств (административные единицы национальных лесов) планирование ведется на основе разработки проектов в целях реализации общих установок, определенных на федеральном уровне и уровне штатов. В этих проектах отражается вся деятельность, которая ведется непосредственно на лесных участках, включая лесные торги, выпас скота, добычу полезных ископаемых, строительство кемпингов и лыжных баз и т. д.

Опыт ЛПК Финляндии

Подъем и устойчивое развитие лесного сектора Финляндии обязаны инициативе государства, приведшей к разработке национальной лесной политики, консолидирующей всех участников лесных отношений.

В феврале 1983 года экономический совет страны разработал долгосрочную программу развития лесного хозяйства и лесной промышленности под названием «Лес 2000», а в 2002 году по инициативе правительства Финляндии была разработана Национальная лесная программа (НЛП) до 2010 года. Эта программа отличалась от предыдущей тем, что была ориентирована на международные требования устойчивого и многоцелевого пользования и управления лесами.

В результате реализации названных программ прирост лесов в Финляндии за 50 лет увеличился на 63% и достиг 75 млн м³. Согласно прогнозным расчетам НЛП, к 2010 году прирост лесов должен был возрасти до 81 млн м³, а к 2020-му − до 95 млн м³, то есть удвоиться по сравнению с 1950 годом. По НЛП к 2010 году было запланировано удвоить экспорт лесобумажной продукции, ежегодный доход лесовладельцев должен был возрасти на 120−250 млн евро.

Учитывая высокий удельный вес лесных участков, которые находятся в частной собственности, привлечь частных лесовладельцев к участию в этих программах только за счет их экономического стимулирования было возможно. Так, в общий объем финансирования частных лесовладельцев, составлявший 424 млн финских марок, государство выделило из бюджета 233 млн марок. Если в 1966−1970 годах государство расходовало на эти цели ежегодно в среднем 102 млн финских марок, то в 1970−1975 годах − 268 млн марок. При этом на частные леса приходилось уже 77% всех расходов. Из них 60% покрывалось за счет государственного бюджета.

Согласно НЛП Финляндии государственная поддержка для организации устойчивого лесного хозяйства в частных лесах составляла 59 млн евро в год, предназначенных для восстановления лесов, ухода за молодняками, улучшения лесных дорог и строительства новых. В результате поддержки со стороны государства возрастают и возможности частных владельцев по собственным инвестициям − за счет повышения доходности лесов, восстановление которых владельцы леса по закону обязаны осуществлять своими силами.

Следует отметить, что до 2000 года половина частных владельцев в Финляндии вообще не имели каких-либо программ или планов. В результате государство повысило требования к частным лесовладельцам в части организации оперативного и стратегического планирования. В качестве стимулов выделялись необходимые для организации такого планирования субсидии. Чтобы обеспечить баланс частных и общественных интересов, государство, помимо законодательных мер, использовало механизмы экономической компенсации издержек частных лесовладельцев, понесенных при разработке программ и проектов.

Финансирование частных лесовладельцев из государственного бюджета осуществлялось на основе региональных целевых программ, которые были частью Национальной лесной программы. Выделение же средств через эти программы производилось посредством реализации лесохозяйственных проектов, разработанных силами лесовладельцев.

Таким образом, в НЛП Финляндии отражен механизм ее реализации, в том числе источники финансирования и направления затрат по отдельным разделам, а также приведена оценка эффективности программ по всем их направлениям, включая экономические, социальные и природоохранные показатели. Все разработанные в Финляндии лесные программы были успешно выполнены.

Опыт ЛПК Великобритании

В Соединенном Королевстве в 1967 году ведущими учеными и специалистами был подготовлен фундаментальный труд «Лесное планирование» (Forest Planning), который стал руководством к действию для чиновников, осуществляющих регулирование лесного сектора на разных уровнях управления.

