Итоги двух лет действия нового Лесного кодекса РФ

Лесной кодекс (полный текст, действующая с 31 декабря 2010 года редакция)

4 марта 2009 года на 242‑м пленарном заседании Совет Федерации одобрил поправки к Лесному кодексу (Федеральный закон «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ», законопроект №  101334–5). 15 марта в Лесной кодекс поправки были утверждены и подписаны Президентом России Дмитрием Медведевым.

Как декларируется, изменения устраняют несоответствие ряда федеральных законов Лесному кодексу. Формально Лесной кодекс существует уже в течение двух лет, но споры вокруг него не утихают, и принятие поправок едва ли даст ответы на все вопросы. Напротив: внесение в Лесной кодекс ряда положений способно существенно ухудшить ситуацию в лесном секторе страны − понизить степень защищенности лесопарков; усилить дисбаланс прав и обязанностей работников региональных учреждений, отвечающих за управление лесами; привести к уничтожению значительной части малого лесного бизнеса. Но обо всем по порядку.

Хроника событий

Начатая в 2000 году с ликвидации Федеральной службы лесного хозяйства и Государственного комитета по охране окружающей среды (указ Президента РФ Владимира Путина от 17 мая 2000 года №  867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти») реформа органов управления лесами пять лет спустя вылилась в передачу полномочий по охране лесов Росприроднадзору, а полномочий по управлению сельскими лесами и организации тушения лесных пожаров − органам государственной власти субъектов РФ (в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2004 года №  199-ФЗ). В 2007 году был введен новый Лесной кодекс и определен переходный период сроком на два года с передачей полномочий в области лесных отношений и лесохозяйственных организаций органам государственной власти субъектов Федерации и почти полным обновлением нормативно-правовых актов лесного хозяйства. В 2008 году проведено преобразование лесхозов (разделение на «управляющие» и «хозяйствующие» структуры), введено конкурсное размещение государственных контрактов на охрану, защиту и воспроизводство лесов, а также начаты подготовка новой лесной плановой документации и приведение договоров, связанных с лесопользованием, в соответствие с новым Лесным кодексом. Наконец, наступил год 2009-й, истек переходный период. В итоге: правовой хаос, несвоевременное приведение плановой документации и договоров аренды в соответствие с новым лесным законодательством, упадок лесного сектора, сокращение объемов производства основных видов лесной продукции, резкий рост нищеты и безработицы в большинстве населенных пунктов, для которых предприятия лесного сектора являются главными работодателями.

Реформа лесного законодательства

С января 2007‑го по апрель 2008 года действовал неформальный мораторий на внесение изменений в новый Лесной кодекс. С мая 2008 года в документ стали вносить многочисленные поправки, в основном низкого качества. Были приняты законы, вносящие поправки в Лесной кодекс, и закон о введении кодекса: от 13 мая 2008 года №  66-ФЗ, от 22 июля 2008 года №  141-ФЗ, от 25 декабря 2008 года №  281-ФЗ (несущественные и терминологические поправки); от 24 июля 2007 года №  217-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса РФ» (продление переходного периода до 1 января 2009 года); от 22 июля 2008 года №  143-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ и Федеральный закон „О введении в действие Лесного кодекса РФ“» (запрет на ограничение доступа граждан в леса, на размещение дачных кооперативов, на самостоятельную заготовку новогодних елок; разрешение рубки деревьев в охранных зонах линейных объектов без предоставления лесных участков плюс многочисленные мелкие поправки); от 23 июля 2008 года №  160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства РФ» (передача полномочий по установлению 12 нормативов от Правительства РФ Минсельхозу).

Ликвидация наземной лесной охраны

Работа наземной лесной охраны в течение последних лет постепенно, но неуклонно сводилась на нет. Вот хронология событий:

• 1993 год − предоставление лесной охране права (и обязанности) зарабатывать себе на жизнь продажей древесины от рубок ухода и прочих рубок (постепенно «рубки дохода» стали главной, а иногда и единственной задачей лесников);
• 2000 год − начало длительного периода правовой неопределенности статуса работников государственной лесной охраны после ликвидации самостоятельной Федеральной службы лесного хозяйства; резкое падение престижа такой работы;
• 2005 год − передача основных полномочий и прав, связанных с охраной лесов, Росприроднадзору без передачи минимально необходимой штатной численности работников;
• 2007 год − передача полномочий по охране лесов государственному лесному надзору и контролю органам власти субъектов Федерации; правовая неопределенность понятия «охрана лесов»;
• 2008 год − передача оставшихся полномочий, связанных с охраной лесов (госпожнадзор в лесах, государственный надзор и контроль в лесах Московской области, надзор за осуществлением субъектами РФ переданных полномочий) Россельхознадзору, не имеющему необходимых кадров;
• 2009 год − окончательное вступление в силу норм нового Лесного кодекса; передача полномочий по охране лесов, сданных в аренду, арендаторам…

