Стратегическое лесное планирование

Уроки прошлого и вызовы будущего

Последние 2–3 года лесное сообщество и граждане, не безразличные к судьбам национального богатства – леса, с тревогой ожидают перемен в развитии отечественного лесного сектора.

Для того чтобы определить ближайшее будущее лесного сектора, Правительство Российской Федерации утвердило 1 октября 2020 года план декриминализации и развития лесного комплекса, включающий 50 мероприятий (действий, решений) со сроками выполнения от 15 ноября 2020 года до 1 апреля 2021 года.

Предусмотрены четыре группы мероприятий: нормативно-правовые, организационные, контрольные и технологические. Из организационных мероприятий наиболее важным по возможным последствиям представляется утверждение до 25 декабря 2020 года новой редакции Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2018 года №1989-р.

Основные направления редактирования документа были заданы правительственным планом, предусматривающим следующее:

• совершенствование мер по организации лесного хозяйства;
• перевод муниципальных котельных с мазута и угля на биотопливо;
• государственную поддержку строительства объектов инфраструктуры, необходимых для реализации инвестиционных проектов по созданию целлюлозно-бумажных производств в Сибири и на Дальнем Востоке;
• стимулирование развития сети лесных дорог;
• внедрение современных методов интенсивного лесопользования и лесовосстановления;
• создание питомников по выращиванию посадочного материала лесных растений;
• усиление государственного контроля (надзора) за лесовосстановлением и уходом за лесом;
• научно-техническую модернизацию лесного хозяйства и лесной промышленности на основе перспективных достижений лесной науки.

В новой редакции Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года (далее – Стратегия-2030) состоит из основной части и двух приложений, по сути содержащих результаты использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в период до 2030 года.

В приложении 1 представлена динамика ключевых показателей развития лесного комплекса в 2019–2030 годах по трем вариантам в годовом разрезе. Для оценки стратегического планирования развития лесной отрасли выбраны следующие ключевые показатели:

• отношение площади лесовосстановления и лесоразведения к площади вырубленных и погибших лесных насаждений, %;
• лесистость или отношение площади покрытых лесной растительностью земель, на которых расположены леса, к общей площади территории Российской Федерации, %;
• поглощение углерода лесами, млн т;
• часть населения, участвовавшего в охране, защите и воспроизводстве лесов (в т. ч. тушении лесных пожаров, посадке леса, очистке лесов, охране лесов от правонарушений, деятельности школьных лесничеств), млн чел.;
• число активных пользователей ЛесЕГАИС, тыс. чел.;
• доля лесных пожаров, ликвидированных в течение первых суток с момента обнаружения, в общем количестве лесных пожаров, %;
• отношение площади лесов, в которых проведена таксация и планируются мероприятия по охране, защите и воспроизводству в последние 10 лет, к общей площади лесов, характеризующихся интенсивным использованием и ведением лесного хозяйства, %;
• вклад в бюджетную систему Российской Федерации за использование лесов, млрд руб.;
• производство продукции лесного комплекса на единицу площади эксплуатационных лесов, руб./га;
• добавленная стоимость, создаваемая лесным комплексом, млрд руб.;
• налоговые поступления от предприятий лесного комплекса, млрд руб.

Приложение 2 демонстрирует баланс производства, потребления, экспорта и импорта продукции лесного комплекса по трем вариантам только на конец планового периода – 2030 год.

Стратегия-2030 не может быть признана документом стратегического планирования по следующим причинам:

1. Разрекламированная цифровизация лесного сектора обошла стороной стратегическое планирование, не предложив ни инструментов, ни механизмов оптимизации управленческих решений.

При отсутствии в документе аналитических материалов в виде математических моделей, производственных функций типа «затраты – выпуск», графических иллюстраций его разработчики заставляют на веру признать достоверность результатов, приведенных в приложениях 1 и 2.

