Региональное регулирование лесных инвестиций

Основным направлением развития лесопромышленного комплекса является создание современной, высокотехнологичной и конкурентоспособной лесной отрасли, которая была бы ориентирована на производство и экспорт готовой продукции, а не сырья, как это происходит сегодня.

На сегодняшний день действует Постановление Правительства РФ от 30.06.2007года № 419 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов» (далее - Постановление № 419), которое в целях привлечения частного капитала предоставляет соответствующие отраслевые льготы для сегментов лесопромышленной отрасли, признанных в установленном порядке приоритетными для РФ.

Постановлением от 30.06.2007г. №419, Приказом Министерства промышленности и энергетики РФ от 20.10.2007года №422 («Об утверждении методических указаний по разработке концепции инвестиционного проекта, претендующего на включение в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов») предусмотрено, что инвестиционный проект, претендующий на включение в Перечень приоритетных лесных проектов, разрабатывается исходя из непротиворечивых и отражающих правила рационального экономического поведения действий коммерческой организации, направленных на достижение целей и задач инвестиционного проекта в области освоения лесов.

В соответствии с Лесным кодексом РФ освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности.

Освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций (ст. 12).

Многие инвесторы еще на этапе зарождения идеи о реализации инвестиционного проекта нигде не указывают конкретные задачи и цели проекта, наоборот, речь идет о сбыте продукции и о возможных потребителях последней (Западная, Восточная Европа и т. д.), то есть фактически говорится об экспорте готовой продукции.

Основными целями реализации инвестиционных проектов в области освоения лесов должны стать развитие лесной промышленности, рациональное и многоцелевое использование лесных ресурсов. Экспорт же готовой продукции будет являться результатом (следствием) реализации инвестиционного проекта.

Достижение поставленной Лесным кодексом цели осуществляется путем решения определенных инвестиционным проектом задач, а именно:

1. создания и (или) модернизации объектов лесной инфраструктуры (лесные дороги, лесные склады и др.);

2. создания и (или) модернизации лесоперерабатывающей инфраструктуры (объектов переработки заготовленной древесины и иных лесных ресурсов, биоэнергетических объектов и др.).

При этом Постановлением №419 установлено требование, в соответствии с которым суммарный объем капитальных вложений на реализацию проекта должен составлять не менее 300 млн рублей. Результатом присвоения проекту статуса приоритетного инвестиционного в области освоения лесов является предоставление соответствующей льготы, которой в данном случае является заключение договора аренды лесного участка без проведения аукциона при стоимости лесопользования в размере 50% от минимальной ставки платы за единицу площади лесного участка.

Стоит иметь в виду растущее количество проектов, претендующих на получение статуса приоритетного инвестиционного в области освоения лесов, результатом чего будет являться строгий отбор последних (на момент написания статьи, по официальной информации, Министерством промышленности и торговли включено 26 проектов в перечень приоритетных инвестиционных в области освоения лесов).

Нормативное регулирование приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, а также механизм реализации последних имеют значительные отличия по сравнению с иными, более традиционными способами привлечения инвестиций в регионы РФ.

В соответствии с п. 5 Постановления №419 основанием для включения инвестиционного проекта в перечень является решение об утверждении заявки на реализацию инвестиционного проекта, принятое в отношении проектов, реализуемых на лесных участках в пределах земель лесного фонда. Отбор и утверждение заявки осуществляется органами исполнительной власти субъекта РФ, которыми в большинстве случаев являются департаменты лесного хозяйства/комплекса соответствующей области.

Постановлением №419 предусмотрены основные критерии (включая необходимый перечень документов), предъявляемые к заявителю, претендующему на включение инвестиционного проекта в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.

Помимо этого Постановление №419 содержит общие положения, касающиеся процедуры присвоения проекту статуса приоритетного инвестиционного в области освоения лесов.

Однако федеральное законодательство не разрешает ситуацию, при которой на один и тот же участок лесного фонда может претендовать одна или несколько коммерческих организаций (может быть подана одна или несколько заявок). Постановление №419 содержит лишь положение, согласно которому отбор заявок осуществляется в порядке, установленном законодательством субъектов РФ, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Постановлением №419.

Таким образом, процедура отбора заявок отнесена законодателями к компетенции органов государственной власти субъектов РФ.

