Лесное хозяйство

Новая парадигма развития

Комплексный подход к созданию в стране низкоуглеродной «зеленой» экономики, заявленный президентом России Владимиром Путиным в Послании Федеральному собранию, воплощен в программу действий.

Этой программой стала Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов, утвержденная распоряжением правительства Российской Федерации от 29 октября 2021 года №3052-р. Тридцатипятистраничный документ содержит анализ международного контекста с оценкой климатической политики, тенденций климатического регулирования и технологического развития с обоснованием предмета стратегии и прогнозную оценку развития экономики по инерционному сценарию, основу которого составляет выполнение уже принятых решений по достижению национальных целей и задач, установленных отраслевыми документами стратегического планирования.

По этому инерционному сценарию дополнительные меры, которые могли бы прямо или косвенно повлиять на результаты выброса и поглощения парниковых газов, стратегией не рассматриваются. И при росте выбросов парниковых газов нетто на 25% к 2050 году поглощающая способность природных экосистем оставлена неизменной – 535 млн т в пересчете на углерод на весь срок действия стратегии.

Необходимо представление целевого (интенсивного) сценария экономического развития с оценкой технологической модернизации, структурной политики, снижения энергоемкости, увеличения поглощающей способности управляемых экосистем.

Интенсивный сценарий выводит экономику страны на следующие показатели углеродного баланса, млн т углерода:

• выбросы парниковых газов – 1830;
• поглощение парниковых газов – 1200;
• выбросы парниковых газов нетто – 630.

В стратегии лесам отведена главная роль в утилизации парниковых газов посредством их поглощения как при инерционном, так и при интенсивном сценарии.

Приведем «лесные» обязательства по тексту документа.

При инерционном сценарии на леса возложена ответственность за сохранение текущей динамики парниковых газов при реализации следующих мер:

• «сохранение существующих тенденций развития лесного комплекса и существующих практик лесопользования за счет преимущественного освоения сформировавшихся естественным образом лесов с неполным использованием ресурсов;
• повышение эффективности мер пожарной безопасности в лесах и тушения лесных пожаров, предупреждение возникновения и распространения лесных пожаров;
• воспроизводство лесов и лесоразведение, совершенствование мер санитарной безопасности в лесах и ликвидация очагов вредных организмов».

В отличие от инерционного, при интенсивном сценарии резко увеличивается нагрузка на леса в плане наращивания их способности поглощать парниковые газы, что обеспечивают следующие меры:

• повышение эффективности управления лесами, усиление охраны и защиты лесов;
• совершенствование мер санитарной безопасности в лесах и ликвидация очагов вредных организмов;
• реализация климатических проектов, обеспечивающих развитие лесной инфраструктуры и проведение мероприятий по уходу за лесными насаждениями для увеличения поглощающей способности лесов;
• повышение эффективности мер пожарной безопасности в лесах для предупреждения возникновения и распространения лесных пожаров, создание региональных центров авиационной охраны лесов от пожаров, увеличение количества авиационных судов для обнаружения и мониторинга лесных пожаров, увеличение количества сотрудников парашютно-десантной пожарной службы;
• увеличение площади лесовосстановления;
• создание сети лесных селекционно-семеноводческих центров по выращиванию посадочного материала в субъектах Российской Федерации, стимулирование деятельности по формированию хозяйственно ценных насаждений».

Для того чтобы в лесах России названные выше мероприятия по утилизации парниковых газов могли быть эффективными, развитие лесного хозяйства должно осуществляться в парадигме, отличной от предложенной Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением правительства РФ от 11 февраля 2021 года №312-р.

Переоценить отраслевые документы обязывает и содержащееся в преамбуле к распоряжению правительства РФ №3052-р указание его председателя: «Федеральным органам исполнительной власти руководствоваться положениями Стратегии1 при разработке и реализации отраслевых документов стратегического планирования».