В условиях научно-технической революции и огромного ассортимента продукции нельзя определять вектор развития лесного сектора только посредством сравнения трех вариантов. Такой подход был оправдан, когда инструментами оптимизации служили канцелярские счеты, логарифмическая линейка и арифмометры.

2. Большинство мероприятий Стратегии-2030 не относятся к стратегическому планированию. Они реализуются при помощи механизмов текущего планирования, включая бюджетное финансирование и предоставление субвенций из федерального бюджета. Это относится в первую очередь к мероприятиям, заявленным в техническом задании, таким как совершенствование мер по организации лесного хозяйства и усиление государственного контроля (надзора) за выполнением мероприятий по лесовосстановлению и уходу за лесом. Проведение такого рода мероприятий должно обеспечиваться не стратегическими планами, а административными регламентами.

3. Представленные в приложении 2 результаты развития лесного сектора только в виде объемов производства, потребления, экспорта и импорта продукции в 2030 году не позволяют контролировать ход реализации Стратегии-2030 по годам.

4. Разработчики то ли по незнанию, то ли по другим причинам игнорировали фактор спроса при установлении объемов производства лесной продукции. Спрос подменен потреблением, что противоречит не только законам рыночной экономики, но и здравому смыслу. 5. В документе не указаны адреса исполнителей плановых заданий, которыми должны быть федеральные органы государственной власти в сфере лесных отношений и органы государственной власти субъектов РФ.

При этом по непонятным причинам результаты реализации Стратегии-2030 адресуются для исполнения федеральным округам, правовой статус которых в управлении лесами в лесном законодательстве отсутствует.

Несоответствие документа требованиям стратегического планирования связано с непониманием или игнорированием особенностей лесного сектора как объекта планирования и управления, а также с отказом от использования опыта планирования советского и постсоветского периода.

Особого внимания заслуживает опыт планирования в Советском Союзе, когда удавалось долго поддерживать устойчивость экономики, а счет создания научной базы планирования, получившей международное признание посредством присуждения Нобелевской премии по экономике трем лауреатам с русскими корнями: С. Кузнецу (1971 г.), В. Леонтьеву (1973 г.) и Л. Канторовичу (1975 г.). В том, что централизованно планируемая экономика в конечном счете была заменена рыночной, виновато не планирование, а политическая система, уничтожившая все виды конкуренции и неспособная пользоваться достижениями научно-технического прогресса.

Уходя в историю, централизованно планируемая экономика оставила Российской Федерации как преемнице Советского Союза большое наследство: научную и нормативную базы, а также подготовленные кадры. На начальном этапе перехода к рыночной экономике государство несправедливо обошлось с оставленным наследством, полностью отказавшись от перспективного планирования в управлении экономикой. Решать, что производить, сколько производить и как производить, государство предоставило частному бизнесу, оставив за собой в условиях структурного и финансового кризиса только текущее планирование в части бюджетного финансирования и управления государственным сектором экономики. Такое отношение к планированию дорого обошлось лесному сектору с приватизированной лесной промышленностью: утратой научной нормативной базы и потерей профессиональных экономических кадров.

В Советском Союзе научное экономическое сопровождение развития лесного сектора обеспечивали 15 отраслевых научных и проектных институтов силами около 800 научных работников и высокопрофессиональных специалистов, занятых в экономических подразделениях.

В связи с закрытием большинства научных и всех проектных институтов, а также экономических подразделений оставшийся кадровый потенциал Минпромторга, Минприроды и Рослесхоза, профессионально пригодный для выполнения работ по стратегическому планированию, сократился до 60–80 человек. Следствием оптимизации лесной экономической науки стало привлечение к разработке Стратегии-2030 чиновников из федеральных органов государственной власти. Негативные последствия замены научного сопровождения лесного планирования администрированием чиновников проявились уже при первых попытках ввести планирование в систему лесных отношений.

