Заметки лесного обывателя о развитии автомобильных лесных дорог

Учет лесных дорог

Для содержания и ремонта лесных дорог необходим их учет. Раньше лесовозные дороги передавались на баланс лесозаготовительных предприятий и состояли у них на бухгалтерском учете, сегодня учет лесных дорог не ведется. В наведении порядка с лесными дорогами нет ничего важнее учета. Современное строительство неучтенных лесных дорог – настоящий Клондайк для мошенников. Средства получили, освоили, построенную дорогу по акту приняли, деньги списали, а куда направить акт приемки? Собственника нет, учета нет. Чернила еще не высохли, а дорогу уже можно списать и забыть о ней. Новая лесная дорога, построенная за государственный счет, заведомо обречена на пропажу в безвестности – она ничья, и на ее содержание финансирование не выделяется.

Довольно редко на практике применяется пункт 12 Правил заготовки древесины: «не допускается повреждение дорог, мостов…». А в случае повреждения штраф 10 тыс. руб. за нарушение Правил заготовки древесины поступит в бюджет, и только. Дорога от этого не восстановится. Обычно участок лесовозной дороги не ремонтируют, пока дорога вновь не понадобится для вывозки. Оставленные колеи накапливают осадки, дорожные конструкции насыщаются водой. Лесничество вправе потребовать ремонта дороги, но не требует. Имущество бесхозное, пострадавших нет. Дорога не содержится на регулярной основе, время разрушения конструкции и состав ремонтных работ не определить. То есть нормативная база явно требует дополнения и уточнения.

Заботы об учете и исправном содержании лесных дорог приличествуют органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим полномочия в области лесных отношений. Возможно, лесники скоро окончательно размежуются, одни будут заниматься охраной, другие – учетом, третьи – контролем. Распределение по узким специализациям опасно созданием размытой ответственности лесного хозяйства. Они правы. Текущие обязанности действующего персонала лесничеств уже превышают и возможности, и желание работать. В иных лесничествах кого ни хватись – одни вакансии. Нет мотивации к труду. Где-то уже не ведут лесные реестры. Если не осознать остроту состояния дел с сохранением, привлечением и подготовкой профессионалов, то вскоре станут неразрешимыми обыденные задачи охраны, защиты и прочего управления лесами. Учет лесных дорог уж точно и благополучно забудется. Надеюсь, перемены к лучшему наступят раньше завершения развала государственного лесного хозяйства и учет лесных дорог будет востребован в числе прочих лесных дел.

Лесничества ставят лесные дороги на учет и снимают с учета. Для постановки на учет организуют осмотр дорог на землях лесного фонда. Передают государственные лесные дороги на содержание по договорам подряда или концессии. Ведут контроль строительства, содержания, использования лесных дорог. Предъявляют требования к восстановлению нарушенных конструкций дорог до паспортного состояния. Принимают решение о строительстве дороги одним арендатором на территории другого арендатора. Осуществляют по отношению к лесным дорогам все прочие права и обязанности собственника в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Предлагаю вести учет лесных дорог в лесных реестрах, а документом учета считать технический паспорт лесной дороги в электронном виде. Дороги, поставленные лесничеством на учет, должны называться государственными или муниципальными лесными дорогами.

На основании учета будут выделены три группы лесных дорог. Первую составят дороги на государственном учете – преимущественно постоянные, капитальные лесные дороги круглогодичного действия, бывшие магистрали и ветки. Размещение государственных лесных дорог проектируется в виде схем транспортного освоения лесов в регламентах лесничеств. Их строят на основе специальных проектов. Конструкции учтенных дорог должны содержаться в исправном состоянии.

Во вторую группу войдут лесовозные усы – временные дороги, построенные арендаторами лесных участков на основе типовых проектов исходя из собственных внутрихозяйственных планов и производственной необходимости.

Третья группа – это бесхозные дороги. Розыск собственника может продолжаться до бесконечности. Если бесхозная дорога не препятствует ведению лесного хозяйства или лесопользованию, не предполагается ни ее содержание, ни рекультивация.