Этот труд охватывал все уровни лесного планирования (национальный, региональный и местный), разные формы собственности на землю и лес, включая лесные плантации. На первом этапе планирования в Великобритании была сформирована национальная лесная политика, учитывающая историю развития страны, мирового лесного рынка, спроса и предложения на продукцию и услуги леса. Формы и сроки планирования устанавливались в соответствии с определенным уровнем управления. Причем это делалось в рамках основных аспектов социально-экономического развития, включая проблемы труда и занятости населения, инвестиций, их приоритетные направления, структуры доходов, затрат, а также экономические оценки принимаемых решений на этапах планирования.

Опыт ЛПК Швеции

Заслуживает внимания и опыт стратегического планирования развития лесного сектора в Швеции. В условиях рыночной экономики в этой скандинавской стране планирование рассматривалось как эквивалент обеспечения основ для принятия решений.

Целью планирования являлось обеспечение эффективного лесоуправления, сохранения и неистощительного использования лесов, устойчивого развития всех лесных отраслей, базирующихся на переработке лесных ресурсов.

Как и в каждой стране, где ведется разработка стратегических программ развития лесного сектора и созданы общенациональные планирующие организации, которые в целях обеспечения разработки прогнозов занимаются сбором и анализом информации, расчетами прогнозных показателей, на основе которых принимаются решения на всех уровнях управления, в Швеции для этих целей создан Департамент прогнозирования Национального совета по лесному хозяйству. Этот департамент организует и координирует необходимые исследования по лесному планированию на разных уровнях управления лесами с учетом национальных целей, межсекторальных связей и всего комплекса факторов и условий.

Взять лучшее из зарубежного опыта

Как показывает зарубежный опыт, эффективность функционирования лесного сектора сможет обеспечить только консолидированное управление и планирование. При этом следует признать, что в российском лесном секторе необходимо восстанавливать систему научно обоснованного стратегического планирования, для чего потребуются масштабные организационные меры и существенное финансирование.

Система стратегического планирования не сможет нормально функционировать без институциональных преобразований в лесном секторе, гармонизирующих отношения между государством и лесным бизнесом. В связи с этим предлагается по-новому сформировать механизмы и инструменты для обеспечения эффективного стратегического управления и планирования в лесном секторе на разных уровнях хозяйствования − от федерального до корпоративного.

На первом этапе необходимо, чтобы Правительство РФ официально признало лесной сектор в качестве структурной единицы экономики и сформировало соответствующую институциональную структуру. При этом не обойтись без создания единого централизованного органа управления лесным сектором, который смог бы сформировать систему стратегического планирования в лесном секторе и разработать национальную лесную политику, а также ведомственную целевую программу развития. Кроме того, этот централизованный орган мог бы стать важным координирующим звеном отраслевых, региональных и корпоративных программ развития.

В целях восстановления системы стратегического планирования в лесном секторе, которая предполагает формирование единой научно обоснованной методологии для разных уровней управления, представляется целесообразным создание специализированного центра стратегических разработок и исследований в лесном секторе.

Господдержка развития лесного сектора должна осуществляться прежде всего в виде масштабного финансирования деятельности этого центра, который способен будет восстановить или воссоздать научные школы экономических и научно-технических инновационных исследований.

И государству не следует жалеть деньги на НИОКР для научно обоснованного стратегического планирования, а также для научных исследований в сфере разработки инновационных технологий и производства продукции из древесины. Государство должно ориентировать бизнес, где и какую продукцию целесообразно производить, так как эти проекты смогут быть обеспечены необходимыми ресурсами. На основе научных исследований Правительство России сможет предоставлять преференции компаниям, которые будут следовать государственной политике, включая модернизацию и инновационное развитие. Сегодня на все НИОКР в России ежегодно выделяется чуть больше 100 млн руб. − это недопустимо мало. Для справки: в инновационно развитой маленькой Финляндии в 2010 году на НИОКР было выделено 200 млн евро.

Среди главных задач центра стратегических разработок и исследований в лесном секторе особую роль должна играть разработка важнейших программных документов для этого сектора − национальной лесной политики, секторальных, отраслевых и региональных стратегических программ, а также рекомендаций оперативного характера. Кроме того, к задачам центра можно отнести мониторинг и оценку лесных ресурсов, в том числе предназначенных для лесопользования; мониторинг и аудит деятельности хозяйствующих субъектов лесного сектора, прежде всего крупных лесопромышленных корпораций; разработку и оценку инвестиционных проектов; инжиниринговую деятельность и т. д.

