Партнеры журнала:

В центре внимания

Леса за полцены – кому это выгодно?

Анализ экономико-правового механизма реализации приоритетных инвестиционных проектов в лесном секторе

Прошло почти пять лет с того момента, когда начала действовать практика использования лесов в рамках инвестиционных проектов. За этот период почти сотня инвесторов получили признание со стороны государства в виде приоритетного статуса, защищено множество диссертаций по экономике, посвященных приоритетным проектам. На первый взгляд, приоритетные проекты приносят пользу всем: государству, частному бизнесу и даже науке...

Петров Владимир Николаевич – заведующий кафедрой лесной политики, экономики и управления Санкт-Петербургского государственного лесотехнического университета им. С. М. Кирова, доктор экономических наук, профессор
Петров Владимир Николаевич –
заведующий кафедрой лесной
политики, экономики и управления
Санкт-Петербургского государствен-
ного лесотехнического университета
им. С. М. Кирова, доктор экономичес-
ких наук, профессор

Но, абстрагируясь от экономической специфики связывания частного капитала с государственными лесами, невольно задаешься вопросом: в каких случаях собственник согласен отдать в пользование имущество за половину его стоимости? Очевидно, тогда, когда у этого имущества невысокая потребительская стоимость или когда его настолько много, что это количество формирует избыточное предложение на рынке.

Приоритетные инвестиционные проекты в лесном хозяйстве - это российская экономическая модель частно-государственного партнерства, предложенная собственником лесов (государством) частному бизнесу.

История вопроса

Сейчас мало кто вспоминает горячие дебаты 2004-2006 годов в ходе обсуждения в Государственной думе многочисленных (более 20) проектов Лесного кодекса России. Сторонники и противники нового лесного закона сходились в одном: лесные отношения в области лесопользования требуют модернизации. Использование расчетной лесосеки остается на стабильно низком уровне, у арендатора отсутствует экономический интерес в освоении новых лесных территорий без сложившейся лесной инфраструктуры (лесные дороги, объекты социального назначения и т. д.). Было ясно, что без привлечения инвестиций стагнацию лесопользования не преодолеть, а освоения новых лесных массивов не будет.

На фоне этой дискуссии был предложен механизм лесного частно-государственного партнерства, который нашел свое выражение в лесном законодательстве. Следует иметь в виду, что, вводя норму об инвестициях в лесном хозяйстве, законодатель преследовал триединую цель - освоение новых, труднодоступных лесных массивов, создание рабочих мест и привлечение инвестиций в лесной сектор.

Законодательная база

Таблица 1. Коррупциогенные факторы и их проявление в области
инвестиционной деятельности в лесном секторе

Посмотреть в PDF-версии журнала. Таблица 1. Коррупциогенные факторы и их проявление в области инвестиционной деятельности в лесном секторе

Сегодня организация и регулирование отношений в области инвестирования в лесной сектор в рамках приоритетных инвестиционных проектов (ПИП) осуществляется в рамках законов и нормативных правовых актов (НПА) органов исполнительной власти, основные из которых приведены в таблице 1.

В открытой печати пока не опубликованы результаты мониторинга правоприменения законодательства, регулирующего отношения в области использования лесов на базе приоритетных инвестпроектов.

Воспользуемся методикой проведения антикоррупционной экспертизы НПА, утвержденной Постановлением Правительства России от 26.02.2010 № 96, и проанализируем основные коррупциогенные факторы, дающие органам власти широкие возможности для того, чтобы необоснованно применять исключения из правил или устанавливать неопределенные, трудновыполнимые, обременительные требования к инвесторам.

Следует заметить, что на уровне субъектов Российской Федерации в развитие федеральных актов также принимаются нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области инвестиционной деятельности, которые не включены в текст таблицы 1. Поясним представленные в ней результаты экспресс-экспертизы на конкретных примерах.

Рассмотрим критерий «широта дискреционных полномочий и их дублирование органами государственной власти», означающий отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти (их должностных лиц).

Коррупциогенные факторы по этому критерию встречаются в двух нормативных актах. В положении о подготовке и утверждении приоритетных инвестиционных проектов (Постановление Правительства РФ от 30.06.2007 г. № 419 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов») сказано, что основанием для отказа в утверждении заявки является ее несоответствие требованиям методических указаний (Приказ Минпромэнерго РФ от 10.10.2007 г. № 422 «Об утверждении методических указаний по разработке концепции инвестиционного проекта, претендующего на включение в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов»). Содержательная часть текста этих методических указаний представляет собой яркий пример коррупциогенного фактора «установление неопределенных требований к инвесторам», что дает возможность должностным лицам принимать субъективные решения по отказу в утверждении заявки.