Содержание лесных дорог как вид лесохозяйственных работ

При редких обсуждениях проблем финансирования строительства лесовозных дорог совсем не говорят о содержании действующих и ранее построенных дорог. Слабый интерес к «старым» дорогам обусловлен истощенностью придорожного лесосечного фонда (дороги «обрублены»). Спелых древостоев у дорог нет. Перспективным выходом из сложившейся ситуации принято считать переход от экстенсивного ведения лесного хозяйства к интенсивному. Интенсификацию каждый понимает в свою пользу, и дискуссии о переходе вялотекущие. Нужна ли нам интенсификация иностранного образца? У зарубежных коллег лесозаготовки – это не вид бизнеса, а часть лесного хозяйства. Интенсификацию они понимают как повышение результативности лесного бизнеса (увеличение выхода товарной продукции). Как нам, копируя их, повысить товарную отдачу от лесного хозяйства, если оно не бизнес, а обременение коммерческой заготовки древесины? Надеюсь, когда-нибудь до нас дойдет, что прямое копирование любой модели лесоуправления, мягко говоря, неполезно.

При экстенсивном хозяйствовании заготовка древесины – это коммерческая деятельность, обремененная лесовосстановлением. Площадь и объем заготовки ограничены расчетной лесосекой. Особо выделяется убыточный комплекс последовательных рубок ухода, нацеленных на выращивание лесов для заготовки древесины спустя сотню лет. Лесозаготовки обречены на систематическое строительство новых лесовозных дорог. Строится лесовозная дорога, и придорожный лес вырубается, строится новая дорога – а бывшая в эксплуатации разрушается. И так по кругу: новая дорога – новый лесной участок, новая дорога – новый лесной участок.

Рубки условно интенсивного лесопользования проводятся с лесохозяйственной целью и распределены по лесному участку. Транспортная доступность лесосек трансформируется в транспортную доступность лесных насаждений. От рубок лесохозяйственного назначения ожидается получение товарной древесины. При интенсивном ведении лесного хозяйства заготовка древесины представляет собой часть лесного хозяйства и не является самостоятельной целью хозяйствования. Интенсивное лесное хозяйство будет самым высокодоходным при достижении оптимальной плотности лесных дорог. Дорожная лесная стратегия меняется, каждая новая дорога получает содержание вне зависимости от степени освоения заготовками придорожного лесного фонда. Новое строительство лесных дорог не бесконечно и продолжается до достижения оптимальной плотности сети. Содержание лесных дорог становится важнее не только строительства, но и любых других работ, исключая охрану леса.

Упрощенный пример: с целью заготовки древесины арендуется лесной участок площадью 200 га: 100 га составляют спелые, приспевающие и перестойные насаждения и 100 га – молодняки и средневозрастные. Ежегодно заготавливается 150 м3 древесины, вовлекается в эксплуатацию 1–2% площади насаждений лесного участка, а 98% как бы отдыхают в очереди. Объем изъятия древесины в расчете на 1 га равен 150/200 = 0,75 м3. С переходом на интенсивное ведение лесного хозяйства продолжают вырубать 1 га для заготовки древесины, дополнительно на 50 га молодняков ведутся интенсивные лесохозяйственные работы с получением в среднем 1,5 м3 товарной древесины с каждого гектара. Объем изъятия древесины составит (150 + 50 – 1,5)/200 = 1,12 м3/га. Поступление на рынок товарной древесины увеличилось на 50% с перспективами роста. В молодых лиственных лесах ежегодный прирост больше и возможный объем изъятия древесины с гектара увеличивается кратно.

