Власть субъектов плюс пертурбация всей страны

IX съезд МЛФ

Международный лесной форум − ежегодное мероприятие, проходящее в Северной столице при участии ВИП-чиновников, бизнесменов, представителей зарубежных «лесных» и финансовых организаций. Несмотря на обилие заявленных тем для обсуждения, разговор так или иначе переключался на последствия введения нового Лесного кодекса. Нетрудно понять причины этого явления, ведь функционирование лесной промышленности, как и любой другой, регламентируется законом. Представители действующей власти в самом начале форума заявили о том, что новый кодекс кардинально изменит в лучшую сторону положение дел в лесном секторе экономики. Однако большинство участников мероприятия придерживалось совершенно иного мнения: новое законодательство только усугубило и без того шаткое положение лесной промышленности в РФ.

− Нынешний форум от предыдущих отличает цензура: его участников тщательно отсеивали, опасаясь, что обсуждение проблем пойдет по иному сценарию, нежели запланирован Москвой, − отметил исполнительный директор Лесопромышленной конфедерации Северо-Запада России Д. Соколов. − Но если замалчивать проблемы, то тогда зачем вообще собираться? Мне нынешний форум напоминает съезды КПСС, когда под эгидой «великой партии» собирались специалисты народного хозяйства и рассказывали с трибуны, как у нас в стране все хорошо. Вот и на только что закончившемся форуме нас убеждали в том, как у нас «все хорошо». Меж тем 13 сентября в Госдуме состоялись парламентские слушания, на которых специалисты − лесохозяйственники, лесопромышленники, представители Счетной палаты − откровенно заявляли, что отрасль находится в плачевном состоянии. Все эксперты лесного дела сошлись во мнении, что очередная реформа захлебнулась. Даже член Комитета по природным ресурсам и природопользованию Госдумы, чьими стараниями в основном и был принят этот Лесной кодекс, Н. Комарова осознает этот провал. Представители Счетной палаты и Министерства финансов выступают против нового Лесного кодекса, поскольку на ведение лесного хозяйства нужно 40 млрд рублей, а выделяется намного меньше, и в ближайшие два года полного финансирования лесного хозяйства не будет. А если не будет финансирования в необходимом объеме, то и подзаконные акты к кодексу работать не будут. Вот смотрите, что получилось: лес привязали к земле, а для того, чтобы провести кадастр, нужно 200 рублей на каждый гектар, а деньги на это дело из бюджета не выделены. В субъектах Федерации должны быть разработаны лесные территориальные планы, на основании которых предприятия должны подавать лесные декларации. А раз деньги из федерального бюджета на эти цели не выделяются, то и лесные планы не делаются. Спрашивается, как предприятия должны приводить договоры аренды в соответствие с новым Лесным кодексом? Ответ на этот вопрос никто дать не может… Все, казалось бы, правильно делается: ограничить, а потом и вовсе запретить вывоз круглого леса за рубеж и стимулировать инвестиции в переработку древесины. Но как, каким образом? Я вам два факта приведу по разработке нормативной документации, а выводы сами делайте. На прошлой неделе министр природных ресурсов господин Трутнев проводил совещание по поводу особоохраняемых территорий. Начав совещание, он заявил: «Надо, чтобы ООПТ становились самоокупаемыми». Вот вам позиция власти. Вы можете представить самоокупаемые ООПТ? Или ещё факт из недавней истории: экс-председатель правительства М. Фрадков, когда подписывал механизм реализации указа президента, дополнил преамбулу словами: «Данное постановление должно обеспечить защиту предприятий от энергоемких, металлоемких и наукоемких технологий…» Вот эти «документы» красноречиво свидетельствуют об импотенции власти… Так что я вам ответственно заявляю, что практически каждое действие государственных органов все дальше подталкивает нашу отрасль к коллапсу.

Если оценивать результаты работы над Лесным кодексом группы разработчиков этой «лесной конституции» из команды тогдашнего руководителя Минэкономразвития Г. Грефа, приходится резюмировать: мало что удалось. И это сильно поспособствовало тому, что слово «реформа» стало чуть ли не ругательным. Новому составу правительства под началом В. Зубкова хочешь не хочешь, а придется продолжать реформу лесного дела. Весь вопрос − каким образом? Сегодня многие связывают ошибки в работе МПР с чрезмерно раздутым составом министерства. Но само по себе увеличение числа аппаратчиков не есть зло − это общемировая тенденция, связанная с тем, что функции управления становятся сегодня сродни задачам по высшей математике.