Не выполнили свою миссию по обеспечению устойчивого развития территорий за счет эффективного освоения лесных ресурсов введенные Лесным кодексом 2006 года лесные планы субъектов Российской Федерации. Более того, из-за непрофессионализма и заказчиков – органов государственной власти субъектов РФ, и разработчиков они превратились в низкого качества лесоустроительные проекты с рекомендациями, не востребованными практикой.

Иллюстрацией этого стали зафиксированные в лесных планах предложения субъектов РФ построить и ввести в действие в течение 10 лет 18 целлюлозно-бумажных предприятий. Но, по состоянию на конец 2020 года, не появилось ни одного нового целлюлозно-бумажного предприятия.

Аналогичная судьба была уготована и Стратегии развития лесного комплекса РФ до 2020 года, утвержденной в отсутствие законодательства о стратегическом планировании совместным приказом Минпромторга России и Минсельхоза России от 30.10.2008 №248/482. Стратегия развития лесного комплекса РФ до 2020 года (далее – Стратегия-2020) была принята в эйфории, обусловленной как желанием властей продемонстрировать работоспособность нового лесного законодательства, так и высокими темпами роста национальной экономики.

К сожалению, практика развития лесного сектора не оправдала надежд, заявленных Стратегией-2020, и в первую очередь из-за отсутствия надежных алгоритмов планирования объемов лесной продукции с учетом спроса и предложения на внутреннем и экспортном рынке. Первый же структурный и финансовый кризис 2008–2010 годов обвалил объемы производства продукции до уровней, не предусмотренных ни одним из заявленных в документе сценариев. Как только Стратегия-2020 перестала быть индикатором высоких темпов роста лесного сектора, она утратила пропагандистское назначение и превратилась в документ, не востребованный ни государственными властями, ни частным бизнесом.

Осознавая очевидный провал стратегического планирования развития лесного сектора, Минпромторг России в союзе с крупным лесопромышленным бизнесом, не дожидаясь окончания срока в 2020 году, выступил с инициативой разработать и утвердить на правительственном уровне новую Стратегию развития лесного комплекса до 2030 года, что и было сделано согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2018 года №1989-р. В этом документе лесное хозяйство, как и прежде, довольствовалось ролью поставщика лесных ресурсов при экстенсивной форме их освоения.

Стратегия развития лесного комплекса, утвержденная в 2018 году, отказавшись стать преемницей Стратегии-2020, о существовании которой даже не упоминается в документе, повторила многие ошибки стратегического планирования. Большинство этих ошибок предопределено незнанием разработчиков особенностей лесного сектора как объекта стратегического планирования.

Дело в том, что развитие лесного сектора зависит от ряда объективных факторов, не действующих на другие отрасли экономики. Это следующие факторы:

1. Соединение в лесном секторе лесной промышленности и лесного хозяйства – отраслей с антагонистическими целями развития по отношению к лесным ресурсам. Этот антагонизм был создан принятыми в 30-е годы прошлого века политическими решениями, когда мерами принуждения рубки леса были отделены от лесовосстановления и лесовыращивания (воссоединить рубки леса с лесным хозяйством на законодательной основе до сих пор не удается).

2. Многоцелевое использование лесов, при котором принятие политических решений неизбежно сопровождается конфликтом экономических, экологических и социальных целей.

3. Отнесение статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами к совместному ведению РФ и субъектов РФ, создающее неизбежные трудности при соединении целей и процедур федерального и регионального планирования.

4. Большое количество рисков и неопределенностей при установлении доходов и затрат под влиянием природных, лесорастительных и техногенных факторов.

5. Размещение лесов, потребителей и производителей лесной продукции на огромной территории, превращающее стратегическое планирование в инструмент транспортного освоения и социального обустройства территорий, в первую очередь северных и восточных.

6. Особое положение лесной продукции на рынке товаров и услуг, при котором ее потребление по основной номенклатуре (деревянные дома, мебель, строительные материалы, писчебумажные изделия) сильно зависит от покупательной способности населения. При этом, в отличие от продовольственных товаров, одежды, обуви, услуг здравоохранения, формирующих текущий повсе­дневный спрос, лесная продукция наряду с роскошью относится к категории товаров с отложенным спросом, для приобретения которых средства домохозяйств используются в последнюю очередь.