Печальные итоги

Результатами введения нового лесного законодательства и проведения сопутствующих реформ в лесном секторе стали:

• замена государственной лесной охраны (людей, охранявших леса и способных предотвращать нарушения) государственным лесным надзором и контролем (системой проверок и выявления уже совершенных нарушений), которая привела к резкому росту количества лесонарушений;
• разрушение централизованной системы борьбы с лесными пожарами, ликвидация реальной возможности переброски сил в места, где бушует огонь, потеря значительной части профессионалов;
• радикальное сокращение объемов лесохозяйственных мероприятий;
• сокращение занятости в государственных органах лесного хозяйства и лесохозяйственных организациях (сокращение более чем в два раза и продолжается);
• увеличение количества лесов, предоставляемых под те виды лесопользования, которые допускают застройку лесов густонаселенных районов, и легализация старых захватов;
• провал перехода на новую систему лесохозяйственного планирования (качество лесных планов и лесохозяйственных регламентов не позволяет использовать их на практике);
• провал приведения договоров аренды в соответствие с новым кодексом (по заготовке древесины не приведено в срок около половины договоров, по другим видам пользования − больше);
• появление лесов с неясным статусом (бывшие «сельские леса» и др.);
• длительный (14 месяцев) и глубокий (21 % по состоянию на 1 января 2009 года) спад объемов производства в лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности.

Истощение лесов

Не стоит забывать и ещё один аспект, напрямую не связанный с изменением лесного законодательства, но являющийся непосредственным итогом хозяйственной деятельности человека. Сегодня уже ни для кого не секрет, что экономически доступные лесные ресурсы страны истощены. Границы зоны преобладания мелколиственных и смешанных лесов примерно совпадают с границами транспортно освоенной, относительно густонаселенной и экономически доступной (с точки зрения лесопользования) территории страны. В наибольшей степени истощены запасы той древесины, которая наиболее востребована российской лесной промышленностью, − крупномерного высококачественного пиловочника хвойных и твердолиственных пород, фанерного кряжа. Истощены леса, наиболее удобные для лесопользования (расположенные вблизи дорог, в равнинной местности, на лесных землях наивысшей продуктивности, в местах, пригодных для летней заготовки древесины, в наиболее населенных районах и на «экономически оправданном» расстоянии от основных потребителей).

Отсутствие или нехватка качественного лесного хозяйства на протяжении многих десятилетий обусловили ситуацию, когда истощение запасов спелых хвойных лесов не компенсируется вступлением в возраст спелости более молодых насаждений в лесах, ранее вовлеченных в эксплуатацию. Непризнание руководством страны факта истощения экономически доступных лесных ресурсов в России ведет к тому, что государством не предпринимаются необходимые меры по восстановлению ресурсного потенциала лесов (то есть по развитию интенсивного лесного хозяйства в исторически наиболее освоенных и удобных для использования лесах). Чем это грозит даже при наличии самых совершенных законов и правил − понятно.

Основные нововведения

Основные нормы лесного законодательства распространяются на леса, расположенные на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, землях населенных пунктов (городские леса) и землях особоохраняемых природных территорий (ООПТ). В отношении остальных лесов большинство норм нового лесного законодательства не действуют. Ключевое значение имеет понятие «лесной участок» (как объект собственности, аренды или пользования). В соответствии со ст. 68 Лесного кодекса проектирование лесных участков входит в понятие лесоустройства, а лесоустройство проводится только на указанных выше категориях земель.

Таким образом, под действие норм нового лесного законодательства, определяющих собственность на леса и права, связанные с арендой или пользованием лесными участками, не подпадают леса вне земель лесного фонда, городских лесов, лесов на землях обороны и безопасности и лесов на землях ООПТ. Например, большинство норм нового лесного законодательства в явном виде не распространяется на леса, расположенные на землях сельхоз назначения (бывшие сельские леса), тогда как основные нормы старого Лесного кодекса (1997 год) были актуальными для всех лесов.