Законодательство большинства регионов, например Вологодской области (Постановление правительства Вологодской области от 05.02.2008 г. №186 «Об утверждении Порядка отбора заявок на реализацию приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов», Приказ департамента лесного комплекса Вологодской области №57 от 14.02.2008 г. «О порядке работы экспертной комиссии по отбору заявок на реализацию приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов»), Тюменской области (Постановление Тюменской области от 19.03.2008 г. «О порядке отбора заявок коммерческих организаций на реализацию инвестиционных проектов в области освоения лесов в Тюменской области»), Амурской области (Постановление от 28.04.2008 г. №102 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов на территории Амурской области») определяет процедуру отбора заявок коммерческих организаций, основным этапом которой является оценка и проверка подлинности прилагаемых к заявке документов и достоверность изложенных в них сведений. Указанные полномочия в основном выполняет специально созданная экспертная комиссия. При этом законодательство вышеуказанных регионов не раскрывает критерии оценки представленных заявителем документов на включение инвестиционного проекта в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.

Результаты работы экспертной комиссии по каждой заявке оформляются письменно в виде экспертного заключения, которое должно содержать мотивированную рекомендацию о возможности утверждения заявки или об отказе в утверждении заявки.

На практике возникают случаи, при которых, в рамках реализации того или иного инвестиционного проекта на стадии подачи/рассмотрении заявки на включение в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, ситуация осложняется подачей сторонней организацией аналогичной заявки по участкам лесного фонда, частично (полностью) пересекающимся с участками лесного фонда, заявка по которым уже подана/рассматривается.

Помимо этого указанная проблема осложняется и отсутствием положений регионального законодательства по порядку утверждения и отбора, в том числе критериев отбора, одной из двух (нескольких) заявок коммерческих организаций, претендующих на присвоение статуса приоритетного инвестиционного проекта в области освоения лесов в отношении одного и того же участка лесного фонда.

Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г. №200-ФЗ рассматривает приоритетные инвестиционные проекты в области освоения лесов как одну из форм инвестиционной деятельности в РФ (Статья 22 ЛК РФ, ФЗ от 25.02.1999 г. №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации»; в частности, федеральные органы государственной власти для регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, используют в том числе такую форму, как предоставление субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации), осуществляемой в форме капитальных вложений.

При этом инвестиционное законодательство устанавливает, что государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, осуществляется как органами государственной власти РФ, так и органами государственной власти субъектов РФ.

В целях развития федерального законодательства об инвестиционной деятельности в различных субъектах РФ были приняты общие законы о государственном регулировании инвестиционной деятельности на территориях различных областей.

В большинстве случаев указанными законами (Закон Вологодской области от 12.11.1997 г. №211-ОЗ; Закон Тюменской области от 08.07.2003 г. №159) предусмотрен порядок отбора инвестиционных проектов, основным этапом которого является отбор проектов экспертным советом по инвестиционной деятельности области (инвестиционным советом).

Региональным законодательством также предусмотрены критерии оценки инвестиционных проектов, в большинстве случаев которыми являются:

• экономическая эффективность инвестиционного проекта;
• бюджетная эффективность инвестиционного проекта;
• социальная значимость проекта для области;
• экологическая безопасность производства;
• качество и стоимость продукции относительно аналогичных товаров, реализуемых на российском рынке, и проч.

Учитывая вышеизложенное, существует возможность применения указанных критериев при оценке двух и более поданных заявок на один участок лесного фонда, при этом при отборе заявок должны учитываться особенности Постановления №419.

Однако при использовании указанной структуры существует риск, при котором применение критериев оценки по общему инвестиционному законодательству того или иного субъекта РФ будет расценено как «аналогия закона», действующая в рамках гражданских правоотношений.

Данная ситуация может возникнуть в связи с тем, что региональное законодательство в области приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов не содержит отсылочной нормы к общему инвестиционному законодательству субъекта РФ, в том числе к критериям отбора заявок.

Помимо этого в соответствии с федеральным инвестиционным законодательством нормы гражданского законодательства применимы только в части определения объемов и направлений капитальных вложений, а также заключения договоров с субъектами инвестиционной деятельности.

В данном случае возможны следующие варианты:

• внесение в законодательство соответствующего субъекта в сфере приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов изменений в части отсылки к критериям отбора инвестиционных проектов, применяемых в отношении отбора «общих» инвестиционных проектов;
• издание отдельного нормативного акта (либо дополнение уже действующих на территории региона нормативных актов в области лесных инвестиционных проектов) в части критериев оценки заявок, претендующих на включение в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.

Необходимость указанных выше действий объясняется тем, что, если при оценке двух и более поданных заявок на один участок лесного фонда будет утверждена какая-либо заявка, проигравший заявитель имеет право обжаловать решение об отказе в утверждении заявки в судебном порядке.

