Трансформация лесного хозяйства

Рекомендации совета по развитию гражданского общества и правам человека

Настоящие рекомендации одобрены Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека путем заочного голосования 3 июля 2021 года. Создание рекомендаций СПЧ стало итогом его специального заседания «Гражданское участие в обеспечении экологической безопасности и сохранении климата», прошедшего в ноябре прошлого года. Часть этих рекомендаций касаются лесного хозяйства и промышленности.

Леса являются одним из основных естественных поглотителей углерода, на максимальный учет поглотительной способности которых указывается в первом определяемом на национальном уровне вкладе Российской Федерации в рамках реализации Парижского соглашения. Вместе с тем, несмотря на важность лесов, в том числе в условиях изменения климата, лесному хозяйству России присущ ряд существенных проблем, не позволяющих максимально эффективно применять экосистемные услуги леса, в том числе:

1. Согласно законодательству Российской Федерации, лесной комплекс, по сути, рассматривается как отрасль добывающей промышленности. В отличие от остальных отраслей растениеводства, в которых выращивание и получение первичной продукции объединены, в лесном комплексе лесоводство и лесозаготовки разделены на высоком уровне как разные виды экономической деятельности. Растущая потребность в древесине удовлетворяется за счет экстенсивного лесопользования, при котором реальное воспроизводство хозяйственно ценных лесов за установленные обороты рубки (или сравнимое с ними время) не обеспечивается. В частности, в новой редакции Стратегии развития лесного комплекса до 2030 года отмечаются такие проблемы, как «крайне недостаточный уход за лесами, который не позволяет использовать плодородие лесных почв и обеспечить максимальный прирост древесины», «недостаточная эффективность лесовосстановления, не позволяющая достичь достаточных при текущем уровне лесопользования темпов воспроизводства хозяйственно ценных лесов на наиболее продуктивных лесных землях, что требует освоения новых лесных районов, как правило, не обеспеченных транспортной инфраструктурой (экстенсивная модель лесопользования)».

2. Многочисленные катастрофические лесные пожары, с которыми чрезвычайно трудно справиться при существующем уровне охраны лесов, а в обширных регионах Сибири и Дальнего Востока – практически невозможно. Непроизводительные потери лесов в результате пожаров, болезней, распространения вредителей и стихийных бедствий уже существенно превышают объемы заготовки всеми предприятиями лесного комплекса России. Например, в 2019 году объем учтенной заготовки древесины в Российской Федерации составил 219,2 млн м³, а объем древесины сгоревших лесных насаждений – 313,2 млн м³.

3. Не задействован важнейший ресурс для развития продуктивного лесоводства – выбывшие из использования земли сельскохозяйственного назначения. Площадь таких земель составляет около 76 млн га (а с учетом планируемой государственной программы по возвращению сельскохозяйственных земель в оборот и необходимого резерва –около 50 млн га). По оценкам экспертов, в среднесрочной перспективе на выбывших из использования землях сельхозназначения можно выращивать до 300 млн м³ древесины в год – больше, чем сейчас вырубается и похищается в лесах страны. Это позволит поддерживать до 100 тысяч постоянных рабочих мест только в секторе лесоводства.

4. Недостаточная кадровая обеспеченность лесного хозяйства: в рамках действующего лесного законодательства почти невозможно обеспечить качественную практическую подготовку будущих специалистов, реформы последних 15 лет негативно сказались на положении большинства лесных вузов и техникумов, а при существующем уровне оплаты труда и социальных гарантий большинство выпускников не заинтересованы в трудоустройстве в стагнирующей отрасли. Поскольку любые действия в сфере лесного хозяйства, потенциально смягчающие антропогенную нагрузку на климат (будь то тушение пожаров, развитие лесоводства на заброшенных сельхозземлях, защитное лесоразведение в малолесной зоне и пр.), невозможны без профессионального кадрового обеспечения, эта проблема напрямую влияет на возможности России по реализации целей Парижского соглашения.

