Анализ правоприменения при строительстве лесной инфраструктуры

Правоприменительная практика при создании лесной инфраструктуры, в частности, при строительстве лесных дорог и мостов через водоохранные зоны, нерестозащитные полосы и нерестовые реки, является, пожалуй, одним из самых запутанных и проблемных аспектов лесопользования.

Лесное хозяйство может быть интенсивным только при наличии развитой сети лесных дорог. Сегодня строительство лесных дорог почти полностью финансируется предприятиями-арендаторами.

Помимо издержек на строительство дорог, в ряде субъектов лесопользователи несут дополнительные расходы, связанные с разработкой проектной документации, оформлением прав на лесные участки и получением всевозможных разрешений и согласований в разных ведомствах. Особенно острой эта проблема становится при строительстве дорог, пересекающих водоохранные зоны, нерестозащитные полосы и нерестовые реки. Причем в субъектах России сложилась совершенно разная практика правоприменения.

Так, например, в Хабаровском крае при строительстве лесовозных дорог и мостовых переходов через нерестовые реки на землях лесного фонда, не относящихся к арендованным участкам, лесопользователь должен разработать проектную документацию и пройти согласование проекта в Амурском территориальном управлении федерального агентства по рыболовству. В свою очередь, управление требует выполнить оценку возможного негативного воздействия на водные биоресурсы в ФГУП «Тихоокеанский научно-исследовательский рыбохозяйственный центр (ТИНРО)» и оплатить рассчитанный возможный ущерб рыбному хозяйству. Процедура оценки ущерба, как правило, связана с визитом представителя ТИНРО в компанию-лесопользователь и оплатой услуг.

Весь этот процесс не является прозрачным, «научные» оценки возможного ущерба весьма субъективны, т. е. налицо все признаки коррупционной составляющей, а на саму процедуру уходит от двух месяцев до одного года. Кроме того, она прямо не вытекает из нормативов, указанных в правилах согласования (Постановление Правительства РФ от 30.04.2013 года № 384 «О согласовании Федеральным агентством по рыболовству строительства и реконструкции объектов капитального строительства, внедрения новых технологических процессов и осуществления иной деятельности, оказывающей воздействие на водные биологические ресурсы и среду их обитания»).

Более того, в ряде субъектов (например, в Красноярском и Приморском краях) эта процедура не требуется в тех случаях, когда водоохранная и/или нерестозащитная полоса передана в аренду с целью заготовки древесины. В Архангельской области все лесохозяйственные мероприятия (в том числе и строительство лесной инфраструктуры), проводимые в водоохранных зонах и нерестозащитных полосах внутри или за пределами арендных участков, проходят согласование в Севрыбводе и Двинско-Печорском управлении Росрыболовства.

С точки зрения хозяйственного воздействия на природу нет никакой разницы в строительстве лесной инфраструктуры на землях лесного фонда, переданных или не переданных в аренду. Но практика правоприменения почему-то абсолютно разная.

Еще одно противоречие. Лесная инфраструктура, как правило, не рассчитана на долгосрочное функционирование. Например, в условиях Дальнего Востока участки дорог и мосты нередко смываются в периоды дождевых паводков, иногда несколько раз за сезон. Однако если разрешение или согласование на строительство дороги уже было получено, то при восстановлении участка дороги или возведении нового моста его получать не нужно, т. е. правоприменительная практика носит избирательный характер и в ней нет логики. Где гарантия, что рыбному хозяйству не будет нанесен реальный ущерб при строительстве нового моста, если, например, оно будет вестись в период нереста?

Другая серьезная проблема создания лесной инфраструктуры - необходимость оформления рубки деревьев под полотно дороги в тех случаях, когда прокладка коммуникаций ведется на землях лесного фонда, не переданных в аренду. Правоприменительная практика в этом случае такова: органы управления лесами обязывают брать лесной участок в аренду с целью строительства и эксплуатации линейных объектов, особенно если он находится в водоохранной зоне и/или нерестозащитной полосе. Но рубка деревьев под полотно дороги не считается деятельностью по заготовке древесины. Это означает, что срубленная древесина не становится собственностью арендатора и не может быть реализована как товар. Кроме того, строительство линейного объекта требует разработки проектной документации и прохождения государственной экспертизы проекта, что влечет дополнительные издержки, часть которых описаны выше. Другие виды правового оформления рубки под полотно дороги на землях лесного фонда, не переданных в аренду, законодательством не предусмотрены.

Есть еще одна проблема, которая встречается довольно часто. Это отсутствие четкого правового механизма принятия решений в случаях, когда освоение лесного участка возможно только при условии строительства дороги через участок другого арендатора. Как правило, в этом случае хозяйствующие субъекты договариваются между собой, а арендодатель в лице государства не имеет никакой правовой возможности вмешаться в этот процесс. Также нередки случаи, когда переговорный процесс между хозяйствующими субъектами по тем или иным причинам (в том числе и из-за несправедливой конкуренции) заходит в тупик и освоение лесного участка замораживается на неопределенный срок. Такое положение вещей явно противоречит интересам государства, препятствует реализации законных прав хозяйствующего субъекта и в целом ухудшает инвестиционную привлекательность лесного комплекса.