Основой пересмотра лесной стратегии должен стать отказ лесной промышленности от того монопольного положения, которое она занимает в лесном деле более ста лет. История этой монополии началась с декрета ВЦИК «О лесах» от 27 мая 1918 года, когда единое лесное хозяйство, основанное на всех осуществляемых в лесу видах хозяйственной деятельности, было административно разделено на две составляющие: рубки леса, ставшие основой лесозаготовительной промышленности, и собственно лесное хозяйство с ответственностью за выращивание, охрану и защиту лесов.

Восстановление разрушенного Гражданской войной народного хозяйства и последовавшая за ним индустриализация сделали приоритетом в лесном деле развитие лесозаготовительной промышленности. При наличии в стране огромных запасов древесины лесное хозяйство было вынуждено довольствоваться выполнением одной миссии – предоставлением лесных насаждений в рубку.

Система управления лесами с названным выше распределением властных полномочий между промышленностью и лесным хозяйством существовала до конца 1950-х годов. Возникший к этому времени дефицит крупномерной хвойной древесины в европейской части страны заставил власти принять два политических решения: соединить промышленность (леспромхозы) и лесное хозяйство (лесхозы) в составе созданных территориальных органов управления (совнархозов)2 и отдать приоритет в развитии лесной промышленности созданию отраслей по глубокой химической и химико-механической переработке древесины на базе ее комплексного использования.

Новый вектор развития лесного дела с целевой установкой на комплексное использование древесины заставил ввести в лесные отношения три новых словосочетания3: глубина переработки древесины; лесопромышленный комплекс как совокупность промышленных отраслей и производств; лесной комплекс как совокупность промышленных отраслей и лесного хозяйства.

В 1960–1980-е годы Советский Союз подчинил развитие лесной промышленности и лесного хозяйства поиску комплексных форм их организации и управления, которыми стали комплексные лесные предприятия в малолесных районах (с участием лесного хозяйства) и крупные лесопромышленные комплексы в многолесных районах (Сыктывкарском, Братском, Усть-Илимском и др.).

Итоги советской истории развития лесного дела подвело постановление ЦК КПСС и СМ ССР от 10 марта 1988 года №342 «О совершенствовании управления лесным хозяйством и лесной промышленностью». Итоги были неутешительные: совокупность отраслей лесной промышленности и лесного хозяйства не стала лесным комплексом. Содержавшийся в постановления «приговор» гласил: «Отставание в развитии перерабатывающих отраслей лесной промышленности, низкий организационный и технологический уровень производства в части глубокой переработки древесины, осуществление заготовки леса и его воспроизводства при отсутствии взаимодействия между этими отраслями».

К сожалению, конструктивная программа институциональных реформ лесных отношений, актуальная и в настоящее время, не была реализована и осталась в истории вместе со страной.

Не привели к партнерским отношениям лесной промышленности и лесного хозяйства и рыночные реформы 1990-х годов. Переходная экономика, принесшая свободы частному лесному бизнесу, но оставившая лесное хозяйство в государственном секторе, не ослабила, а, наоборот, усилила монопольное положение лесной промышленности в лесном комплексе. Подтверждением этому стала Стратегия развития лесного комплекса до 2020 года, утвержденная совместным приказом Минпромторга России и Минсельхоза России от 30 октября 2008 года №248/482. Эта программа назначила драйвером развития лесного комплекса лесную промышленность, оставив за лесным хозяйством обязательства по сырьевому обеспечению в условиях экстенсивной модели лесопользования.

Отсутствие синхронизации темпов роста объемов лесопромышленного производства с мероприятиями по воспроизводству, охране и защите лесов в сочетании с мировым финансовым кризисом 2008–2010 годов привели Стратегию-2020 к провалу. Стратегия анонсировала строительство 18 целлюлозно-бумажных предприятий в течение 10 лет, но к 2020 году не появилось ни одного. Чтобы вернуть доверие властей к стратегическому лесному планированию, Минпромторг России в союзе с крупным лесопромышленным бизнесом выступил с инициативой о разработке и утверждении на правительственном уровне новой стратегии, с горизонтом планирования 2030 год. Правительство Российской Федерации не только поддержало эту инициативу, но и утвердило распоряжением от 20 сентября 2018 года №1989-р Стратегию развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года.