5. Государство не располагает реальными сведениями о состоянии лесов. Актуальные данные лесоустройства, классического основного источника информации о лесах, есть только для 16% площади лесов, а попытка создания системы государственной инвентаризации лесов пока не привела к получению значимых результатов. Основной свод официальных данных о лесах – государственный лесной реестр представляет собой сборник устаревших данных разного качества, в основном неприемлемо низкого. «Отсутствие достоверных актуальных сведений об имеющихся лесных ресурсах» указано первым в перечне проблем, сдерживающих развитие лесного комплекса, приведенном в новой редакции Стратегии развития лесного комплекса до 2030 года (несмотря на то что эта редакция была утверждена уже после завершения сбора данных в ходе первого цикла ГИЛ, проходившего в 2007–2020 годах, результаты этого цикла в ней не только не используются, но даже не упоминаются).

Такое положение дел в лесном хозяйстве, помимо неэффективного использования поглотительной способности лесов, вызывает прогрессирующее истощение хозяйственно ценных и экономически доступных лесных ресурсов, которое, в свою очередь, становится причиной закрытия зависящих от леса предприятий и лесных поселков. Кроме того, истощение лесных ресурсов вынуждает лесозаготовителей вовлекать в рубку оставшиеся последние территории дикой природы и другие леса высокой биологической и социальной ценности, что вызывает много проблем и конфликтов.

Утрата лесов и изменение климата – взаимозависимые процессы. Восстановление и охрана лесов и болот, развитие устойчивого лесного хозяйства и использование заброшенных сельскохозяйственных земель – это важнейшие задачи, которые России необходимо решить в ближайшее десятилетие. Ключевым качественным достижением должен стать переход от освоения оставшихся диких лесов к интенсивному лесному хозяйству на ранее освоенных землях и плантационному лесовыращиванию.

С учетом изложенного Совет рекомендует

Правительству РФ

1. Обеспечить эффективную охрану лесов, людей, населенных пунктов и инфраструктуры от пожаров, включая сокращение площадей неохраняемых лесов («зон контроля» и лесов с неопределенным правовым статусом), восстановление и усиление лесной охраны, уменьшение использования огня в практике землепользования и лесопользования, поддержание лесов в максимально пожаробезопасном состоянии, создание системы учета ущерба от задымления, организацию эффективной системы противопожарного просвещения, в том числе:

• увеличить размер лесных субвенций субъектам РФ до уровня, обеспечивающего возможность выполнения всех переданных им лесных полномочий (оценочно около 100 млрд руб. в год);
• сократить площади «зон контроля лесных пожаров» (территорий, на которых тушение всех лесных пожаров не является обязательным) с сохранением в них только наиболее удаленных и труднодоступных лесов (оценочно около 25% земель лесного фонда);
• завершить процесс отнесения бывших колхозных и совхозных лесов к землям лесного фонда, исключение возможности бесхозяйственной заготовки древесины в них под видом расчистки сельхозугодий;
• принять единую методику исчисления ущерба, причиняемого лесными пожарами, с учетом не только потерь древесины, но и вреда, наносимого природным экосистемам, здоровью и жизни людей (в том числе от задымления).

2. Способствовать развитию лесоводства на выбывших из использования сельхозземлях, которые не предполагается возвращать в сельскохозяйственный оборот, включая меры по поддержке лесоводства (в том числе негосударственных собственников), аналогичные мерам по поддержке иных видов растениеводства, в том числе:

• создать правовые условия для развития лесоводства на неиспользуемых сельхозземлях без необходимости изменения категории земель и форм собственности;
• включить лесоводство в перечень видов разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения;
• включить лесоводство в перечень отраслей растениеводства, получающих государственную поддержку в рамках программ по развитию сельского хозяйства, сельских территорий и содействию занятости населения;
• исключить законодательные стимулы и мотивы (штрафы и изъятие земель за сам факт существования леса), вынуждающие собственников земель уничтожать молодые леса, в том числе путем выжигания.