Пусть до интенсификации далеко, она придет не повсеместно и не в один день, но готовить для нее дороги надо сейчас. Финансовое обеспечение содержания лесных дорог может быть основано на их платном использовании. Суммы к оплате следует начислять исходя из назначаемого в субъектах Российской Федерации провозного тарифа, ликвидного запаса на лесосеках и расстояний вывозки древесины по учтенным в лесных реестрах дорогам. При этом необходимо принять во внимание, что даже без дополнительного тарифа расходы арендаторов на строительство и содержание лесных дорог немалые, поэтому плата не имеет целью повышение государственного лесного дохода. Собранные средства возвращаются лесопользователям в виде оплаты работ по содержанию дорог. Плата за пользование постоянными дорогами на землях лесного фонда справедливо распределит дорожные затраты (здесь и далее затраты – нормированная часть расходов) между всеми перевозчиками древесины, включая лиц, не имеющих технических возможностей для содержания дорог. Для приблизительного определения нормы тарифа за использование лесной дороги возьмем частный случай лесозаготовительного производства средней мощности, когда дорожно-строительные расходы составили 12% себестоимости заготовки, в том числе строительство дорог – 3–4%, ремонт и содержание – 7–8%. Расходы на содержание дорог в расчете на единицу грузовой работы (грузовая работа равна произведению объема вывезенной древесины и расстояния вывозки, измеряется в кубических километрах) в ценах 2020 года составили 0,9–1,1 руб. на каждый 1 км3 вывозки древесины. Интенсивность движения низкая, стоимость перевозки высокая.

Ввиду относительно дешевой единицы перевозимого товара доля транспортных расходов в продукции лесного комплекса всегда больше, чем в среднем по промышленности, и требует компенсации для обеспечения равных условий конкуренции. Наблюдается дискриминация. Трактор, занятый в сельском хозяйстве, освобожден от транспортного налога, а точно такой же занятый в лесном хозяйстве – нет. И там, и там растениеводство, а отношение к лесному и сельскому хозяйству принципиально разное.

Лесные дороги используют все желающие, и бесплатно. Содержат их за свой счет лишь малая часть лесозаготовителей из числа арендаторов лесных участков. Предположим, лесовозные магистрали и ветки учтены в лесных реестрах и не переданы в аренду вместе с лесными участками. На практике лесные дороги нельзя передать в аренду вместе с лесным участком, ибо юридически их не существует. Учет и платное использование государственных лесных дорог не будет противоречить действующим договорам аренды участков лесного фонда. Объявление платного проезда по постоянным лесным дорогам вынудит мелких предпринимателей нести расходы за их использование. Некоторые лесопользователи вернут дорожные затраты с нормой прибыли, зарабатывая на исполнении договоров подряда по содержанию дорог. Арендатор будет вправе заключить с лесничеством договор подряда на содержание дорог, расположенных на арендованном участке, или, отказавшись от договора, будет обязан платить за их использование.

Для организации содержания лесных дорог существует немалый нормативный задел в виде действующего с 2018 года свода правил «Дороги лесные. Правила эксплуатации», выходу которого лесное сообщество не уделило ни секунды внимания. Ответственным исполнителем работ эти правила назначают собственника дорог, под которым почему-то понимается лесопользователь. Как содержать дороги без учета, Правила не поясняют. Собственника дорог нет, учета нет, а правила есть, но ожидаемо не работают. Для придания Правилам необходимой дееспособности осталось признать неразрывность лесных дорог и ландшафтов, подтвердить факт государственной собственности лесных дорог и произвести их учет с занесением в лесные реестры, а для организации платного использования государственных лесных дорог привязать оплату к лесной декларации или договору купли-продажи древесины. После этого систему оплаты за коммерческое использование лесных дорог можно считать условно налаженной.

Взимание платы за использование государственных лесных дорог создаст стабильный, но недостаточный источник средств для содержания дорог в исправном состоянии. Предложения об использовании арендных платежей для решения проблем лесных дорог внесены давно, но почему-то остались без должного внимания. «Несколько лет назад я предлагал создать региональные фонды развития лесной отрасли, куда направлялись бы от лесных платежей региональные надбавки. Это позволило бы в каждом лесном регионе ежегодно строить 50 км лесных дорог, а с учетом софинансирования – более 100 км. Для этого нужно добавить к стоимости древесины на корню всего 10 рублей», – сказал директор НП СРО «Лесной союз» Виктор Грачев в интервью «Российской газете».