Еще одним примером неопределенности требований и дублирования является приказ Рослесхоза от 04.05.2010 г. № 174 «Об утверждении рекомендаций по согласованию Федеральным агентством лесного хозяйства заявок на реализацию приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов», который предусматривает при согласовании инвестиционных заявок наличие следующей информации: комплекс мер по обеспечению эффективного использования энергетических ресурсов; приверженность принципам добровольной лесной сертификации устойчивого управления лесами; увеличение занятости местного населения; использование древесных отходов для получения энергии, биотоплива. Наряду с перечисленными неустоявшимися категориями оценочного характера приказ содержит множество требований, имеющих исключительно теоретическую направленность, проверить исполнение которых, по сути, невозможно (например, сведения о намерениях инвестора использовать лесной участок в соответствии с принципами многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов), многие положения приказа дублируют существующие НПА, а некоторые выходят за их пределы (например, рекомендации по описанию проектируемых технологий заготовки древесины, мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, подробная схема использования ликвидной древесины и др.).

По причине дублирования органами исполнительной власти своих полномочий положение инвестора усугубляется; так, например, экономическая часть концепции инвестпроекта проверяется минимум четыре раза (два раза органами исполнительной власти субъекта Федерации и два раза органами федерального уровня).

Лесной кодекс также содержит нормы, порождающие юридико-лингвистическую неопределенность, например, в его тексте в завуалированной форме дано определение понятия «лес».

Наличие коррупциогенных факторов сдерживает приток инвестиций, снижает их эффективность, провоцирует нелегальные лесозаготовки.

Процедура получения статуса ПИП

Организационно-экономические мероприятия по реализации ПИП можно кратко представить в виде последовательного выполнения ниже- перечисленных действий:

  • принятие инвестором решения о ПИП, обсуждение его с высшим должностным лицом субъекта Федерации;
  • подбор свободных от аренды лесных участков для включения в концепцию ПИП;
  • согласование подобранных лесных участков с субъектом Федерации;
  • сверка сумм арендной платы с лесничествами, задолженности по арендной плате и задолженности по объемам лесохозяйственных работ, мероприятий (при наличии арендованных лесных участков у инвестора);
  • подготовка проекта соглашения о порядке и сроках ликвидации задолженности и взаимных расчетах (при наличии задолженности);
  • подготовка заявки и текста концепции приоритетного инвестиционного проекта;
  • сбор и подготовка документов для включения в заявку;
  • подготовка и подача заявки на реализацию инвестиционного проекта в орган государственной власти субъекта Федерации (заинтересованный орган);
  • рассмотрение заявки ПИП заинтересованным органом;
  • направление заявки ПИП на согласование с другими субъектами в случае необходимости предоставления в аренду лесных участков на их территории;
  • получение согласования от субъектов Федерации;
  • направление решения заинтересованного органа в Рослесхоз для согласования;
  • направление согласованного решения Рослесхоза в Минпромторг РФ;
  • получение решения (приказа) Минпромторга о включении инвестиционного проекта в число приоритетных и направление уведомления заинтересованному органу;
  • подготовка инвестором проекта новых договоров аренды лесных участков в рамках ПИП;
  • согласование проекта новых договоров аренды лесных участков в рамках ПИП с заинтересованным органом;
  • подписание новых договоров аренды лесных участков в рамках ПИП;
  • подготовка проекта(-ов) освоения лесов по новым лесным участкам;
  • прохождение государственной экспертизы проекта(-ов) освоения лесов;
  • государственная регистрация новых договоров аренды лесных участков в рамках ПИП;
  • подготовка и подача лесной декларации заинтересованному органу.

 

Несмотря на четко установленные НПА сроки прохождения заявки на получение статуса приоритетного инвестпроекта, фактическое время, затрачиваемое на эту процедуру, оказывается гораздо большим.

Огромное количество самых разных документов, сопровождающих прохождение инвестиционной заявки, выполняет вспомогательную, информативную роль.

Основным предметом для обсуждения во всех инстанциях и на всех уровнях являются документальные подтверждения наличия инвестиций в форме капвложений - собственных и (или) привлеченных средств для реализации проекта, а также период времени, отведенный для окупаемости ПИП. В структуре этих капвложений собственные средства инвесторов по уже признанным ПИП составляют 30 %, заемные - 70 %.

В качестве инвестиций рассматриваются денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Капитальные вложения, согласно закону об инвестиционной деятельности, это инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе - затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, на проектно-изыскательские работы и др. Период окупаемости инвестиционного проекта - срок со дня начала финансирования инвестиционного проекта до дня, когда разность между накопленной суммой чистой прибыли с амортизационными отчислениями и объемом инвестиционных затрат приобретает положительное значение.

