Совершенствование лесного законодательства
Предложения Министерства природных ресурсов и экологии Калужской области
История развития отечественной экономики, уклада жизни большинства граждан и национальной культуры неразрывно связана с лесом. Россия – лесная держава, в которой устойчивое управление лесами должно быть значимой составляющей стратегии национального развития, ее конкурентным преимуществом.
Вопросы развития лесного комплекса, создания мощностей по глубокой переработке древесины и освоения новых лесных массивов носят общенациональный характер, так как затрагивают стратегические интересы Российской Федерации в условиях мировой интеграции и должны решаться при активном участии государства.
Основу устойчивого развития любой сферы, и лесного сектора в частности, составляют стабильность и транспарентность соответствующей нормативной правовой базы, понятные для правоприменителей и прозрачные для общества принимаемые решения и упорядоченность проводимых реформ.
Специалистами лесной отрасли Калужской области были разработаны предложения по совершенствованию лесного законодательства. В соответствии со статьями 26, 49, 50.6, 60, 60.11 и 66 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ) прием лесных деклараций, отчетов об использовании лесов, охране лесов от пожаров, защите лесов, воспроизводстве лесов и лесоразведении и внесение отчетов об использовании лесов и лесных деклараций в Единую государственную автоматизированную информационную систему учета древесины и сделок с ней (далее – ЕГАИС) осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81–84 ЛК РФ. В соответствии со статьей 83 ЛК РФ полномочия Российской Федерации в области лесных отношений по поводу заключения договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях лесного фонда, переданы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время Министерство природных ресурсов и экологии Калужской области эти полномочия делегировало восемнадцати подведомственным государственным казенным учреждениям – лесничествам. Прием лесных деклараций предполагает проверку правильности отвода лесосек в натуре: прорубки визиров, перечета деревьев, подлежащих вырубке, правильности привязки лесосек к квартальному столбу, определения углов лесосеки, промера граничных линий, установки деляночных столбов. Прием отчетов об использовании лесов включает проверку в натуре соответствия проводимых работ поданной лесной декларации, технологической карте, поданному отчету об использовании лесов. Внесение лесных деклараций и отчетов в ЕГАИС занимает очень много времени, поскольку лесная декларация может содержать неограниченное количество лесосек в составе годового объема пользования и планируемые к заготовке объемы по породам, как и отчет об использовании лесов, в котором указана заготовленная с начала года древесина по делянкам, породам и сортиментам. За год в области заключается более 3500 договоров купли-продажи лесных насаждений для собственных нужд.
В связи с вышеизложенным министерство предлагает дополнить статью 82 ЛК РФ частью 7.4 «Передача отдельных полномочий подведомственным учреждениям».
В приказах Министерства природных ресурсов и экологии РФ (МПР РФ) от 21.08.2017 №451 «Об утверждении перечня информации, включаемой в отчет об использовании лесов, формы и порядка представления отчета об использовании лесов, а также требований к формату отчета об использовании лесов в электронной форме» и №452 «Об утверждении перечня информации, включаемой в отчет о воспроизводстве лесов и лесоразведении, формы и порядка представления отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении, а также требований к формату отчета о воспроизводстве лесов и лесоразведении в электронной форме» указано, что фото- и видеофиксация для отчетов должна производиться в бесснежный период, однако прикладываться к отчетам за I и IV кварталы.
Министерство предлагает устранить противоречия в указанных приказах и отменить установленную норму для физических лиц при предоставлении отчетов об использовании лесов к договорам купли-продажи для собственных нужд.
В статье 19 ЛК РФ указано, что мероприятия по сохранению лесов могут осуществляться государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81–84 ЛК РФ. При проведении мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов государственными (муниципальными) учреждениями одновременно осуществляется продажа лесных насаждений для заготовки древесины в соответствии с ЛК РФ.