Что говорит закон?

В соответствии со ст. 29 Лесного кодекса РФ, вывоз древесины из леса - это часть предпринимательской деятельности по заготовке древесины, которая может осуществляться на основании договоров аренды. Граждане и юридические лица в целях заготовки древесины наделяются правом строить лесные дороги, лесные склады и другие строения и сооружения. Следовательно, создание лесной инфраструктуры может осуществляться на основании договора аренды лесного участка для заготовки древесины. Однако это логическое следствие не отражено в прямых нормах Лесного кодекса.

Деятельность по созданию лесной инфраструктуры регламентируется, в частности, ст. 13 Лесного кодекса РФ. В ней нигде не утверждается обязательность передачи в аренду участков, на которых создается лесная инфраструктура, а предполагается, что, после того как инфраструктура выполнила свои функции, земля должна быть рекультивирована. Когда и при каких условиях должна быть задействована эта норма, законодателем не определено. Кроме того, ни в одном существующем договоре аренды лесного участка для заготовки древесины, а также в проекте «Типового договора аренды», который сейчас находится на этапе общественного обсуждения, не предусмотрена такая обязанность арендатора.

Перечень объектов лесной инфраструктуры утвержден Распоряжением Правительства РФ от 17 июля 2012 года № 1283-р. В соответствии с ним лесные дороги и проезды, строящиеся в водоохранных зонах, являются объектами лесной инфраструктуры, а не линейными объектами. Перечень объектов, не связанных со строительством лесной инфраструктуры, определен Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 мая 2013 года № 849-р. В этом перечне нет лесных дорог.

Приказом № 485 Рослесхоза, который в том числе регламентирует использование и охрану лесов в водоохранных зонах, не вводятся ограничения на передачу этих лесов в аренду с целью заготовки древесины. Ограничения касаются проведения сплошных рубок, за исключением рубок для создания лесной инфраструктуры.

Что делать?

Отсутствие в действующей нормативно-правовой базе прямых норм, регламентирующих строительство лесных дорог на землях лесного фонда, не переданных в аренду, сдерживает развитие лесной инфраструктуры и ведет к дополнительным издержкам хозяйствующих субъектов. Мы видим два возможных пути решения этой проблемы. Первый - возможность передачи этих участков в аренду с целью заготовки древесины без аукционного механизма. Второй - разработка отдельного нормативно-правового акта, регламентирующего деятельность по строительству лесной инфраструктуры на землях лесного фонда и землях иных категорий без их передачи в аренду.

Существующая практика, при которой органы управления лесами принуждают компании заключать договоры аренды для строительства и эксплуатации линейных объектов, в то время как те строят лесные дороги (проходящие через водоохранную зону и/или нерестоохранную полосу), неправомерна и противоречит ст. 21 и 45 действующего Лесного кодекса.

Вызывает большие сомнения правомерность требований местных органов власти о проведении оценок возможного ущерба рыбному хозяйству и биоресурсам конкретными организациями, подчиненными этим же уполномоченным органам, а также принуждение к оплате рассчитанной суммы возможного ущерба. Они не основаны на прямых нормах действующего законодательства, а обязательство прохождения оценок и экспертиз в конкретных учреждениях является явным нарушением федерального закона «О защите конкуренции». Необходимо провести правовую экспертизу обоснованности подобных требований.

Для того чтобы государство в лице арендодателя могло влиять на процесс создания лесной инфраструктуры на участках лесного фонда, переданных в аренду для освоения смежных участков, необходимо закрепить это право в договоре аренды.

Поднятые региональными экспертами Всемирного банка (ВБ) проблемы строительства лесной инфраструктуры и предложения по их решению нашли отклик и понимание в аппарате полномочного представителя Президента России в ДВФО Ю. П. Трутнева и в Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока. В этих ведомствах отметили актуальность и пользу работы, выполненной региональными консультантами ВБ, для реализации решений заседания Правительственной комиссии по социально-экономическому развитию Дальнего Востока под председательством премьер-министра России Д. А. Медведева, в частности, для решения вопроса по совершенствованию кодификации лесного законодательства. В настоящее время планируется дальнейшее обсуждение предложений экспертов с целью выработки конкретных решений.

За основу этой публикации взяты результаты исследования, проведенного командой региональных консультантов Всемирного банка, в состав которой входили А. С. Захаренков (Хабаровский и Приморский края), М. А. Копейкин (Архангельская область), Н. Н. Харченко (Воронежская область), М. Н. Ягунов (Красноярский край), под общим руководством Е. П. Кузьмичева для программы «Правоприменение и управление в лесном секторе стран восточного региона действия европейского инструмента соседства и партнерства» (ФЛЕГ II).

Основным методом проведения исследования был опрос предприятий - арендаторов лесного фонда. В общей сложности было опрошено 38 респондентов, представляющих 27 лесопромышленных предприятий, ведущих деятельность в семи субъектах РФ (Воронежской, Архангельской, Амурской и Сахалинской областях, Красноярском, Хабаровском и Приморском краях). С их помощью выявлено около 30 узких мест нормативно-правовой регламентации, связанной с деятельностью по заготовке древесины.