Таблица 1. Распределение полномочий по федеральным лесам

Изменилось распределение полномочий между РФ и субъектами РФ по федеральным лесам (кроме Московской области) (см. табл. 1).

Введена более жесткая формулировка, касающаяся разделения функций государственного управления лесами и использования лесов. В Лесном кодексе 1997 года читаем: «несовместимость реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования». В новом документе (ст. 1) значится: «недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления». На практике этот принцип не выполняется: учрежденные органами власти субъектов РФ лесохозяйственные организации (на базе бывших лесхозов) работают на основании договоров купли-продажи насаждений на сруб и продолжают заготовку и последующую реализацию товарной древесины.

Среди других нововведений Лесного кодекса переход от разрешительной к заявительной системе использования лесов арендаторами; введение разных документов, являющихся основанием для заготовки древесины в разных случаях: договор аренды и лесная декларация; договор купли-продажи лесных насаждений; договор на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов. В соответствии с Лесным кодексом 1997 года для всех случаев заготовки древесины в лесах существовал единый документ строгой отчетности − лесорубочный билет. Наличие договора аренды не исключало необходимости выписки лесорубочного билета на каждую конкретную лесосеку. Все существовавшие до настоящего времени в России системы контроля происхождения древесины (в основном применявшиеся крупными лесными компаниями) в той или иной степени основывались на лесорубочных билетах как на главных документах, подтверждающих право рубки.

Изменилась также система деления лесов на хозяйственные категории. Если кодекс 1997 года подразумевал классификацию лесов по целевому назначению на леса первой (20 различных категорий), второй и третьей группы (включая освоенные и резервные), то в новом Лесном кодексе леса подразделяются на защитные (14 различных категорий), эксплуатационные и резервные. К защитным лесам относятся все бывшие леса первой группы и новые водоохранные зоны за пределами бывших лесов первой группы плюс леса, расположенные на ООПТ и ранее не входившие в леса первой группы.

Эксплуатационные леса − это бывшие леса второй группы и эксплуатационные леса третьей группы, кроме новых водоохранных зон и лесов, расположенные на ООПТ. Резервные леса − бывшие резервные леса третьей группы.

Таблица 2. Соотношение групп лесов

Изменилось и соотношение различных групп лесов (см. табл. 2).

Ранее действовавшим лесным законодательством устанавливались запрет на рубки главного пользования в некоторых категориях лесов первой группы и особые требования в лесах первой группы к площади, ширине и срокам примыкания лесосек. В лесах первой группы запрет на рубки главного пользования практического значения не имел, поскольку введенные в 1994 году рубки обновления, переформирования и реконструкции, а также сплошные санитарные рубки по параметрам были полностью идентичны рубкам главного пользования. Теперь, согласно ст. 17 Лесного кодекса, «в защитных лесах сплошные рубки осуществляются только в случае, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций». А ст. 104 гласит, что «в лесах, расположенных в водоохранных зонах, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений».

В новом Лесном кодексе отсутствует четкая правовая основа для охраны лесов от незаконных рубок. Лесной кодекс 1997 года указывал: «Леса подлежат охране от пожаров, незаконных рубок, нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесам». В ст. 51 нового кодекса читаем: «Леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия». Несложно заметить, что формулировка, относящаяся к охране лесов, прямо не предусматривает охраны от незаконных рубок и нарушений установленного порядка лесопользования! Кроме того, сейчас отсутствует соответствующее действующему законодательству, общепринятое и имеющее необходимый законный статус определение незаконной рубки.

В ст. 19 действующего Лесного кодекса определено, что размещение заказа на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов на землях, не переданных в аренду, должно производиться в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года №  94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». То есть посредством проведения конкурса или аукциона. На практике это требование обычно не выполняется или выполняется формально: в большинстве регионов условия конкурса формулируются таким образом, чтобы предопределить в каждом случае победу конкретного участника − лесохозяйственную организацию, учрежденную органом власти субъекта РФ и, как правило, являющуюся наследником бывшего лесхоза, который в соответствии с ранее действовавшим лесным законодательством выполнял работы по охране, защите и воспроизводству лесов в пределах своих территорий.

Новый Лесной кодекс позволяет возводить в лесах постоянные или временные сооружения в случаях, если леса переданы в аренду для заготовки древесины (ст. 29), недревесных и пищевых ресурсов (ст. 32 и 34), ведения охотничьего и сельского хозяйства (ст. 36
и 38), осуществления рекреационной (ст. 41) и религиозной (ст. 47) деятельности. Четких указаний на допустимые виды строений кодекс не содержит.