В действующем законодательстве отсутствуют разъяснения о порядке включения рубок лесных насаждений по договору купли-продажи лесных насаждений, заключенному к госзаданию, в само госзадание. Во-первых, непонятно, рубки следует включать в госзадание с указанием стоимости работ или без нее. Во-вторых, если рубки включаются в госзадание с указанием стоимости работ, то в соответствии с госзаданием учреждение должно провести рубки лесных насаждений и получить оплату за выполненные работы (рубку лесных насаждений), то есть конечный результат выполненных работ с финансированием – это готовая продукция (древесина в сортиментах). А договор купли-продажи заключается на куплю-продажу лесных насаждений. Учреждение заготовило древесину, и это будет готовая древесина, а не лесные насаждения.
В соответствии со статьей 19 ЛК РФ мероприятия по сохранению лесов могут осуществлять государственные (муниципальные) бюджетные и автономные учреждения, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии со статьями 81–84 ЛК РФ. Если осуществление мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не возложено в установленном порядке на государственные (муниципальные) учреждения или использующие леса лица, то органы государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют закупки работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и ЛК РФ.
Министерство считает необходимым утвердить методические указания по составлению госзадания и договора купли-продажи лесных насаждений к госзаданию и определить, в каких случаях работы выполняют только подведомственные учреждения, а в каких возможна закупка работ.
В распоряжениях Правительства РФ от 27.02.2013 №849-р «Перечень объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов» и от 17.07.2012 №1283-р «Перечень объектов лесной инфраструктуры для защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов» не даны определения объектов лесной инфраструктуры и объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, и не указаны параметры объектов, разрешенных для создания на землях лесного фонда, и сколько их может быть создано гражданами и юридическими лицами.
Министерство предлагает утвердить методические указания, содержащие определения объектов лесной инфраструктуры и объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, и их разрешенные параметры на землях лесного фонда.
В соответствии со статьей 74.1 ЛК РФ договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключенный по результатам торгов, может быть изменен по решению суда в случае существенного изменения количественных и качественных характеристик этого лесного участка.
Отмечается практика отказа судов во внесении изменений в договоры аренды в связи с проведением лесоустройства. Ревизионный период лесоустройства – 10 лет. Пользоваться лесным участком 49 лет без лесоустройства и внесения изменений в договор аренды и проект освоения лесов невозможно.
Министерство предлагает внести изменения в статью 74.1 ЛК РФ и узаконить заключение дополнительных соглашений к договору аренды лесного участка для заготовки древесины по изменению объемов пользования при утверждении материалов лесоустройства без обращения в суд или в статью 72 ЛК РФ и разрешить заключать договоры аренды для заготовки древесины на срок действия материалов лесоустройства, а не на 49 лет.
В приказе МПР РФ от 16.01.2015 №17 не указан срок подачи лесной декларации, привязанный к календарному году, поэтому лесные декларации подаются арендаторами в течение года. А объем пользования в договоре указывается на определенный год с определенной арендной платой. Невозможно определить объем пользования за календарный год, отчеты об использовании подаются и по лесным декларациям текущего года, и по лесным декларациям, которые продолжают действовать с прошлого года. Уполномоченный орган в течение пяти рабочих дней со дня получения лесной декларации должен направить письменное извещение об отказе в ее приеме с обоснованием. В одной лесной декларации может быть представлено неограниченное количество лесосек, правильность отвода которых нужно проверить в натуре, кроме того, необходимо проверить соответствие лесной декларации проекту освоения лесов, правилам заготовки древесины и т. д. Министерство предлагает внести изменения в приказ МПР РФ от 16.01.2015 №17:
• по срокам подачи и действия лесных деклараций: лесные декларации должны подаваться в течение всего года, но действовать до 31 декабря года подачи;
• по сроку проверки лесной декларации: увеличить срок проверки лесной декларации и, соответственно, период подачи лесной декларации до срока рубки или определить количество лесосек, включаемых в лесную декларацию, и период повторяемости подачи лесной декларации.