С появлением стабильного источника финансирования появляется нужда в постоянно действующем финансовом институте, аккумулирующем и целенаправленно расходующем денежные средства. В Российской Федерации организована целая система дорожных фондов с заранее определенными источниками ассигнований и объектами инвестиций. Предлагаю предоставить субъектам Российской Федерации право создавать региональные лесные дорожные фонды, основой дохода которых сделать неналоговые поступления от платного использования лесных дорог и аренды лесов, для чего дополнить статью 179.4 «Дорожные фонды» Бюджетного кодекса Российской Федерации следующими положениями.

Лесной дорожный фонд – это часть средств бюджетов Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, используемых для финансового обеспечения дорожной деятельности на землях лесного фонда в отношении лесных дорог.

Лесной дорожный фонд создается в субъекте Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации.

Объем ассигнований лесного дорожного фонда субъекта Российской Федерации утверждается в размере следующих доходов бюджета субъекта Российской Федерации:

• от платного использования лесных дорог;
• от надбавки 10% к ставкам оплаты за изъятие лесных ресурсов и арендной платы;
• от иных поступлений в бюджет субъекта Российской Федерации, утвержденных законом субъекта Российской Федерации;
• от целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации;
• от федеральных субвенций на строительство муниципальных и лесных дорог;
• от штрафов за несоблюдение законодательства в сфере строительства, содержания и использования местных и лесных дорог.

Пункт 12 Правил заготовки древесины найдет эффективное правоприменение. Региональный штраф в сумме, равной стоимости дорожных восстановительных работ, впредь предотвратит необдуманное пользование местными муниципальными и лесными дорогами. Изменения в Бюджетном кодексе позволят субъектам Российской Федерации добровольно создавать свои лесные дорожные фонды, определять перечень источников финансирования, а также устанавливать порядок деятельности фондов с учетом региональных особенностей.

Необходим длительный период формирования местных дорожно-строительных производств, способных осваивать средства лесных дорожных фондов, чему посодействует их долгосрочная и стабильная деятельность. Постепенно работы по содержанию лесных дорог станут самостоятельным видом лесохозяйственных работ.

Строительство лесных дорог постоянного действия

При всем многообразии возможных назначений подавляющая часть лесных дорог были и будут лесовозными дорогами. Лесная наука предлагает понятие и методику определения оптимальной плотности лесной дорожной сети сообразно местным условиям вывозки, например, за счет достижения минимума затрат: «чем дальше от лесной дороги находится лесосека, тем дороже обходится заготовка древесины… чем гуще дорожная сеть, тем выше затраты на строительство и эксплуатацию». Оптимальную проектную плотность размещения постоянных лесных дорог предлагаю указать в лесных планах субъектов Российской Федерации и лесных регламентах лесничеств, чтобы придерживаться норм при строительстве дорог и разработке ПОЛ.

Стань лесовозная автомобильная дорога обычным объектом капиталовложения, она окупалась бы по ходу вывозки древесины с примыкающих и тяготеющих лесосек. Взял кредит, построил дорогу – и возвращай с доходов от продажи вывезенной древесины заемные средства. Рыночному кредитованию препятствуют отсутствие права собственности на объект строительства и привязка сроков окупаемости к срокам примыкания лесосек. Строящаяся дорога и примыкающие лесосеки не являются активами для предоставления залогов. Пока лес стоит на корню, он только государственный. Напрасно не предусмотрена переуступка права заготовки древесины, а равно прочих прав лесопользования. Запрет только способствует процветанию теневой переуступки. Если появится возможность переноса сроков исполнения лесосечных работ и кадастровое регулирование межевания лесосек, то право заготовки древесины станет серьезным активом лесопользователя.

Арендатор лесного участка, заложивший право заготовки, не освобождается от обязанностей по договору аренды и ПОЛ. Например, арендатор предоставляет кредитной организации в залог право заготовки древесины на лесосеке, прилагая кадастровый паспорт лесосеки и заверенное таксационное описание. Территория заложенной лесосеки образует «финансово защитные» участки леса (леса, защищающие финансовую устойчивость лесопользователя). Нарушившие условия кредитного договора передают право заготовки кредитным организациям. Кредитор может перепродать свои права либо реализовать их самостоятельно в любой календарный год в счет расчетной лесосеки дебитора.