Советская система планирования в определенной мере учитывала влияние перечисленных факторов путем разработки и утверждения соответствующих экономических нормативов.

В зарубежной практике стратегическое лесное планирование осуществляется исключительно программным моделированием, обеспечивающим оптимизацию структуры производства и потребление лесной продукции с учетом большого количества экологических и социальных факторов.

Зарубежный опыт иллюстрирует проект «Прогноз развития лесного сектора Российской Федерации до 2030 года», подготовленный в 2012 году по заказу и при финансовой поддержке ФАО группой специалистов из 12 научных и образовательных учреждений РФ в сотрудничестве с Рослесхозом. Руководителем проекта был назначен ректор ФАУ ДПО ВИПКЛХ профессор А. П. Петров. Бюджетного финансирования проект не получал.

Несмотря на международное признание, проект не стал официальным документом стратегического планирования в Российской Федерации, так как не был заказан федеральными органами исполнительной власти.

Приведенные выше материалы подтверждают, что уроки советского и зарубежного опыта стратегического лесного планирования должны стать основой стратегии, представленной в блочном формате, определяющем алгоритм действий.

Блок 1. Состояние лесного сектора (на год, предшествующий плановому периоду), определяемое следующими факторами:

• местом лесного сектора в национальной экономике по его доле в валовом продукте, добавленной стоимости и доходах бюджетной системы;
• долей лесных товаров и услуг леса в доходах населения;
• удельным весом работников, занятых в лесном секторе, в общей численности трудоспособного населения;
• удельным весом лесных грузов в грузообороте основных видов транспорта.

В этих материалах подводятся итоги выполнения федеральных и региональных планов развития лесного сектора и делаются выводы на будущее.

Блок 2. Требования к стратегии устанавливаются федеральным законом от 28.06.2014 №172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. №474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». Требования включают механизмы и инструменты стратегического планирования развития лесного сектора.

Блок 3. Цели и задачи развития лесного сектора, установленные в Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов Российской Федерации до 2030 года. (Цели и задачи в стратегии и Основах государственной политики, имеющих одинаковые горизонты планирования, не должны различаться.)

Блок 4. Оценка экономического и экологического потенциала лесных ресурсов. Достоверность данных учета лесных ресурсов подтверждается ссылками на материалы лесоустройства, государственной инвентаризации лесов, государственного лесного реестра, государственного кадастрового учета лесных участков и систем мониторинга лесов, включающих федеральную государственную информационную систему дистанционного мониторинга, лесопожарный и лесопатологический мониторинг, мониторинг воспроизводства лесов.

Данные представляются по годам планируемого периода в табличной и графической форме.

Блок 5. Спрос на лесную продукцию и услуги леса. Как фактор стратегического планирования, вносит самую большую неопределенность в развитие лесного сектора и должен включать государственный заказ, потребление населением, исходя из его покупательной способности, экспорт и импорт.

Объемы государственного заказа устанавливаются нормами бюджетного финансирования на приобретение лесных товаров предприятиями и учреждениями в государственном секторе.

Покупательная способность населения при приобретении лесных товаров определяется доходами домохозяйств за вычетом расходов на удовлетворение их приоритетных нужд (продовольствие, одежда, обувь, медицина и т. п.).

Большую неопределенность в оценку спроса на лесную продукцию вносит фактор ее заменяемости другими материалами искусственного и природного происхождения (пластмассами, пластиками, железобетоном и др.).

Неопределенность, обусловленная покупательной способностью населения и взаимозаменяемостью продукции, учитывается в планировании посредством проведения широкого комплекса фундаментальных и прикладных научных исследований.

Установление спроса на продукцию и услуги, обеспеченного финансовыми средствами потребителей, является основой определения экономической доступности лесных ресурсов.