3. Принять меры для восстановления и развития системы лесоучетных работ, включая создание работающей централизованной системы государственной инвентаризации лесов (ГИЛ) для информационного обеспечения государственного управления лесами, оценки эффективности лесного хозяйства и выявления важных тенденций и процессов, и развитие лесоустройства как децентрализованной, преимущественно негосударственной системы – основы планирования лесохозяйственной деятельности, в том числе:

• провести открытый анализ итогов первого цикла ГИЛ (2007–2020 годы) с привлечением научных и общественных организаций, в том числе институтов Российской академии наук, с тем чтобы выявить допущенные ошибки и выяснить, какие из полученных в ходе первого цикла ГИЛ данных могут быть использованы в дальнейшем и каким образом;
• установить, что абсолютным приоритетом при установлении точных границ лесничеств и земель лесного фонда и постановке этих границ на государственный кадастровый учет являются густонаселенные районы страны и окрестности городов с населением более миллиона человек, и финансировать соответствующие работы с учетом этого приоритета;
• исключить монополизацию лесоустроительных работ одним подведомственным Рослесхозу бюджетным учреждением (Рослесинфоргом) и следовать в сфере лесоустройства требованиям федерального закона «О защите конкуренции».

4. Обеспечить интенсивное лесовыращивание в районах с подходящими для этого природными условиями, и в первую очередь там, где от этого зависит выживание крупных градообразующих лесных предприятий, включая весь комплекс работ до получения средневозрастных насаждений оптимального состава и густоты, в том числе:

• пересмотреть подходы к формированию плановых показателей и государственных заданий в области лесовосстановления таким образом, чтобы наиболее затратные и трудоемкие методы лесовосстановления (в частности, посадка леса) применялись только там, где гарантированно можно обеспечить полный цикл последующих хозяйственных мероприятий, включая рубки ухода в молодняках (осветления и прочистки);
• применять наиболее затратные и трудоемкие методы лесовосстановления (в частности, посадку леса) в сырьевых базах (включая арендные участки) градообразующих предприятий лесного комплекса и в зонах, где планируется интенсивное ведение лесного хозяйства;
• изменить подход к исчислению расчетной лесосеки при экстенсивном лесопользовании таким образом, чтобы она снижалась с учетом непроизводительных потерь лесов (от пожаров и иных причин) и длительности воспроизводства хозяйственно ценных лесов (через смену пород).

5. Способствовать формированию сети крупных не вовлеченных в интенсивную хозяйственную деятельность территорий с сохранением естественной динамики ландшафтов и естественного оборота поколений деревьев с целью сохранения климаторегулирующей роли лесов (в первую очередь на основе малонарушенных лесных территорий и планируемых ООПТ федерального уровня), в том числе:

• реализовать предусмотренный Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года механизм сохранения наиболее ценных диких лесов путем создания объектов национального лесного наследия;
• выделить категорию защитных лесов, основной целью управления которыми должно стать обеспечение максимальной способности поглощать и удерживать углерод.

6. Содействовать восстановлению защитного лесоразведения, в том числе:

• обеспечить восстановление ранее созданных защитных лесных насаждений, потерявших устойчивость в результате старения (особенно лесополос, создававшихся в послевоенный период с использованием быстрорастущих и недолговечных пород деревьев), поражения вредителями, болезней, пожаров, незаконных рубок и иных неблагоприятных факторов;
• разработать и утвердить Стратегию защитного лесоразведения в Российской Федерации на период до 2030 года с учетом климаторегулирующей и поглощающей роли защитных лесных насаждений.

Миннауки России, Минпросвещения России

Принять меры, направленные на восстановление и развитие системы подготовки профессиональных кадров, включая поддержку и развитие образовательных организаций высшего и среднего специального образования (в том числе регионального подчинения); предотвращение ликвидации или перепрофилирования ведущих отраслевых университетов из-за недобросовестного менеджмента; распространение поддержки молодых специалистов, работающих в сельской местности, на специалистов лесного хозяйства.

Минприроды России

Принять необходимые меры по развитию интенсивного лесного и лесопаркового хозяйства в наиболее густонаселенных районах, в том числе вблизи крупнейших городских агломераций, включая разработку специальных требований к этому хозяйству и соответствующей нормативной базы, формирование эффективной системы общественного участия в управлении такими лесами, предотвращение или смягчение конфликтных ситуаций, связанных с землепользованием и лесопользованием. 

Текст
по материалам Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте Российской Федерации