− Лесной форум, безусловно, нужен, − отметила директор по взаимодействию с государственными органами власти ОАО «Архангельский ЦБК» Н. Пинягина. − В ходе этого мероприятия предоставляется возможность поспорить с оппонентами, высказать свое мнение. Я не вижу особенных плюсов в новом Лесном кодексе. Слишком долго этот кодекс разрабатывался: 28 его проектов были представлены разработчиками, и все равно он получился сырым и неконкретным, вследствие чего и пробуксовывает в субъектах РФ.

Новый Лесной кодекс получился заведомо не работающим, потому что делали его непрофессионалы. Первый вице-премьер РФ Д. Медведев потому и сказал, что худший пример законотворчества − Лесной и Водный кодексы. Меж тем из государственного бюджета были выделены большие деньги на их разработку. Совершенно непонятно, по какому критерию была создана рабочая группа из числа разработчиков кодекса и куда ушли эти деньги.

Крайне недоволен принятым Лесным кодексом и председатель Союза лесопромышленников Ленинградской области А. Государев:

− Ещё тогда, когда разработчики этого важнейшего для всех лесопромышленников документа утверждали, что все будет в порядке, мы, производственники, знали, что, напротив, будут большие трудности. И жизнь показала, что мы были правы. Одновременно с кодексом нужно было разрабатывать нормативно-правовую базу к нему, а получилось то, что получилось: сначала в Министерстве юстиции не находит поддержки один подзаконный акт, потом − второй, третий… И ещё одно немаловажное упущение: региональные власти во многих субъектах оказались совершенно не готовы к приему полномочий по управлению лесами. Лишь в мае в Ленинградской области началась работа по приему этих функций, и правительство Ленинградской области, его лесохозяйственное управление не успевают в кратчайшие сроки сделать все так, как это нужно сделать. До сих пор у нас не решен вопрос с сельскими лесами. У нас много арендаторов работает в сельских лесах, и люди, заплатив за аренду, получили право там работать, а воспользоваться этим правом не могут − простаивают предприятия, и вслед за лесозаготовителями приостановили работу многие деревоперерабатывающие компании. Возникли проблемы с зарубежными инвесторами. Правительство говорит нам: «Активнее привлекайте инвесторов!» − и в то же время своими непродуманными законотворческими актами сдерживает их активность и решительность… Я на форум пошел, чтобы узнать о планах российского правительства, но ничего интересного и полезного для себя там не обнаружил.

Если проследить всю логическую цепочку в рассуждениях А. Государева и других собеседников, на мнение которых мы ссылались выше, то получается так, как предсказывал ироничный экс-премьер правительства М. Касьянов: «У нас временные трудности ещё и потому, что у нас чуть позже возникнут более серьезные трудности».

Похоже, из руководителей лесопромышленного комплекса в регионах только заместитель губернатора Вологодской области В. Грачев сохранил полную невозмутимость.

− На протяжении двух лет в стране не было надлежащего контроля за лесами, и лишь после передачи функций по управлению лесным фондом субъектам мы вздохнули с облегчением: порядок в лесах будет восстановлен, − отметил он. − Сейчас наше областное правительство работает над лесным планом и лесохозяйственным регламентом, и эти документы у нас будут готовы до 1 декабря. Если бы финансовое обеспечение предусматривало материальную поддержку лесного плана региона и лесохозяйственных регламентов, то тогда все тут же и встало бы на свои места… Как мы справимся с этой задачей, расскажу вам 5 декабря, когда в Вологде состоится открытие традиционной всероссийской выставки-ярмарки «Российский лес».

Похоже, глава лесного департамента Вологодчины В. Грачев уже сейчас знает, как строить работу в условиях законодательного вакуума. Ведь не зря же именно возле выставочного стенда вологжан в «Ленэкспо» побывало за время форума больше всего посетителей. Многих, к примеру, заинтересовали ближайшие перспективы развития корпорации «Вологдалеспром», среди которых строительство четырех заводов по производству биотоплива и двух деревоперерабатывающих заводов, приобретение трех комплексов сортиментной заготовки компании «Джон Дир» и даже создание своего автотранспортного предприятия.

И все же президент корпорации А. Полысаев в дни форума выглядел явно недовольным.

− Измельчал форум, утратил свое величие и значимость среди специалистов лесного дела, − подчеркнул он. − Внешнего лоска у него, может, и прибавилось, но это не то, что нужно нам, практикам. Нет на выставочной площадке былого скопления машин и людей. О снижении престижа форума говорит и тот факт, что его проигнорировали губернаторы из соседних с Петербургом регионов.

