Принесет ли климат инвестиции в лесное хозяйство?

Президент Российской Федерации Владимир Путин, выступая 22 апреля 2021 года на международном саммите по вопросам борьбы с изменением климата, предложил наладить международное сотрудничество при мониторинге всех вредных выбросов и реализации совместных проектов с возможностью предоставления преференций зарубежным компаниям, желающим инвестировать в чистые технологии. Это превратит климатическую политику в программу действий с вовлечением в нее всех институтов государственной власти, частного бизнеса, научных и образовательных организаций, гражданского общества.

Программа действий должна быть основана на оценке возможного вклада отдельных отраслей в создание в стране безуглеродной, «зеленой» экономики.

В статье «Экологические услуги леса на службе национальной экономики и глобального климата» («ЛПИ» №1, 2021) я предложил обсудить экономический подход, позволяющий задействовать «зеленое» богатство – лес при реализации национальных целей устойчивого развития Российской Федерации. Этот подход обеспечивается набором законодательных, институциональных и экономических мер, и лесное хозяйство должно стать не только их исполнителем, но и финансовым бенефициаром – субъектом для привлечения крупномасштабных инвестиций. Об этом по порядку.

Российская Федерация в фарватере парижского соглашения по климату

Российская Федерация, подписав Парижское соглашение 22 апреля 2016 года, приступила к его реализации, приняв Постановление правительства от 22.09.2019 №1228, в котором предложен комплекс мероприятий по устойчивому управлению лесами в целях поглощения ими парниковых газов с накоплением углерода.

Климатическая политика стала специальным разделом Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 11.02.2021 №312-р. В документе нет программы действий, но в приложении 1 «Ключевые показатели» приводится их результат, измеряемый объемом поглощения лесами углерода в 2030 году по трем сценариям: инерционному, базовому и стратегическому – 600 млн, 615 млн и 620 млн т соответственно.

Превращение климатической политики в программу действий ускорил Указ Президента Российской Федерации от 04.11.2020 №666 «О сокращении выбросов парниковых газов», поставивший перед правительство РФ две задачи:

• обеспечить к 2030 году сокращение выбросов парниковых газов до 70% относительно уровня 1990 года с учетом максимально возможной поглощающей способности лесов и иных экосистем;
• разработать с учетом особенностей отраслей экономики стратегию социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов.

Действия по исполнению этого указа последовали незамедлительно. 20 февраля 2021 года правительство РФ внесло в Государственную думу проект закона «Об ограничении выбросов парниковых газов», в котором лесам отводится важнейшая роль в формировании баланса парниковых газов за счет их поглощения. Леса в проекте закона выступают в качестве основы формирования климатических проектов и объекта мониторинга для установления целевого показателя сокращения выбросов парниковых газов.

В апреле 2021 года правительство РФ подготовило для утверждения проект Плана по сокращению выбросов парниковых газов в результате облесения и деградации лесов, усилению мер по сохранению, устойчивому управлению и увеличению поглощения углерода в лесах. Документ предусматривает 13 мероприятий с указанием ожидаемых результатов и ответственных исполнителей, в первую очередь федеральных и региональных органов государственной власти.

Выполнение всех мероприятий запланировано на 2021 год. Несмотря на то что все мероприятия плана, судя по описанию, весьма затратны, источники их финансирования не названы, отсутствует также экономическая и экологическая оценка результатов.

Подход к планированию лесоклиматических мероприятий без их экономической оценки объясняется политической позицией, основанной на убеждении в способности лесов поддерживать на национальном уровне положительный углеродный баланс с превышением объемов поглощения парниковых газов над их выбросами в атмосферу российскими промышленными и энергетическими предприятиями.

При таком подходе приоритетной задачей при реализации климатической политики государство признает обоснование и утверждение нормативов, оценивающих способность лесов поглощать парниковые газы. При решении этой задачи бремя лидерства взяли на себя Научный совет РАН по лесу и Центр по проблемам экологии и продуктивности лесов. 4 марта 2021 года эти организации провели научные дебаты «Оценка поглощения парниковых газов лесами: мифы и реальность», на которых широко обсуждались методы решения этой важнейшей проблемы. По итогам мероприятия подготовлены и направлены в федеральные органы законодательной и исполнительной власти рекомендации с перечнем действий, преобразующих «мифы» в реальность при оценке роли российских лесов в регулировании климата.

Научный совет РАН по лесу и Европейский институт леса 30 марта провели онлайн-семинар «Леса России и изменение климата: воздействие, уязвимость и адаптационные возможности».

Не остается в стороне от регулирования климата путем поглощения углекислого газа природными системами и Всемирный банк, который совместно с Институтом географии РАН провел 7 апреля 2021 года вебинар «Российские леса: устойчивое лесопользование и резильентность к изменениям климата». Рассматривались возможные способы задействования экономических механизмов для повышения потенциала лесов по поглощению парниковых газов через создание углеродных рынков.