Экономика взаимоотношений

Схема экономических отношений между собственником лесных ресурсов и инвестором представлена на рис. 1. Связывая договорными отношениями государственный лес и частный капитал, в результате производства и реализации лесной продукции государство получает налоги, сборы и иные платежи, часть которых по экономической природе являются рентными (арендная плата).

Частный бизнес без проведения аукциона получает лесные ресурсы со скидкой 50 % на период окупаемости инвестиционного проекта.

В случае заключения инвестиционного соглашения между субъектом Федерации и инвестором последний может рассчитывать еще на ряд налоговых льгот на период окупаемости проекта.

Экономические интересы собственника лесов и инвестора

Таблица 2. Степень привлекательности лесных ресурсов в рамках
ПИП*

Таблица 2. Степень привлекательности лесных ресурсов в рамках ПИП*

Как было сказано ранее, собственник лесов - государство - преследует триединую цель: освоение новых, труднодоступных лесных массивов, создание рабочих мест, привлечение инвестиций в лесной сектор и получение налогов, сборов и иных платежей, в том числе рентных.

Цель инвестора в краткосрочной перспективе: это безаукционное получение лесных участков в аренду и снижение на 50 % ставки арендной платы на срок окупаемости проекта, а в долгосрочной перспективе - получение прибыли на вложенный капитал и повышение его, инвестора, деловой репутации за счет признания государством приоритетности его инвестиций.

Установить точно баланс экономических интересов государства и частного бизнеса довольно сложно. Во-первых, в сферу частно-государственного партнерства входят результативные показатели, трудно поддающиеся денежной оценке (например, географические последствия использования лесов, лесных пожаров, деятельность по восстановлению лесов и др.); во-вторых, существует разрыв во времени между капитальными вложениями и эффектами, которые наступят через десятилетия, что трудно поддается приведению в сопоставимый вид. Несмотря на эти сложности, пятилетняя практика реализации ПИП позволяет сделать предварительные выводы.

Заметного увеличения объема заготовки древесины и освоения труднодоступных лесных массивов с момента введения ПИП (2007 год) по настоящее время не произошло. Заготовка древесины и уровень использования расчетной лесосеки остаются на низком уровне (160-170 млн м3 и 25-27 % соответственно) по сравнению с доперестроечным периодом (250-300 млн м3, 50-54 %).

Заготовка древесины сейчас все больше концентрируется вокруг созданной в предыдущие годы инфраструктуры, строить лесные дороги почти невозможно по причине отсутствия экономико-правовой основы по их сооружению и содержанию.

Сложилась парадоксальная ситуация, когда при значительном недоиспользовании расчетной лесосеки образовался дефицит сырья для реализации ПИП в объеме более 7 млн м3. Можно предположить, что это говорит о низком качестве лесных ресурсов, их экономической недоступности или невысокой важности, когда инвестор желает получить признание своего проекта со стороны государства с целью повышения деловой репутации фирмы.

Если предположить, что инвестора привлекают льготные условия предоставления лесных ресурсов, то степень привлечения инвестиций, рассчитываемая как отношение суммы заявленных капитальных вложений к расчетной лесосеке, составляет по стране в среднем 7 тыс. руб/м3.

Современное производство высокотехнологично и, как правило, не требует использования большого количества рабочей силы, поэтому надеяться на создание дополнительных рабочих мест взамен модернизируемых старых производств нет оснований. Хотя суммарное количество заявленных рабочих мест по всем проектам, включенным в перечень ПИП, - более 42 тыс.

Вновь создаваемые производства лесоперерабатывающей инфраструктуры требуют обеспечения высококвалифицированной рабочей силой, недостаток которой ощущается сейчас в любом регионе. Речь идет не только об управленческих кадрах, но и о работниках технических специальностей среднего звена.

Единственный показатель, который в выгодном свете представляет результаты частно-государственного партнерства, - это объем инвестиций. Сегодня он составляет более 490 млрд руб. Но и здесь необходимо сделать оговорку, что речь идет не о реальных, вложенных в завершенное производство инвестициях, а о заявленных, виртуальных.

В соответствии с существующими требованиями, на начальном этапе инвестор должен лишь документально подтвердить наличие заявленных денежных средств (не менее 300 млн руб.), но при этом государство предоставляет ему вполне реальные лесные ресурсы, заключая на льготных условиях договор аренды лесных участков.

Коэффициент превышения минимального порога инвестиций (отношение суммы заявленных инвестиций (490 млрд руб.) к количеству проектов × 300 млн руб.) сегодня около 16, что говорит о многократном превышении минимального порога инвестиций и о необходимости пересмотра условий предоставления приоритетного статуса.