Срок полномочий этого документа оказался коротким – в 2020 году его отозвали для переработки в связи с несогласием правительства страны в новом составе с положением, которое отводилось лесному хозяйству. Претензии правительства были удовлетворены: в утвержденной в 2021 году новой стратегии присутствие лесного хозяйства увеличилось как по количеству страниц в документе, так и путем введения мероприятий по интенсификации воспроизводства лесов в отрыве от их ресурсного (финансового) обеспечения. Но при этом стратегия развития лесного комплекса оставила лесное хозяйство в вассальной зависимости от федерального бюджета, утвердив в качестве ключевого показателя лесной доход от взимания платежей за древесину на корню на базе директивно устанавливаемых ставок без учета состояния спроса и предложения на лесную продукцию на внутреннем и внешнем рынке.

Такой подход, устранивший прямую ответственность лесной промышленности за финансирование лесного хозяйства, делает последнее убыточным: при средней цене древесины на корню 150 руб./ м³ лесной доход не в состоянии покрыть расходы на лесоуправление и проведение лесохозяйственных работ.

Подтверждением «несправедливости» сложившихся финансовых отношений двух партнеров по комплексу стали результаты его развития в 2021 году, когда выходящая из кризиса экономика подняла цены на лесную продукцию (пиломатериалы, фанеру, плиты и др.) на 20–30% при повышении ставок платежей за древесину на корню на 5%. В этой дискриминационной ситуации лесное хозяйство не должно быть ограничено в возможностях предоставления продукции и услуг другим секторам и отраслям экономики, а также населению.

Для того чтобы возможности поиска партнеров превратились в реальную программу действий, органы государственной власти должны разрешить лесному хозяйству выйти из-под многолетней опеки лесной промышленности. Оно должно стать объектом стратегического планирования как отрасль, подчинившая свои цели и задачи служению стратегии низкоуглеродного социально-экономического развития страны. Такое политическое действие приблизит решение задачи создания в стране отрасли по утилизации парниковых газов, поставленной президентом.

Стратегия развития лесного хозяйства должна быть основана на парадигме устойчивого многоцелевого использования лесов, отдельные направления которого будут не только конкурировать, но и эффективно взаимодействовать организационно, технологически и экономически. Разработка и утверждение этого документа должны стать не только делом федеральных органов исполнительной власти, но и предметом широкого обсуждения лесным сообществом при конфликте интересов его отдельных групп.

Рамочное содержание Стратегии развития лесного хозяйства должно быть представлено несколькими блоками, содержащими анализ состояния проблем с оценкой прошлого, настоящего и прогнозом будущего до 2030 и 2050 годов. Результаты прогнозной оценки должны быть адресованы органам законодательной и исполнительной власти на федеральном и региональном уровне, ответственным за реализацию национальной лесной и природоохранной политики, частному и государственному лесному бизнесу и гражданскому обществу.

Блок 1. Лесные ресурсы Российской Федерации в глобальной лесной и природоохранной политике.

Устойчивое многоцелевое использование лесов – основа глобализации лесной и природоохранной политики: правовые, экономические, экологические и социальные условия.

Общепризнанные принципы и формы устойчивого лесоуправления в международных обязательствах Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Киотский протокол (1997 г.) как первый шаг на пути глобализации современной экономики в целях регулирования климата.

Парижское соглашение по климату (2015 г.) об ответственности отдельных стран за проводимую природоохранную политику в целях противодействия изменению климата.

Место и роль лесов в Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выброса парниковых газов до 2050 года в условиях глобального энергоперехода и создания «зеленой» экономики.

Основные принципы стратегического лесного планирования, их реализация в лесном, земельном и природоохранном законодательстве.

Блок 2. Леса Российской Федерации: состояние и тенденции развития.

Ответственность за состояние лесов, их сохранение и приумножение – основная миссия лесного хозяйства.

Данные государственного лесного реестра в оценке состояния лесов с набором традиционных показателей: лесные земли и земли лесного фонда, лесистость, общий и эксплуатационный запасы древесины, породное и возрастное распределение площадей и запасов, динамика площадей и запасов.