Кроме того, принятый кодекс вообще не регулирует вопросы застройки лесов, расположенных на землях сельхозназначения, тем самым открывая пути для любого использования этих лесов.

Появилась законная возможность предоставления лесов в аренду на основании административных решений. В соответствии со ст. 74 Лесного кодекса договор аренды лесных участков заключается без аукциона при реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов; при использовании лесов для геологоразведки и добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, линейных объектов при заготовке древесины на участках, предоставленных для вышеперечисленных целей.

Согласно постановлению Правительства РФ от 30 июня 2007 года №  419 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов» лесные участки предоставляются под эти проекты за 50 % минимальной ставки платы за лесные ресурсы. Включение проектов в Перечень приоритетных инвестиционных проектов и изменения перечня осуществляются Министерством промышленности и торговли РФ. Надо ли говорить, что административное распределение лесных ресурсов под приоритетные инвестиционные проекты открывает большие возможности для коррупции на этапах включения проекта в перечень приоритетных и контроля его реализации и фактически вытесняет из леса малый и средний бизнес, поскольку установленный минимальный размер инвестиций − 300 млн руб.?

Изменения коснулись предельных сроков аренды лесных участков. Зафиксированный в Лесном кодексе 1997 года срок аренды лесов для всех видов пользования составлял от года до 99 лет. Теперь же (ст. 72 Лесного кодекса РФ) договоры аренды заключаются на предельный срок 49 лет.

В ст. 53 нового кодекса зафиксировано, что противопожарная деятельность в лесах возлагается на арендаторов участков лесного фонда. Ранее действовавшее лесное законодательство ответственность за обеспечение пожарной безопасности в лесах, в том числе переданных в аренду, возлагало на государственные органы лесного хозяйства.

Новое лесное законодательство ограничивает возможность заготовки дров и строительной древесины гражданами для собственных нужд. Конкретные правила должны устанавливаться законами субъектов РФ, но они в большинстве своем настолько сложны, что ими мало кто может воспользоваться. Отсутствие реальной возможности купить законным образом дрова или древесину для текущего ремонта жилья и построек вынуждает граждан или приобретать древесину у лесопользователей законно или незаконно (что дешевле), или заготавливать её самовольно (что также незаконно). Общий объем непромышленного потребления дров в России оценивается примерно в 40 млн м³ в год.

Ограничена также и возможность использования пищевых и недревесных ресурсов леса как источника доходов. Граждане имеют право свободно и бесплатно заготавливать пищевые и недревесные лесные ресурсы. Однако если заготовка производится не для собственных нужд, а на продажу, то требуется регистрация юридического лица, заключение с ним договора аренды на срок не менее 10 лет, составление проекта освоения лесов, ежегодных лесных деклараций и отчетов и т. д. Кроме того, по большинству таких ресурсов правительством утверждены ставки платы за единицу массы, но неизвестно, как их пересчитывать на гектары.

Увеличено количество видов лесопользования. В соответствии с новым Лесным кодексом существует 15 видов использования лесов, под которые леса могут передаваться в аренду, включая строительство и эксплуатацию линейных объектов и добычу полезных ископаемых, и 7 видов лесопользования, под которые леса могут передаваться в аренду, не включая строительство и эксплуатацию линейных объектов и добычу полезных ископаемых. Среди этих видов лесопользования, в частности, заготовка древесины; заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов, пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений; ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты; сельское хозяйство; научно-исследовательская и образовательная деятельность; рекреационная деятельность; создание лесных плантаций и их эксплуатация; выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных и лекарственных растений; выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых; строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений и специализированных портов; строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработка древесины и иных лесных ресурсов и пр. (в соответствии с ч. 2 ст. 6 Лесного кодекса).

Таблица 3. Ставки вывозных таможенных пошлин на
необработанную древесину основных древесных пород (утверждены
постановлениями Правительства РФ № 75 от 5 февраля 2007
года и № 982 от 24 декабря 2008 года)

Изменились таможенные пошлины и порядок декларирования лесных товаров (см. табл. 3).