Блок 6. Объемы производства лесной продукции устанавливаются в определенном порядке.

На первом этапе, на основании заявленного спроса, определяются объемы производства продукции конечного потребления с последним переделом по обработке древесины (деревянные дома, мебель, строительные материалы, писчебумажные изделия) по субъектам Российской Федерации и по экономическим районам.

На втором этапе объемы производства продукции конечного потребления конвертируются в полуфабрикаты первого передела при переработке круглого леса (пиломатериалы, фанеру, плиты, целлюлозу). Полученные объемы полуфабрикатов размещаются по территории в соответствии с имеющимися производственными мощностями по первичной переработке древесины.

На заключительном этапе объемы производства полуфабрикатов конвертируются в объемы заготовки сортиментов круглого леса (пиловочник, фанерный кряж, балансы и др.). Задания по заготовке сортиментов круглого леса размещаются по субъектам РФ и экономическим районам согласно экономическому потенциалу лесных ресурсов (блок 4).

Конечные результаты планирования должны демонстрировать таблицы объемов производства продукции установленной номенклатуры по годам в течение планируемого периода.

Блок 7. Мероприятия по воспроизводству, охране и защите лесов обеспечивают реализацию главного принципа устойчивого лесоуправления: рациональное непрерывное неистощительное использование лесов в интересах Российской Федерации и ее субъектов на базе интенсивных методов ведения лесного хозяйства.

Результаты лесовосстановления и лесоразведения оцениваются не только годовыми объемами работ, но и законченными объектами в виде площади хозяйственно ценных молодняков, переведенных в лесопокрытую площадь.

Блок 8. Достижение показателей по использованию, воспроизводству, охране и защите лесов (блоки 6 и 7) должны обеспечивать следующее:

• инвестиции в модернизацию и строительство лесопромышленных предприятий, создание лесной инфраструктуры, включая сеть лесовозных дорог, проведение мероприятий по воспроизводству, охране и защите лесов с разделением на государственные и частные;
• занятость трудоспособного населения в лесном секторе, включая предоставление механизированных, автоматизированных и «зеленых» рабочих мест;
• научное и кадровое сопровождение, включая бюджетные и частные инвестиции в лесную науку и лесное образование, а также ежегодный выпуск специалистов по направлению бакалавриата и магистратуры «Лесное дело».

Блок 9. Предоставление лесом экологических услуг национальной экономике и глобальному климату в форме участия лесного сектора в реализации Указа Президента Российской Федерации от 4 ноября 2020 г. №666 «О сокращении выбросов парниковых газов».

Мероприятия должны не ограничиваться предоставлением количественной оценки поглощения углерода лесами Российской Федерации, а предусматривать также создание климатических проектов с участием, с одной стороны, компаний, поставляющих на экспорт продукты с повышенным углеродным следом или загрязняющих окружающую природную среду выбросами парниковых газов, а с другой – юридических лиц, ведущих лесное хозяйство в экологических целях, и создание на нелесных землях углеродных лесов для поглощения углерода.

Блок 10. Реализация стратегии должна изменить место лесного сектора в национальной экономике, что подтверждается показателями, приведенными в блоке 1.

Блок 11. Развитие лесного сектора должно сопровождаться совершенствованием и/или реформированием лесного и смежного с ним законодательства.

Правительство Российской Федерации, утверждающее стратегию, должно представить органам законодательной власти предложения по развитию лесных отношений для достижения поставленных целей (блок 3).

Блок 12. Контроль хода и результатов реализации стратегии должен осуществляться федеральными органами законодательной и исполнительной власти в соответствии с установленными процедурами, включая предоставление отчетности.

Стратегия развития лесного сектора Российской Федерации до 2030 года предложенной структуры (алгоритма действий) может быть разработана только временным коллективом высококвалифицированных специалистов на базе грантового финансирования. 

Текст:
Анатолий Петров,
д-р экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