Государственное участие в деятельности центра позволит оперативно получать от органов власти необходимую информацию, осуществлять выдачу лицензий и сертификатов, выпускать информационные сборники и периодические издания. Коммерческая реализация информационно-аналитических продуктов обеспечит заинтересованным структурам дополнительное финансирование работы центра.

Главным звеном системы стратегического планирования развития лесного сектора, как в большинстве развитых лесопромышленных стран, должна быть национальная лесная политика государства. Однако для определения миссии лесного сектора, стратегических целей и задач его развития необходимы всесторонние исследования его состояния, трендов изменения основных показателей с использованием прогрессивного статистического и экономико-математического инструментария. Именно это позволит выработать научно обоснованные, согласованные всеми участниками лесных отношений приоритетные направления национальной лесной политики.

Следующим этапом создания системы стратегического планирования должна быть разработка федеральных либо ведомственных целевых программ развития лесного сектора, так как приоритеты национальной лесной политики нуждаются в конкретизации. Методология и алгоритм разработки целевых программ должны включать три основных, следующих друг за другом этапа: аналитическую часть, прогнозные исследования и механизмы реализации. Каждый этап при этом содержит разделы, охватывающие все структурные составляющие лесного сектора по технологической цепочке.

Одним из главных результатов реализации целевой программы должна стать рекомендательная схема размещения лесных производительных сил, позволяющая ориентировать бизнес, в каких регионах наиболее выгодно развивать или строить перерабатывающие мощности с учетом наличия ресурсов, кадрового потенциала, транспортной и социальной инфраструктуры. В свою очередь, государство, используя экономические и правовые регуляторы, сможет обеспечить рациональное, сбалансированное размещение лесоперерабатывающих производств.

В управлении разработкой и реализацией федеральных целевых программ, в том числе проектов инновационного характера, следует соблюдать принцип разделения и кооперации властей применительно к трем необходимым составляющим системы программного управления:

• заказчикам − тем, кто определяет содержание программы (проекта), обеспечивает ее ресурсами, осуществляет государственную приемку и использование полученных результатов;
• научным руководителям, которые определяют основные цели, задачи и сущность программы (проекта), обеспечивают научное сопровождение и авторский мониторинг достижения этих целей и решения задач;
• исполнительному органу − управляющей компании или исполнительной дирекции программы, организующей ее выполнение, отвечающей за полученные результаты, а также использующей выделенные ресурсы.

Основными силами, которые приводят к изменениям в лесном секторе, являются внешние факторы: социально-экономические тенденции, изменение уровня доходов населения, научно-технический уровень производства, демографические тенденции и предпочтения людей.

Приоритеты национальной лесной политики и результаты реализации целевых программ развития могут являться основой для разработки программ инновационного (технологического) развития конкурентоспособных производств, приоритетных для лесного сектора.

В условиях ограниченных возможностей бюджета государству следует поддерживать те отрасли и производства, модернизация и техническое перевооружение которых способно дать наибольший мультипликативный эффект.

Программы технологического развития должны содержать совокупность мероприятий научно-технического, производственно-технологического, социально-экономического и организационного характера, увязанных по ресурсам, исполнителям, срокам реализации.

На основе государственных программных документов станет возможной разработка стратегических программ и планов развития хозяйствующих субъектов лесного сектора, и прежде всего крупных лесопромышленных корпораций. В связи с этим очевидной становится логическая взаимосвязь стратегического планирования на федеральном, региональном и отраслевом уровнях со стратегическим планированием в лесопромышленных корпорациях.

Корпоративное стратегическое планирование, учитывая новые нормы Лесного кодекса, должно осуществляться на новой методологической основе: параметры развития должны определяться для лесохозяйственно-лесопромышленной корпорации как целостной структуры.

Наталья ПИНЯГИНА,
директор по взаимодействию
с государственными органами власти ОАО «Архангельский ЦБК»,
д-р экон. наук