Особую значимость этому направлению климатической политики придают «зеленые инициативы» Европейского союза по введению трансграничных мер углеродного регулирования.

Углеродные рынки: международный опыт становления и развития

Киотский протокол (1997) наряду с мерами по снижению загрязнений окружающей среды предложил экономические механизмы управления поглощением парниковых газов природными системами на базе углеродных рынков.

Для того чтобы возник углеродный рынок, необходимо следующее:

• спрос (добровольный или принудительный) хозяйствующих субъектов, загрязняющих атмосферу, на услугу поглощения парниковых газов при отсутствии альтернативы замены «грязных» технологий «чистыми»;
• предложение услуги по поглощению углекислого газа субъектами, управляющими природными экосистемами на принципах устойчивого природопользования;
• предмет услуги, применительно к которому Киотский протокол не ограничился общими рассуждениями, а ввел специальный термин – «единица абсорбции», под которой понимается количество углерода, абсорбированное (поглощенное) природной экосистемой и измеряемое в метрических тоннах.

На углеродном рынке отношения между поставщиками услуги по поглощению парниковых газов и ее потребителями устанавливаются климатическими проектами с обязательствами двух названных выше сторон по поддержанию природных экосистем в состоянии, отвечающем задачам рационального природопользования.

На существующих углеродных рынках поставщиками услуги в случае с лесом являются либо частные лесовладельцы, либо юридические лица, уполномоченные государством как собственником заниматься хозяйственным управлением государственными лесами.

Диверсификация климатических проектов обусловлена следующими факторами:

• степенью их поддержки на политическом уровне;
• особенностями национального законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
• приоритетами природопользования в части выполнения природными экосистемами экономических, экологических и социальных функций;
• доступностью природных экосистем с возможностью их многоцелевого использования.

Последний фактор определил доминирующее положение на углеродных рынках примерно 400 лесоклиматических проектов общей лесной площадью свыше 50 млн га. Преобладают добровольные лесоклиматические проекты (страны Евросоюза, США), в которых права и обязанности сторон устанавливаются по их согласию при минимальном участии государства.

Многообещающими по масштабам поглощения углерода и доходности этой деятельности предстают лесоклиматические проекты с активным участием государства в части организации биржевой торговли выбросами парниковых газов (Китай, ЮАР, штат Калифорния в США). Особое место занимают лесоклиматические проекты в странах с тропическими лесами, созданные под эгидой международных природоохранных организаций.

Отношение государства к становлению и развитию углеродных рынков на базе лесоклиматических проектов зависит прежде всего от «жесткости» его финансовой политики в части обременения «загрязнителей» атмосферы целевым углеродным налогом или другими сборами.

Интерес к лесоклиматическим проектам рос при налоговых ставках, превышающих компенсационные выплаты за услугу леса при его управлении в целях регулирования климата. Самая высокая углеродная цена больше $100 за тонну сопутствует выбросам парниковых газов в странах Евросоюза и Швейцарии. Минимальная углеродная цена, зафиксированная статистикой, составляет $1 за тонну.

Особенностью лесоклиматических проектов, в отличие от сделок с использованием экономических функций лесов (заготовка древесины и других полезностей леса), является их реализация при строгом внешнем по отношению к стране происхождения контролем с участием независимых высокопрофессиональных экспертов, что должно гарантировать международному сообществу достижение главной цели – улучшения глобального климата. Опыт становления и развития углеродных рынков позволяет утверждать, что на пути выполнения ими главной миссии по переходу от углеродной экономики к «зеленой» возможны риски, неопределенности и трудности, преодолеть которые каждая страна должна, сообразуясь с национальными целями и интересами.

Российская федерация: лесоклиматические проекты инвестируют в лесное хозяйство

Первоочередной задачей при создании в России углеродного рынка на базе климатических проектов должно стать учреждение лесным законодательством углеродных лесов, аналогично введению Лесным кодексом 2006 года защитных лесов и особо защитных участков лесов (статья 102), эксплуатационных лесов (статья 108) и резервных лесов (статья 109).

В состав углеродных лесов должны войти следующие виды лесов:

• леса, создаваемые выращиванием деревьев на нелесных землях (например, заброшенных сельскохозяйственных) и лесных землях, выведенных из лесохозяйственного оборота по разным причинам;
• лесные земли в составе неуправляемых (в том числе резервных) лесов, в которых переход на интенсивное ведение лесного хозяйства может при благоприятных природных условиях дать большие результаты в плане поглощения растительностью и почвами парниковых газов;
• старовозрастные малонарушенные леса как национальное лесное наследие или фонд лесов, не подлежащих хозяйственному освоению за исключением проведения мероприятий, обеспечивающих их сохранение.