Повышение вывозных пошлин на необработанную древесину необходимо для ограничения вывоза из страны древесины, которая является дефицитной или быстро таковой становится (хвойного пиловочника, фанерного кряжа, древесины ценных пород). Повышение пошлин до 25–30 % на хвойную древесину и до 10–15 % на древесину березы является с этой точки зрения оправданным. Однако повышение пошлин на хвойную древесину и крупномерную березу до 80 %, не компенсируемое дополнительными мерами по развитию лесного сектора, может привести к очевидным для всех тяжелым социальным последствиям.

С 1 января 2009 года для необработанной древесины введены 14-значные коды товарной номенклатуры внешне-экономической деятельности (ТН ВЭД). В общей сложности для классификации всех пород, сортов и размеров необработанной древесины вводится 3315 товарных позиций вместо 27, использовавшихся в соответствии с 10-значной классификацией. Вводится разделение древесины по сортам, диаметру, длине, по дополнительным параметрам − детальное до степени практической неосуществимости. Есть в этих изменениях и положительный момент: введение кодов для тех древесных пород, которые их не имели при 10-значной классификации (например, для кедра).

После вступления в силу Лесного кодекса РФ в 2007 году произошло практически полное обновление нормативно-правовой базы лесного хозяйства. Спешка не позволила привлечь к разработке нормативно-правовых актов отраслевых специалистов из органов управления лесами в субъектах РФ, представителей лесной промышленности, науки, общественных организаций, а подготовить качественные проекты лесных нормативов своими силами Рослесхозу и МПР не удалось.

Психологический аспект

Среди негативных последствий принятия нового кодекса есть и такие, которые нельзя подсчитать с помощью чисел и формул. Наличие в новом лесном законодательстве значительного количества невыполнимых, нелогичных и необъяснимых, с точки зрения интересов страны и людей, норм и требований приводит к тому, что большинство участников лесных отношений стараются не столько выполнить эти требования, сколько найти пути их обхода. Если это происходит систематически и в течение длительного времени, а ошибочные положения лесного законодательства не исправляются, игнорирование требований лесных законов и правил становится системой и входит в привычку. Таким образом, у населения, предпринимателей и представителей органов государственной власти формируется правовой нигилизм (на существование этого явления и его опасность для страны открыто указывал Президент РФ Дмитрий Медведев) − пренебрежительное отношение к лесному законодательству, привычка не выполнять его требования.

Правовой нигилизм, по всей видимости, станет главным историческим наследием нового российского лесного законодательства и нормативно-правовых актов, основанных на нем. Молодые работники леса, только заканчивающие лесные вузы и техникумы или начинающие работу в лесном хозяйстве, на протяжении всей своей трудовой жизни будут вынуждены преодолевать последствия правового нигилизма сограждан, значительный вклад в формирование которого внес новый Лесной кодекс.

Дальше больше

В связи с принятием законопроекта №  101334–5 «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ» нас ждут следующие нововведения:

• возможность предоставления лесных участков федеральным государственным учреждениям для использования древесины и других ресурсов леса (в частности, исправительно-трудовым учреждениям);
• возможность заготовки древесины на основании договоров купли-продажи только в исключительных случаях, для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
• наделение должностных лиц, осуществляющих лесной контроль и надзор, правом на ношение, хранение и применение специальных средств, служебного оружия;
• передача государственного пожарного надзора в лесах на региональный уровень (с 1 января 2010 года);
• изменение правового режима зеленых и лесопарковых зон, установление прямого соответствия между зелеными зонами, существовавшими до введения нового Лесного кодекса, и новыми;
• упрощение процесса перевода земель лесного фонда из состава зеленых зон в другие категории земель;
• разрешение использования лесов зеленых зон для разработки месторождений полезных ископаемых до истечения срока действия ранее выданных лицензий;
• возможность предоставления лесных участков гражданам в виде служебных наделов.

Кризис все спишет?

Мировой экономический кризис дает разработчикам нового лесного законодательства, авторам административной реформы органов лесоуправления и многим руководящим работникам лесного хозяйства основание заявлять: «Виноваты не мы, а внешние обстоятельства, от нас не зависящие».

Если все беды российской лесной отрасли спишут на мировой экономический кризис, то это означает, что российскому лесному хозяйству будет поставлен ошибочный диагноз и, как следствие, будет назначено неправильное лечение. И принятие неотложных мер, необходимых для восстановления российского лесного сектора, может в очередной раз отложиться на неопределенный срок − как минимум на несколько лет.

По материалам публикаций и выступлений Алексея Ярошенко,
руководителя лесного отдела «Гринпис России»