Академик Российской академии сельскохозяйственных наук, заведующий кафедрой экономики и организации лесного хозяйства и лесной промышленности МГУЛ Н. Моисеев, напротив, счел прошедший форум «весьма масштабным мероприятием», но в то же время подчеркнул и некоторые огрехи в его работе.

− Интерес к форуму в значительной мере подогревался проектом программы партии «Единая Россия» − «Российский лес», который должен был представить давно ожидаемую обществом национальную лесную политику. К сожалению, спикер Думы Б. Грызлов на форум не приехал, и обсуждение этого проекта не состоялось. Что помешало приезду Б. Грызлова − не мне судить. Возможно, излишняя поддержка партии власти со стороны президента РФ В. Путина отвлекла руководство партии от лесных дел в стране. На форуме ограничились лишь обсуждением так называемых возможных сценариев развития лесного комплекса до 2015 го-да, подготовленных экспертами на общественных началах. Замечу, что эти сценарии не могут претендовать на аналог государственной лесной политики. Выступая на открытии форума, министр природных ресурсов Ю. Трутнев говорил о тех преимуществах, которые дает новый Лесной кодекс для лесного сектора экономики страны, но при этом заметил, что передача прав субъектам Федерации по управлению лесами пока не улучшила, а ухудшила состояние лесного хозяйства, снизилось поступление лесных доходов. Для форсирования глубокой переработки, как самого отсталого звена лесного сектора, министр возлагает особые надежды на повышение пошлин на вывозимый за границу круглый лес, а также на внедрение инвестиционных соглашений в переработку древесины. Известно, что в области глубокой переработки самой отстающей отраслью является целлюлозно-бумажная промышленность. О её состоянии и перспективах развития выступил с докладом В. Чуйко, руководитель Ассоциации предприятий целлюлозно-бумажной промышленности. Он подчеркнул, что ситуация в этой отрасли по сравнению с прошлым годом не изменилась, а темпы развития производства даже замедлились. Например, производство товарной целлюлозы в 2006 году составило только 98% от уровня 2005 года, производство бумаги − примерно на том же уровне. Новое лесное законодательство не изменило инвестиционной ситуации в отрасли. Растущие потребности населения в этой продукции удовлетворяются за счет импорта. Основные фонды производства, созданные в этой отрасли 20 лет назад, настолько устарели, что речь должна идти не о модернизации производства, а о строительстве новых предприятий. Требуется и государственная поддержка в области научных разработок в этой отрасли…

Что касается реформы в области лесоуправления, то эта проблема была особо обсуждаема среди участников форума. В новом Лесном кодексе структура лесоуправления на всех уровнях не была обозначена. Разработчики мотивировали это тем, что это дело исполнительной власти, которая и без кодекса может решить, как ей жить. В кодексе лишь проведена линия между хозяйственными и управленческими функциями управления лесами. Поскольку на законодательном уровне установки по такому реформированию не были определены, каждый субъект решает эту проблему по своему усмотрению. Но эта проблема имеет и большое социальное значение. Из состава занятых в лесхозах 150 тыс. человек, в выделяемых из лесхозов лесничествах предполагается сохранить лишь около 50 тыс. Все остальные − более 100 тыс. человек − должны быть трудоустроены в различных предприятиях. Эта трансформация потенциально грозит значительным сокращением и потерей профессиональных кадров. Средства на такую трансформацию в бюджете не были предусмотрены даже на 2009 год.

На круглых столах сообщения по вопросам реформирования сделали представители Вологодской, Новгородской, Псковской областей. У каждой из этих областей свои модели переходов к новой структуре управления. Особо удачным можно назвать опыт проведения реформ в Нижегородской и Вологодской областях.