Установленный законодательством правовой режим углеродных лесов с функцией регулирования климата должен стать основой для разработки, утверждения и реализации лесоклиматических проектов. Для того чтобы такие проекты соединили интересы национальной экономики и регулирование глобального климата, они должны получить статус проектов, обеспечивающих реализацию национальных целей устойчивого развития Российской Федерации. Получение названного статуса возможно при отнесении проектов к категории «зеленых», таксономия которых обусловлена целями, связанными с положительным воздействием на окружающую среду, экологическую безопасность и климат.

Признание на уровне правительства Российской Федерации лесоклиматических проектов «зелеными» по соответствию требованиям утвержденной таксономии «зеленых» проектов превращает хозяйственное управление углеродными лесами в инвестиционную деятельность с привлечением внебюджетных средств промышленных отраслей и энергетики, загрязняющих атмосферу выбросами парниковых газов.

Высокий политический статус лесоклиматических проектов должен быть реализован в первую очередь при выборе коммерческих организаций, уполномоченных осуществлять хозяйственное управление углеродными лесами, в качестве стороны соглашения, отвечающей за предоставление услуги по поглощению парниковых газов. Независимо от того, на территории каких субъектов РФ будут реализовываться эти проекты, выбор поставщиков «зеленой» услуги должен быть монополизирован федеральными органами государственной власти на основе принятия решений с использованием конкурсных процедур. При этом во избежание коррупционных сделок участие юридических лиц в конкурсе должно быть ограничено лицензированием коммерческой природоохранной деятельности.

Ошибкой проекта лесоклиматического плана, подлежащего утверждению правительством РФ, является возложение ответственности за реализацию климатических проектов на органы государственной власти субъектов РФ, юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. На наш взгляд, ни те, ни другие не имеют профессиональных знаний и компетенций в области коммерческой предпринимательской деятельности и, что не менее важно, опыта международного сотрудничества при оценке результатов по поглощению лесами парниковых газов.

Разработке лесоклиматических проектов должно предшествовать утверждение на федеральном уровне нормативов поглощения парниковых газов лесной растительностью и почвами с их дифференциацией по типам леса и интенсивности ведения лесного хозяйства.

При наличии нормативов содержание лесоклиматического проекта должно представлять собой мероприятия по охране, защите и воспроизводству углеродных лесов в соответствии с их утвержденным правовым статусом. Мероприятия должны быть расписаны по конкретным годам в течение всего срока действия проекта, составляющего не менее 50 лет, при его утверждении с возможностью продления без прохождения конкурсных процедур.

Все мероприятия проекта получают экономическую оценку по двум показателям:

• текущие затраты, или себестоимость выполнения мероприятий, по годам
  С₁, С₂, С₃…C_j …C_t,
  где 1, 2, 3, j…
  t – годы проекта при его сроке t;
• капитальные вложения, или инвестиции в мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов, по годам
  K₁, К₂, К₃…К_J…K_t,
  где 1, 2, 3 …j…
  t – годы проекта при его сроке t.

Разновременность осуществления текущих затрат и инвестиций обязывает, следуя принципам рыночной экономики, приводить их к одному времени методами компандирования с использованием следующих формул:

• для текущих затрат
  С_0j = C₀ (1+i)j, г
  де С₀ – текущие затраты в базовом периоде, С_0j – текущие затраты базового периода, приведенные к j-му году проекта, i – коэффициент компандирования в сотых долях единицы;
• для инвестиций
  К0j = К₀ (1+i)j,
  где К₀ – инвестиции в базовом периоде, К0j – инвестиции базового периода, приведенные к j-му году проекта, i – коэффициент компандирования в сотых долях единицы.

Механизм компандирования позволяет оценить вложения производственных ресурсов в реализацию лесоклиматического проекта на любом этапе его осуществления посредством коэффициента i, учитывающего влияние таких факторов, как инфляция и девальвация национальной валюты. Как инструмент управления финансовыми проектами компандирование освоено банковской деятельностью: с ним знакомы физические лица, хранящие денежные средства на банковских депозитах.

Текущие затраты и инвестиции при реализации проекта позволяют установить цену услуги по поглощению лесами парниковых газов на нижнем уровне, называемом ценой предложения. Цена предложения призвана защищать экономические интересы юридического лица, уполномоченного проектом управлять углеродными лесами посредством возмещения ему текущих затрат и окупаемостью инвестиций:

P_s = (C_j + rK_j)/Q_j,

где P_S – цена предложения углерода, поглощаемого лесами в j-м году, руб./т; r – норматив рентабельности (доходности) инвестиций обеспечивающий их окупаемость, сотые доли единицы; Qj – годовой объем поглощенного углерода лесной экосистемой в границах территории учрежденного проекта.

