Индустриализация лесовосстановления

Нужна новая правовая и экономическая организация

Министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации Дмитрий Кобылкин сообщил о планах создания в каждом российском регионе комплекса по выращиваю сеянцев с закрытой корневой системой, выделении на эти цели бюджетных средств и привлечении частного бизнеса на условиях государственно-частного партнерства.

По сути, речь идет о переводе лесовосстановления и лесоразведения на широкомасштабную индустриальную основу, что неизбежно приведет к изменениям в системе лесных отношений, установленных Лесным кодексом Российской Федерации.

Для того чтобы индустриализация обеспечила достижение целей в области сохранения лесов, поставленных национальным проектом «Экология», ее должна обслуживать новая законодательная и нормативная база, соответствующая интересам Российской Федерации как собственника лесов, субъектов Российской Федерации, реализующих переданные полномочия в системе лесных отношений, и частного бизнеса, использующего леса.

При нынешней организации лесовосстановления на землях лесного фонда, переданных и не переданных в аренду, достижение заявленных целей невозможно, и вот почему.

На землях лесного фонда, не находящихся в аренде, до сих пор объектом планирования и бюджетного финансирования являются годовые объемы работ, без оценки конечного результата. Таким результатом должен быть восстановленный или выращенный лес. При бюджетной организации лесовосстановления отсутствуют измерители эффективности: себестоимость, валовой доход и прибыль, позволяющие управлять производством рыночными экономическими методами.

Лесовосстановление является единственной отраслью материального производства, в которой нет законодательно признанной продукции и, следовательно, дохода, определяющего вклад отрасли в создание валового внутреннего продукта страны.

Негативные последствия сметно-бюджетной организации лесовосстановления в бывшем Советском Союзе осознаны в ходе многолетней практики лесоуправления. Именно это осознание стало причиной подготовки и проведения на ограниченной территории (семь областей и автономных республик РСФСР, отдельные лесхозы в УССР и БССР) крупномасштабного эксперимента по переводу лесного хозяйства на экономические отношения, называемые тогда хозяйственным расчетом.

Программа эксперимента была подготовлена Государственным комитетом СССР по лесу в 1989 году. Основой эксперимента стало признание в лесовосстановлении и лесовыращивании готовой продукции в виде площади молодняков хозяйственно ценных пород в возрасте смыкания крон, переводимой в покрытую лесом площадь.

Возраст перевода молодняков в покрытую лесом площадь, зависит от климатических и лесорастительных условий и определяет длительность производственного процесса, в том числе агротехнические мероприятия по уходу за лесом.

При проведении эксперимента были установлены стандартов качества на переводимые в покрытую лесом площадь молодняки, процедуры приемки и оплаты продукции и себестоимость и цены законченных объектов лесовосстановления.

К сожалению, эксперимент прервался в 1991 году из-за распада СССР. Но его нормативное обеспечение по большинству позиций не утратило научной и практической ценности ввиду состояния дел в лесном хозяйстве. Не была реализована рыночная организация лесовосстановления и на землях лесного фонда, переданных в аренду частному бизнесу. Государство как арендодатель не создало механизмов обеспечения экономических интересов бизнеса в сфере лесовосстановления за счет собственных доходов. Взимание платежей за древесину на корню, размер которых не зависит от фактических расходов на лесовосстановление, сделало эту деятельность финансовым обременением, для освобождения от которого используются разные коррупционные сделки.

До сих пор при управлении лесами на арендованных землях отсутствует государственный финансовый мониторинг результатов лесовосстановления, позволяющий оценить реальный вклад частного бизнеса в сохранение лесов.

Много неопределенностей и даже рисков в организацию лесовосстановления внес Федеральный закон от 19.07.2018 № 212-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения». Речь идет о восстановлении лесов, выбывающих из состава земель лесного фонда при строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с лесной инфраструктурой. При актуальности закона, подкупающей простоте заявленных им целей возникает вопрос, как эффективно ввести в лесовосстановление юридические лица, деятельность которых является непрофессиональной и непрофильной.

Устранить все эти негативные явления в организации лесовосстановления административными методами нельзя. Необходимы политические решения, реализуемые принятием законодательных и нормативных актов, решающих три вопроса:

• установление конечным результатом лесовосстановления продукции в виде покрытой лесом площади под молодняками в возрасте смыкания крон, созданными хозяйственно ценными породами при естественном, искусственном и комбинированном лесовосстановлении;
• передачу управления финансовыми потоками в сфере лесовосстановления региональным фондам воспроизводства лесов;
• введение объектов лесовосстановления (продукции и незавершенного производства) в страховой рынок.

Ниже предложены подходы к решению трех названных задач.