Без заемных средств лесозаготовитель вынужден быть дорожным строителем полного цикла: изыскания, проектирование, строительство, эксплуатация и финансирование – все самостоятельно и за свой счет. Текущие строительные расходы полностью относятся на текущую себестоимость лесной продукции. Схема финансирования унаследована от практики строительства лесовозных усов и малопригодна для устройства постоянных дорог. Нельзя вложиться в будущее, сумма расходов ограничена текущей ценой реализации древесины. Чем дешевле строительство, тем большая часть дохода останется у лесозаготовителя. В итоге качество работ удовлетворительно только для временных лесовозных усов. При хозяйственном способе строительства конструкция лесовозных дорог не предполагает длительной эксплуатации. И даже самое лучшее содержание не поможет этим дорогам стать действительно капитальными. Арендаторы лесных участков не располагают необходимыми средствами, техникой и специалистами, лишь десятки компаний, лидирующих по объемам заготовки, могут создать собственные дорожно-строительные организации. Арендуемые ими большие лесные участки обес­печат постоянной работой предприятие дорожного строительства. При малой доле арендованных лесов и многочисленной армии мелких арендаторов, невозможно обойтись без государственного финансирования, пусть небольшого, но стабильного.

Региональные лесные дорожные фонды сломают сложившуюся очередность действий при использовании средств государственного бюджета для строительства лесных дорог. Обычно сначала регионам дают деньги, затем разрабатываются строительные проекты, проводятся аукционы по подбору подрядчиков, потом строительство, приемка и передача дорог на балансы региональных бюджетных учреждений, не имеющих никаких шансов содержать дороги и контролировать их использование. Это неправильный порядок, стихийно возникший в отсутствие отработанного финансового механизма. Предлагаю взять за основу инициативу лесопользователей, отфильтрованную и доработанную на уровне региональной исполнительной власти, а федеральным финансированием завершать подготовительные работы.

Обращение с субвенциями на строительство лесных дорог проще пояснить на примере алгоритма действий возможных участников.

1. Лесопользователи по своей инициативе направляют в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации технико-экономические обоснования (ТЭО) проектирования новых или реконструкции действующих постоянных лесных дорог. ТЭО включает следующие составляющие:
   • техническое задание на проектирование лесной дороги;
   • предоставление или гарантии оплаты строительного проекта;
   • гарантии добровольного взноса в региональный лесной дорожный фонд (не обязательная, но желательная часть).
2. Органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, реализуя полномочия в области лесных отношений, выбирают и одобряют наиболее интересные технико-экономические обоснования, подбирают исполнителей дорожно-строительных работ, предоставляя преимущество местным организациям.
3. Лесопользователи, получившие региональное одобрение, обеспечивают проведение предпроектных изысканий, оплачивают разработку и экспертизу дорожно-строительных проектов, участвуют в подготовке заявок в Рослесхоз на получение финансирования.
4. Органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, опять же реализуя полномочия в области лесных отношений, формируют и направляют в Рослесхоз заявки на финансирование строительства государственных лесных дорог, прилагая строительные проекты дорог, прошедшие все экспертизы, социально-экономические обоснования проектов, включая расчеты ожидаемых поступлений в государственный бюджет после ввода дорог в эксплуатацию, и сведения о готовности муниципальных дорожно-строительных подрядчиков.
5. Рослесхоз выбирает и финансирует наиболее перспективные заявки.