В начале года лесные декларации по разным видам использования лесов приносит огромное количество арендаторов, а в лесной декларации может быть указано неограниченное количество лесосек, и в течение трех рабочих дней нереально внести все лесные декларации в ЕГАИС, так же как все отчеты об использовании лесов в конце года.
Министерство предлагает внести изменения в статью 50.6 ЛК РФ и увеличить срок внесения данных в ЕГАИС.
В Правилах ухода за лесами, утвержденных приказом МПР РФ от 22.11.2017 №626, указано, что рекреационно-ландшафтный уход за лесами должен проводиться в лесопарковых зонах, на отдельных участках зеленых зон и городских лесов, используемых в рекреационных целях, а также в рекреационных зонах национальных и природных парков, на особо защитных участках лесов, имеющих рекреационное значение, и других участках, фактически используемых в рекреационных целях, в вариантах мероприятий, не противоречащих основному назначению участков лесов. В статье 119 ЛК РФ указано, что на особо защитных участках лесов проведение выборочных рубок допускается только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений.
Министерство предлагает привести Правила ухода за лесами в соответствие ЛК РФ.
В соответствии с пунктом 8 Методических указаний по подготовке, организации и проведению аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений в соответствии со статьями 78–80 ЛК РФ, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 24.02.2009 №75, начальная цена предмета аукциона (начальный размер арендной платы или начальная цена заготавливаемой древесины) определяется в соответствии со статьями 73 и 76 ЛК РФ и не должна быть ниже минимального размера арендной платы или минимального размера платы по договору купли-продажи лесных насаждений.
В пунктах 10 и 11 статьи 78 ЛК РФ указано следующее:
- начальная цена предмета аукциона на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, устанавливается в размере ежегодной арендной платы, равной минимальному размеру арендной платы, определенному в соответствии со статьей 73 ЛК РФ;
- начальная цена предмета аукциона на право заключения договора купли-продажи лесных насаждений устанавливается в размере цены заготавливаемой древесины, равной минимальному размеру платы по договору купли-продажи лесных насаждений, определенному в соответствии со статьей 76 ЛК РФ.
Министерство предлагает привести Методические указания по подготовке, организации и проведению аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений в соответствие с ЛК РФ и актуализировать в соответствии со статьями 78–80 ЛК РФ, утвержденными приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 24.02.2009 №75.
Согласно статье 20 ЛК РФ право собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43–46 ЛК РФ, принадлежит Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2009 №604 установлен порядок реализации этой древесины, осуществляемой Росимуществом во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, функция которых состоит в перенаправлении полученной от лесопользователей информации о заготовленной древесине в указанный федеральный орган. Такой порядок вызывает ряд проблем:
- длительность процедуры продажи древесины приводит к снижению ее потребительских свойств и порче;
- отсутствие механизма определения ответственности за сохранность древесины до ее продажи приводит к несоответствию предоставляемым количественным и качественным характеристикам предмета продажи его фактическим свойствам;
- длительность нахождения древесины в лесу (на месте рубки), обусловленная громоздкостью механизма ее реализации, создает угрозу возникновения лесных пожаров и/или распространения вредителей и болезней леса.
Также отсутствует порядок списания не реализованной на аукционе древесины, потерявшей товарные свойства, и требование обязательного выкупа срубленной древесины организациями, осуществляющими рубку, в соответствии со статьями 43–46 ЛК РФ.
Министерство предлагает рассмотреть возможность совершенствования Правил реализации древесины, полученной при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43–46 ЛК РФ.
Для устранения указанных проблем целесообразно изменить характер имущественных отношений по поводу древесины, получаемой при использовании лесов в соответствии со статьями 43–46 ЛК РФ, и закрепить эту древесину на праве собственности или ином вещном праве за лицами, непосредственно использующими леса.
Текст Варвара Антохина, министр природных ресурсов и экологии Калужской области