В Нижегородской области начал работу Департамент лесного комплекса, которым руководит Ю. Гагарин. Здесь создана двухуровневая структура лесничеств: в границах района действует районное лесничество, возглавляемое районным лесничим; сотрудники ранее существующих лесничеств теперь выполняют функции участковых. На лесничих возложены функции государственного контроля с правом привлечения к ответственности лесонарушителей. Поэтому лесничие одновременно являются и старшими государственными инспекторами. Они также возведены в статус государственных служащих с соответствующим социальным обеспечением. Их оклад составляет в среднем около 25 тыс. рублей. У каждого лесничего предусмотрена должность заместителя, который также одновременно является и заместителем старшего инспектора. Всего в области 36 районных лесничеств и в их составе 198 участковых. В подчинении департамента остаются пожарно‑химические станции, центр лесного семеноводства, производство посадочного материала, лесоучетные работы и планирование. Все же хозяйствующие субъекты, связанные с лесопользованием и ведением лесного хозяйства, в том числе по госзаказам, объединены в Союз лесовладельцев-арендаторов. Новшеством департамента является и то, что он сам будет оплачивать лесовосстановительные работы, производимые хозяйствующими субъектами, в том числе арендаторами. Только в этом случае, по мнению нижегородцев, можно рассчитывать на соответствующее качество лесовосстановления и контролировать ход этих работ.

Положительной оценки заслуживает и опыт проведения реформ без разрушения производственного и трудового капитала в Вологодской области. Здесь лесные реформы весьма вдумчиво, без спешки проводит губернатор В. Позгалев вместе со своим заместителем В. Грачевым, который одновременно возглавляет и лесной департамент. Для меня очень важным представляется то, что они организовали лесничества в границах лесхозов с сохранением участковых лесничих, возложив на них и функции государственного контроля. То есть лесничий у них одновременно является и старшим инспектором. Но что особенно важно, они сохранили и сами лесхозы со всеми их производственными базами, со всеми трудовыми ресурсами. Все работы осуществляются на основе конкурсов. Финансирование лесохозяйственных работ, особенно лесовосстановительных, также предусматривается из областного бюджета, ибо, по их мнению, без этого трудно рассчитывать на качество этих работ. Но при этом В. Грачев считает, что необходимо на уровне правительства усовершенствовать межбюджетные отношения.

По другому пути пошли в Карелии и в Псковской области. В Карелии из 28 лесхозов образовано всего 11 лесничеств, которые названы центральными, хотя, на мой взгляд, их правильнее называть межрайонными. При таком раскладе из 153 нынешних участковых лесничих сохраняется всего 28. Более чем пятикратное сокращение − не слишком ли это? В Псковской области также пошли по линии создания укрупненных лесничеств, сокращая число существующих со 130 до 56. Сами же лесхозы будут преобразованы в государственные предприятия. Конечно, и в Карелии, и в Псковской области у руководителей свое видение проблемы и они поступают так, как считают нужным. Но мне кажется, что при такой укрупненной структуре межрайонных лесничеств вряд ли может быть обеспечен надлежащий государственный контроль за управлением лесами и лесопользованием. Полагаю, что в этих регионах все же выбран не лучший вариант реформирования лесоуправления, потому что при такой структуре отрасль не избежит значительного сокращения кадров, − подчеркнул Н. Моисеев.

Выступавший на форуме председатель отраслевого ЦК профсоюза В. Очекуров выразил особую озабоченность в связи со значительным сокращением лесных кадров и предложил в итоговые документы форума внести пункт о недопустимости подобных решений при проведении лесных реформ. Предложение это было горячо поддержано, но будет ли оно выполняться − вот в чем вопрос.

В своих заметках о происходящем на нынешнем Лесном форуме я изо всех сил старался быть объективным, и в тенденциозном подходе меня будет трудно заподозрить. Что услышал − о том и писал. Ведь реализм в лесной политике всегда лучше иллюзий и необоснованных ожиданий. И все же осознание того, что спираль российской лесной истории выходит на следующий виток, оставляет тоскливое ощущение. Из нашей самобытности мы почему-то в первую очередь стремимся отстоять то, от чего следовало бы отказаться прежде всего. А отстояв, немедленно начинаем клеймить проклятую русскую «азиатчину», с завистью взирая на Европу, которую ещё совсем недавно столь решительно отвергали.

«Люди судят о власти по её способности создавать комфортные условия для жизни», − заявил недавно новый председатель правительства, и с В. Зубковым в этом трудно не согласиться. Но вся проблема-то как раз и состоит в том, что обязанность создавать «комфортные условия» − прерогатива именно федеральных, а никак не региональных властей, с которых народ и будет в конечном счете спрашивать за «упущения в работе». Но многое ли могут сделать региональные власти, вынужденные строить свою лесную политику в соответствии с Лесным кодексом, который чуть ли не втайне разрабатывали в Москве без учета их мнения люди, ничего общего с лесом не имеющие? Да очень мало что. И все неудачи на лесном фронте в конечном итоге спишут на них, а московские чиновники опять выйдут сухими из воды.