А ввиду отсутствия дополнительных, законодательно установленных критериев оценки заявки на региональном уровне, обжаловать решение будет достаточно просто, учитывая тот факт, что материалы заявки будут соответствовать общим нормам Постановления №419.

При использовании второго варианта возможно заимствование уже имеющихся и действующих на территориях отдельных регионов критериев отбора заявок, претендующих на включение в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов.

Так, например, законодательство Архангельской области⁷ предусматривает положение, согласно которому, если на один и тот же лесной участок в пределах земель лесного фонда претендуют два и более заявителя, имеющих положительные заключения независимой экспертизы на представленные в заявках документы, - комиссией принимается решение о заключении договора аренды лесного участка с заявителем, набравшим наибольшее количество баллов по совокупности критериев оценки заявок коммерческих организаций, утверждаемых распоряжением департамента.

Правовые акты Свердловской области⁸ устанавливают, что при наличии положительных заключений на две и более заявки министерство экономики и труда Свердловской области осуществляет отбор путем сравнения показателей инвестиционных проектов по следующим значениям:

• срок окупаемости инвестиционного проекта;
• средняя заработная плата, которая рассчитана как отношение годового объема фонда оплаты труда к годовой среднесписочной численности рабочих, предусмотренных инвестиционным проектом;
• объем собственных средств заявителя, направляемых для реализации инвестиционного проекта;
• объем иностранных инвестиций, привлекаемых для реализации инвестиционного проекта.

По итогам сравнения министерство экономики и труда Свердловской области принимает решение об утверждении заявки, инвестиционный проект которой имеет наибольшее количество превышающих значений по показателям средней заработной платы; объему собственных средств заявителя, направляемых для реализации инвестиционного проекта; объему иностранных инвестиций, привлекаемых для реализации инвестиционного проекта, и наименьший срок окупаемости инвестиционного проекта.

Наибольший интерес представляет законодательство Курганской области⁹, предусматривающее балльную систему отбора заявок, которая заключается в следующем.

Критерии первого уровня:

• значимость для экономики Курганской области; критерий оценивается по трехбалльной шкале: высокая - 3 балла, средняя - 2 балла, низкая - 1 балл;
• суммарный объем капитальных вложений в инвестиционный проект свыше 400 млн рублей - 3 балла, от 350 млн до 400 млн рублей - 2 балла, от 300 млн до 350 млн рублей - 1 балл;
• доля собственных средств инвестора в общих расходах на реализацию инвестиционного проекта свыше 30% - 3 балла; от 20 до 30% - 2 балла, от 15 до 20% - 1 балл;
• срок окупаемости инвестиций менее 3 лет - 3 балла, от 3 до 5 лет - 2 балла, от 5 до 7 лет - 1 балл;
• освоение лесных массивов с полным использованием установленных объемов заготовки лесных ресурсов и комплексной переработкой древесины - 3 балла, с использованием установленных объемов заготовки лесных ресурсов от 70 до 80% - 2 балла, с использованием установленных объемов заготовки лесных ресурсов от 60 до 70% - 1 балл и проч.

При оценке по критериям первого уровня инвестиционный проект должен набрать не менее 8 баллов в сумме. После этого проект допускается к оценке по критериям второго уровня.

Критерии второго уровня:

• организация производства по выпуску продукции глубокой степени переработки из лиственной, низкокачественной и мелкотоварной древесины - 4 балла;
• реконструкция, создание нового производства по выпуску эффективных, малоемких и недорогостоящих материалов и конструкций для деревянного домостроения - 4 балла;
• использование объема заготовленной деловой древесины для производства продукции высокой степени переработки от 90 до 100% - 3 балла, от 80 до 90% - 2 балла, от 70 до 80% - 1 балл;
• рентабельность реализации продукции в расчете на 1 год свыше 35% - 3 балла, от 30 до 35% - 2 балла, от 25 до 30% - 1 балл и т.д.

Минимальная сумма баллов по критериям второго уровня должна составлять не менее 10 баллов.

Рассматриваемые заявки ранжируются по количеству набранных баллов, победителем конкурса становится заявитель, набравший наибольшее количество баллов по совокупности критериев оценки, установленных выше.

В случае равенства баллов, набранных двумя или более заявителями, победитель определяется решением конкурсной комиссии.

Указанный подход, по мнению автора, является наиболее проработанным, в связи с чем реализации будут подлежать, во-первых, наилучшие инвестиционные проекты в области освоения лесов, во-вторых, процесс оспаривания решения органа государственной власти соответствующего субъекта РФ об отказе в утверждении той или иной заявки в области освоения лесов представляется затруднительным ввиду четкого установления критериев отбора заявок

Ольга СУШИНСКИХ