Период, в течение которого действуют льготные условия, определяется сроком окупаемости ПИП.

В этот период инвестор уплачивает только 50 % от минимальной ставки арендой платы за предоставленные в пользование лесные ресурсы (сегодня она составляет в среднем около 25 руб./м3 в год). Доля арендной платы (без льгот) в себестоимости заготовок одного обезличенного кубометра древесины составляет около 10 %.

Если предположить, что все ПИП одновременно реализованы, то ежегодные потери бюджета от снижения ставки арендной платы составят около 1,8 млрд руб.

Средний период окупаемости по всем ПИП сегодня около шести лет. И опять приходится говорить о том, что в процессе утверждения срока окупаемости инвестпроекта органами государственной власти присутствует коррупционная составляющая. Чем меньше этот срок, тем проект эффективнее - это отлично понимают и чиновник, и инвестор. Но инвестору невыгодно работать на таких условиях, т. к. он заинтересован в максимальном увеличении срока окупаемости с целью продления льготных условий.

Теоретически для любого инвестиционного проекта можно на заказ вывести любой срок его окупаемости, все зависит от принимаемой в расчетах нормы дисконта. Как правило, в расчетах истинная экономическая природа этого показателя выхолащивается и он выступает в качестве обычного технического параметра.

Предварительные выводы

Краткий анализ результатов почти пятилетнего периода частно-государственного партнерства в лесном секторе страны позволяет сделать общий вывод о том, что институт приоритетных инвестиционных проектов состоялся, он работает, но требует пересмотра прав и обязанностей основных его участников: государства и частного бизнеса.

Частные замечания:

  • идеологическая основа принципа «леса за полцены в обмен на заявленные обезличенные инвестиции» может быть приемлема на начальном этапе развития частно-государственного партнерства;
  • у лесной политики государства в области использования лесов нет четких приоритетов, отсутствует схема пространственного размещения конкретных видов производств в их связи с наличием лесных ресурсов, потребностями внутреннего рынка лесных товаров; продукция многих модернизированных или вновь построенных производств является экспортно ориентированной;
  • для государственного бюджета есть риск недополучения налогов и сборов в связи с фактическим заключением договоров аренды лесных участков на льготных условиях на начальном этапе партнерства и в связи с неопределенностью при освоении заявленных инвестиций по срокам и по объемам;
  • существует дефицит качественного древесного сырья, малая плотность существующей лесной дорожной сети и отсутствие экономико-правовой базы создания и содержания новых дорог;
  • наблюдается субъективизм в принятии решений о предоставлении статуса приоритетного инвестпроекта со стороны должностных лиц.

Предложения:

  • для того чтобы избежать негативных последствий стихийного создания лесоперерабатывающей инфраструктуры, необходимо ввести межрегиональное и согласованное планирование инвестиций в лесной сектор;
  • с целью исключения субъективных чиновничьих решений, сроки окупаемости ПИП должны устанавливаться директивно и дифференцированно - в зависимости от видов производства и сумм инвестиций;
  • необходимо повысить порог инвестиционных вложений минимум в два-три раза по сравнению с существующим сейчас;
  • установить, что заключение договоров аренды на льготных условиях целесообразно после фактического освоения инвестиций в объеме не менее 25-30 %, без учета затрат на проектную документацию;
  • следует принять меры для увеличения плотности лесной дорожной сети.

Вышеперечисленные предложения, кроме последнего, не требуют дополнительных бюджетных расходов, но все требуют комплексного рассмотрения с точки зрения экономической, социальной и экологической эффективности.

Владимир ПЕТРОВ

Петров Владимир Николаевич  - заведующий кафедрой лесной политики, экономики и управления Санкт-Петербургского государственного лесотехнического университета им. С. М. Кирова, доктор экономических наук, профессор.

Родился 30 октября 1961 года в г. Ливны Орловской области.

В 1984 году окончил инженерно-экономический факультет Ленинградской лесотехнической академии им. С. М. Кирова, получив специальность «инженер-экономист лесного хозяйства и лесной промышленности». С 1992 по 1994 год работал в Геттингенском университете (Германия), на кафедре экономики и организации лесного хозяйства и лесной политики.

В 1998 году в Санкт-Петербургском государственном университете защитил докторскую диссертацию, посвященную государственной лесной политике.

Автор 180 научных и методических работ в России и за рубежом, в том числе 4 монографий, посвященных вопросам организации, экономики лесного хозяйства, лесной политике. Помощник депутата Государственной думы Федерального собрания РФ, эксперт Государственной думы Федерального собрания РФ по вопросам лесного законодательства.