Теоретически на каждый рубль федерального финансирования можно привлечь рубль из регионального бюджета и рубль от арендаторов лесных участков. Любой проект нет необходимости финансировать сразу на 100%. Получая ежегодные бюджетные ассигнования в размере 500 млн руб., можно одновременно вести строительство до ста лесных дорог в разных регионах страны. Федеральные средства на строительство лесных дорог появляются в региональных лесных дорожных фондах в начале строительных работ, когда и проекты, и подрядчики уже согласованы и всесторонне проверены. Заказчиком работ выступают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Они же поэтапно принимают работы у подрядчиков с постановкой готовых дорог на учет в лесные реестры. Исполнители работ получают деньги не прямо из бюджета, а через лесные дорожные фонды. Нецелевое использование исключено. Ассигнования, поступившие в фонды, не пропадают в конце финансового года и могут быть использованы в будущем в соответствии с регламентами фондов. Внести деньги в фонд можно и в декабре. Начальный срок финансирования не влияет на качество строительных работ.

Пусть субвенции не покроют и сотой доли потребностей, зато позволят сформировать порядок финансирования строительства государственных лесных дорог. Увеличится база начисления платы за использование дорог, будут развиваться лесные дорожные фонды. Межбюджетные процессы много сложнее, но предлагаемый принцип действий обеспечит контроль расходования средств и их аккумуляцию на стратегических направлениях. Проблема строительства дорог в лесу имеет и социальный аспект, ведь около 1,5 млн граждан Российской Федерации не имеют доступа к постоянным путям транспорта (проживают на зимниках). Для развития лесной дорожной сети одного финансирования недостаточно. Из ассигнаций лесную дорогу не построить (разве что в отчете). Серьезных дорожно-строительных мощностей в лесном комплексе никогда не было в достатке, а немногие используемые утрачены. Небольшое, но стабильное финансирование способно стимулировать формирование дорожно-строительных мощностей на муниципальном уровне.

Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года содержит ссылку на Стратегию развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года. Дальше ссылки дело не пошло, видимо, федеральным транспортникам нечего почерпнуть у федеральных лесников. Согласно Транспортной стратегии, автомобильные дороги общего пользования разделены на федеральные, региональные и муниципальные. Лесные дороги по факту тоже общего пользования, общедоступны и социально значимы, но учету почему-то не подлежат. Если остаточная стоимость 1 км ранее построенных постоянных лесных дорог сохранилась хотя бы на уровне 1 млн руб., то непонятно, почему имущество стоимостью свыше 0,5 трлн руб. все еще разрушается, оставаясь без надзора.

Нет никаких сомнений в успешном развитии федеральных и региональных автомобильных дорог. Но есть опасения, что некому строить муниципальные, равно как и лесные дороги. В наших традициях успешная реализация грандиозных проектов мирового масштаба. Например, мост через р. Лена необходим России и, скорее всего, будет готов в срок. Допустимо ли называть «претворением в жизнь» строительство дорог до деревень Бряча или Рогозы? Смогут ли участвовать в строительстве местных дорог мощнейшие силы федерального и регионального уровня? Ответ более чем очевиден. Местные дороги не меньшая проблема, чем лесные, а в отдельных регионах они де-факто объединились. В интересах обывателей каждому муниципалитету необходимо местное дорожно-строительное предприятие. Но разве муниципалитеты, периодически получая финансирование, организуют систематическое строительство местных дорог? А если финансирование будет совсем не ритмичным? Смогут ли местные дорожно-строительные компании перекредитоваться и дожить до очередного поступления денег?

В Финляндии лесные дороги считают необходимой частью национальной дорожной сети: «Лесные дороги причислены к так называемой сети второстепенных дорог, протяженность которой достигает 350 тыс. км, что соответствует 97% всей дорожной сети страны. Сеть второстепенных дорог можно назвать капиллярной системой дорожной сети Финляндии»3. Россия могла бы без ущерба для авторитета перенять отношение финнов к лесным дорогам. Для этого лесные дороги постоянного действия отдельной строкой следует включить в число дорог муниципального значения. Считаю, что уже возникла необходимость в проектах развития местной сети муниципальных дорог, в том числе сети капитальных лесных дорог. Имея широкий фронт работ и различные источники финансирования, местные дорожно-строительные компании приобретут промышленную значимость и дополнительную финансовую устойчивость. 

Текст Александр Французов

(Окончание следует.)