Продукция лесовосстановления

Наличие продукции лесовосстановления предопределено пунктом 10 Правил лесовосстановления, утвержденных Приказом Минприроды России от 25.03.2019 № 188, в котором записано: «Лесовосстановительные мероприятия на каждом лесном участке, предназначенном для проведения лесовосстановления, осуществляются в соответствии с проектом лесовосстановления и считаются завершенными после отнесения земель, предназначенных для лесовосстановления, к землям, на которых расположены леса, в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 64.1 Лесного кодекса Российской Федерации».

В системе экономических отношений любой производственный процесс заканчивается либо получением продукции, либо предоставлением услуги. И лесовосстановление не должно быть исключением из общих экономических правил.

Наличие продукции должен подтвердить акт ее сдачи-приемки, являющийся основой договорных отношений между исполнителем работ и их заказчиком.

За признанием продукции лесовосстановления должно последовать принятие нормативных актов, регламентирующих содержание стандартов качества и порядок приемки и оплаты продукции при разных формах институциональной организации лесовосстановления. Лесовосстановление с признанной продукцией изменит положение лесного хозяйства в национальной экономике, войдет в группу отраслей, вносящих вклад во внутренний валовой продукт, выйдя из группы отраслей нематериальной сферы, в которых не предусмотрен доход.

Фонд воспроизводства лесов

Высокую эффективность использования целевых финансовых фондов для решения крупных хозяйственных задач показывает и отечественный опыт (дорожные фонды), и зарубежный (воспроизводство лесов). В провинциях Канады, для того чтобы научить и заставить частный бизнес на условиях концессий выполнять лесохозяйственные работы качественно и вовремя, был установлен переходный период 30–40 лет, в течение которого результаты этих работ принимались органами государственной власти и оплачивались из фонда воспроизводства лесов. Основным источником фонда воспроизводства были платежи за древесину на корню. Переходный период заканчивался, когда государство убеждалось в ответственности бизнеса за ведение лесного хозяйства по установленным правилам и нормам.

Актуальность создания целевых фондов для финансового сопровождения лесовосстановления в рамках национального проекта «Экология» усиливается появлением в отрасли в качестве «создателей» леса юридических лиц, использующих его в соответствии со статьями 43–46 Лесного кодекса и не имеющих ни знаний, ни профессионального опыта в лесном деле.

Региональный фонд воспроизводства лесов должен объединять следующие средства:

• субвенции из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на лесовосстановление на землях лесного фонда, не переданных в аренду;
• средства арендаторов лесных участков в размере нормативных затрат на лесовосстановление в статусе залоговых сумм, возвращаемых при приемке продукции лесовосстановления органами государственной власти в сфере лесных отношений;
• сборы с юридических лиц, использующих лес согласно статьям 43–46 Лесного кодекса, в размере нормативных затрат на лесовосстановление, компенсирующее потери земель лесного фонда.

При использовании банковских ссуд юридическими лицами для внесения залоговых сумм и «компенсационных» сборов заемные средства должны предоставляться по льготным ставкам, поскольку лесовосстановление относится к природоохранной деятельности.

Страхование объектов лесовосстановления

Для того чтобы деятельность фонда воспроизводства лесов проходила в прозрачной информационной среде, лесовосстановление необходимо ввести в страховой рынок. Законодательной основой для создания лесохозяйственного страхования может стать Федеральный закон от 25.07.2011 № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и внесения изменений в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"».

Объектами страхования будут незавершенное производство и продукция в виде выращенных молодняков в стоимостном выражении, что позволит устанавливать сумму страховых выплат. Страхователями станут государственные учреждения, выполняющие работы по лесовосстановлению, арендаторы лесных участков и иные организации с обязательствами по лесовосстановлению.

Договор страхования должен действовать только на период производства продукции согласно договору с заказчиком – органом государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере лесных отношений. Молодняки, переведенные в покрытую лесом площадь, выводятся из системы страхования ввиду отсутствия механизмов оценки стоимости растущего леса.

Одним из сложных вопросов страхования является установление процента отчислений от стоимости имущества (молодняков) в страховой фонд, который зависит от риска гибели или повреждения насаждений, восстанавливаемых естественным, искусственным или комбинированным способами. Затраты на страхование, зависящие от риска при наступлении страховых случаев, включаются отдельной строкой в себестоимость продукции, с тем чтобы они возвратились страхователю при приемке и оплате продукции заказчиком.

Введению в систему страхования лесовосстановления и лесоразведения должен предшествовать длительный подготовительный период для проведения научных исследований с выявлением причин и последствий гибели и повреждений молодняков и оценкой понесенных убытков.

Создание законодательной и нормативной базы восстановления и воспроизводства лесов при решения трех рассмотренных задач позволит посредством индустриализации лесовосстановления изменить будущее лесного хозяйства, обеспечив его приоритетное развитие в составе отраслей лесного сектора.

Текст Анатолий Петров,
д-р экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ
Фото fb.ru