На углеродном рынке наряду с интересами поставщиков услуги по поглощению парниковых газов фигурируют и интересы хозяйствующих субъектов, загрязняющих атмосферу. Эти интересы обусловлены снижением и полной ликвидацией финансовых обременений, накладываемых государством за загрязнение окружающей природной среды парниковыми газами.

На практике финансовые обременения реализуются введением углеродного налога, величина которого представляет собой верхний предел углеродной цены или цену спроса.

Рыночная цена услуги по поглощению лесами углерода формируется в границах нижнего и верхнего пределов цен, соответствующих ценам предложения и спроса.

P_S ≤ P_M ≤ P_d,

где P_m – рыночная цена углерода при реализации лесоклиматических проектов; P_d – цена спроса на углерод, зависящая от политики государства по противодействию загрязнению окружающей среды.

В зависимости от уровня цены спроса возможны разные сценарии создания и развития лесного углеродного рынка в Российской Федерации.

Сценарий А (гипотетический)

Все отрасли промышленности и энергетика заменяют углеводородную экономику «зеленой» с использованием при производстве продукции и оказании услуг только чистых технологий, без выбросов, загрязняющих атмосферу.

При этом сценарии в случае нулевого спроса на компенсацию выбросов отсутствуют экономические и институциональные условия для создания углеродного лесного рынка.

Сценарий Б (политический)

Климатическую политику определяет установленный с использованием международного мониторинга выбросов парниковых газов национальный углеродный баланс с превышением объемов углерода, поглощаемых природными экосистемами, над объемами эмиссии углерода российскими промышленностью и энергетикой. В этой ситуации функции углеродного рынка выполняет административное управление с одной стороны загрязняющими атмосферу хозяйствующими субъектами путем установления заданий по снижению выбросов, с другой – природоресурсными отраслями посредством их обязательств по увеличению поглощения углерода.

Такой сценарий не защитит национальную экономику от ущерба от введения трансграничного налога при экспорте из России углеводородов и продуктов их первичной переработки. Бенефициаром такой климатической политики будет бюджет Европейского союза.

Лесное хозяйство с его основным вкладом в создание положительного национального углеродного баланса получит в границах бюджетного финансирования дополнительные обязательства по обустройству лесов для выполнения ими климаторегулирующих функций.

При директивной климатической политике создание углеродного рынка может быть ограничено учреждением пилотных лесоклиматических проектов для тестирования различных подходов к управлению лесами с целью регулирования климата.

Сценарий В (национальный рыночный)

Государство на федеральном уровне учреждает лесоклиматические проекты, привлекая (возможно, в директивном порядке) к участию в них в качестве покупателей услуги по поглощению парниковых газов экспортеров продукции с повышенным углеродным следом.

Для удовлетворения экономических интересов продавцов и покупателей услуги по поглощению углерода создаются климатические биржи. По сути, при создании углеродных рынков воспроизводятся действия (законодательные, институциональные, экономические), известные по недавнему прошлому, когда в 90-х годах прошлого века формировался рынок круглого леса.

Большая ответственность за справедливую оценку экологических функций лесов возлагается на лесоустроительное проектирование с горизонтом планирования лесохозяйственных мероприятий от 50 лет. Результаты реализации климатических проектов в части поглощения парниковых газов становятся достоянием международного сообщества. Лесное хозяйство приобретает опыт привлечения внебюджетных инвестиций для развития материальной базы.

Сценарий Г (международный рыночный)

Сценарий предоставляет Российской Федерации шанс сочетать интересы национальной экономики с обязательствами по регулированию климата, установленными Парижским соглашением.

Вследствие международных политических договоренностей национальная экономика освобождается от уплаты трансграничного углеродного налога при условии его замены оплатой услуг национальных природных экосистем по поглощению парниковых газов. Право на такую замену обеспечивается деятельностью лесоклиматических проектов, в которых а) верхним пределом цены углерода является ставка заменяемого трансграничного углеродного налога и б) результаты поглощения парниковых газов удостоверяет международный контроль.

Конечным бенефициаром этого сценария будет лесное хозяйство, до настоящего времени обделенное возможностями привлечения внебюджетных инвестиций для интенсивного развития. Объем внебюджетных инвестиций в лесное хозяйство при введении платы за экологические услуги леса, по самой скромной оценке, могут превысить в годовом исчислении объем бюджетного финансирования, даже если на эти цели уйдет только четверть суммы отмененного ущерба при замене углеродного налога компенсационными выплатами.

Регулирование климата может стать тем источником инвестиций, которые обещала, но не принесла за 30 лет аренда лесов для заготовки древесины.

Сценарий реализации климатической политики должны выбрать политические деятели на основе долговременных стратегических целей развития Российской Федерации.

Текст Анатолий Петров,
д-р экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