Существующая организация учета и планирования лесных ресурсов.

Инструменты управления состоянием лесов: лесоустройство, государственная инвентаризация, лесной реестр, кадастровый учет лесных участков, общий мониторинг лесов, включая государственную автоматизированную информационную систему (Лес­ЕГАИС), лесопожарный и лесопатологический мониторинг, мониторинг радиационной обстановки в лесах, мониторинг воспроизводства лесов.

Развитие названных инструментов в рамках национальных программ информатизации и цифровизации экономики. Лесные планы субъектов РФ и лесохозяйственные регламенты в цифровом исполнении: условия и результаты применения.

Использование математических моделей для оптимизации направлений и форм многоцелевого использования лесов.

Определение потенциала лесных ресурсов по критерию экономической доступности.

Научное и образовательное сопровождение управления лесами как основа их эффективного использования, воспроизводства, охраны и защиты.

Блок 3. Предоставление лесов в пользование для заготовки древесины.

Несмотря на растущее значение недревесных ресурсов, экологических и социальных ценностей леса, заготовка древесины обеспечивает основной вклад лесного хозяйства в экономику: валовый внутренний продукт, занятость населения, в том числе сельского, развитие лесной инфраструктуры. Юридические и физические лица заготавливают древесину с соблюдением следующих принципов:

• несовместимость выполнения функций государственного управления лесами с хозяйственной деятельностью по заготовке древесины всеми видами рубок;
• конкурентный отбор лесопользователей при получении ими прав на заготовку древесины;
• соблюдение установленного законодательством порядка доступа к использованию лесов;
• финансовая ответственность хозяйствующих субъектов за воспроизводство лесов на вырубках.

Аренда лесов, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование древесными ресурсами: результаты, тенденции, прогнозные оценки.

Совершенствование лесного законодательства в части создания государственно-частного парт­нерства на землях лесного фонда, переданных в аренду.

Замена аукционных процедур при заключении договоров аренды конкурсами с обязательным условием привлечения инвестиций.

Создание в многолесных районах лесных концессий на базе приоритетных инвестиционных проектов освоения лесов. Проведение институциональной реформы лесных отношений на лесных землях лесного фонда, не переданных в аренду, с созданием государственных комплексных лесных предприятий, сочетающих в деятельности рубки леса с выполнением лесохозяйственных работ.

Блок 4. Предоставление лесами услуг по поглощению парниковых газов.

Введение лесов в национальную климатическую политику возлагает на лесное хозяйство ответственность за утилизацию парниковых газов. Первоочередной задачей становится создание правовой и нормативной базы, регулирующей лесные отношения в их привязке к целям и задачам охраны окружающей природной среды.

В первую очередь речь идет о принятии федерального закона, призванного учредить углеродные леса и статус лесоклиматических проектов, установить требования к созданию коммерческих организаций, уполномоченных осуществлять утилизацию выбросов, создать экономический механизм предоставления и оплаты услуг по поглощению выбросов. Реализацию лесоклиматических проектов обеспечат следующие меры:

• утверждение на федеральном уровне нормативов поглощения парниковых газов лесной растительностью и почвами, выраженные в углеродных единицах, приведенных к 1 га лесной площади и дифференцированных по типам леса и интенсивности ведения лесного хозяйства;
• совершенствование лесоустроительного проектирования в плане готовности разрабатывать планы лесохозяйственных мероприятий по поддержанию или увеличению потенциала лесов по поглощению парниковых газов при длительных, более 50 лет, сроках реализации лесоклиматических проектов;
• мобилизация интеллектуальных ресурсов путем проведения научных исследований, подготовки и переподготовки кадров по целевым программам и учебным планам.

Участие лесов в климатической политике должно обеспечить лесному хозяйству инвестиции, необходимые для его интенсивного развития.

Блок 5. Предоставление в пользование недревесных ресурсов, социальных и экологических полезностей леса.

Недревесные лесные ресурсы, в первую очередь пищевые, а также экологические услуги призваны внести большой вклад в продовольственную безопасность страны по следующим направлениям:

• производство продуктов питания растительного происхождения,
• производство продуктов питания животного происхождения,
• производство биоэнергии,
• лесная рекреация,
• оказание экосистемных услуг сельскому и водному хозяйству.

Производство продукции и оказание услуг леса по перечисленным направлениям должно получить оценку как в натуральном выражении, так и посредством показателей дохода и занятости населения, в первую очередь сельского.

В Стратегии развития лесного хозяйства повышение вклада лесов в продовольственную безопасность страны и социальные стандарты жизнеустройства населения обеспечат следующие условия:

• установление биологического и экономического потенциала дикорастущих пищевых ресурсов, ресурсов животного происхождения, рекреационных услуг;
• наличие у граждан и юридических лиц прав для доступа к использованию пищевых ресурсов и получению рекреационных услуг на условиях признания неоцениваемых полезностей леса общественным бесплатным благом;
• проведение мероприятий по совершенствованию институциональной организации использования пищевых ресурсов и предоставление рекреационных услуг с максимальным вовлечением местного населения и муниципальных органов власти.

Блок 6. Воспроизводство, охрана и защита лесов.

Воспроизводство, охрана и защита лесов Российской Федерации осуществляются в условиях высоких рисков и неопределенностей, обусловленных неблагоприятными климатическими и техногенными факторами. Это создает объективные трудности оценки результатов и затрат при текущем планировании, но особенно при стратегическом.

Трудности усиливаются отсутствием нормативной базы и административным назначением и распределением средств федерального бюджета между субъектами Российской Федерации на базе субвенций. Нагрузку на федеральный бюджет уменьшит законодательное признание в лесохозяйственном производстве (лесовыращивании и уходе за лесом) наличия готовой продукции, оплачиваемой при всех видах рубок за счет внебюджетных доходов лесопользователей. Высвобожденные бюджетные средства вместе с доходами от реализации лесоклиматических проектов создадут финансовую основу для интенсивного ведения лесного хозяйства с приоритетами лесоохранных и лесозащитных мероприятий.

Создание в малолесных районах на базе существующих бюджетных и автономных учреждений, выполняющих лесохозяйственные работы, комплексных лесных предприятий значительно увеличит доходность лесного хозяйства за счет использования недревесных ресурсов, социальных полезностей и услуг, предоставляемых сельскому и водному хозяйству.

В условиях централизации лесоуправления контроль за результатами воспроизводства, охраны и защиты лесов усилит введение лесного хозяйства в страховой рынок.

Усовершенствованные методы экономического управления лесным хозяйством увеличат объемы компенсационного лесовосстановления и объемы выращивания лесов на базе климатических проектов.

Блок 7. Стоимостная оценка лесов.

В условиях рыночных отношений и многоцелевого использования лесов их стоимостная оценка становится инструментом эффективного управления лесным хозяйством.

На первом этапе преодолевается наследие централизованно планируемой экономики с административным назначением цен на лесные ресурсы в статусе ставок платежей. Основную часть лесного дохода, изымаемого посредством лесного налога, формируют цены на древесину на корню, устанавливаемые на базе оценки спроса и предложения на лесную продукцию на внутреннем и внешнем рынке. На следующем этапе объектом стоимостной оценки должны стать лесные земли.

При отсутствии частной собственности на лесные земли, а следовательно, их оборота через куплю-продажу, в оценке земель будет преобладать административный подход, позволяющий предотвратить потери лесного хозяйства при переводе лесных земель в нелесные.

Рыночную цену лесные земли получат только при введении в хозяйственный оборот как результат политических решений по приватизации лесов.

При выходе лесного хозяйства из состава лесного комплекса ответственность за разработку Стратегии должна быть возложена на федеральный орган исполнительной власти в сфере лесных отношений с привлечением экспертов из смежных секторов и отраслей.

В процессе разработки Стратегия должна стать предметом широкого обсуждения с обязательным участием лесного бизнеса, научных и образовательных учреждений, неправительственных организаций. К этому обязывает и лес как всенародное богатство. 

Анатолий Петров