Министерство лесного хозяйства
Вызов экономики и условия создания
В последнее десятилетие в кулуарах федеральных органов исполнительной и законодательной власти все чаще высказываются предложения о создании федерального отраслевого лесного министерства. В начале предложения мотивировались желанием привлечь высокорентабельный частный бизнес к содержанию лесного хозяйства, находящегося на бюджетном финансировании. Затем наступивший экономический кризис изменил мотивацию. Соединение с лесным хозяйством понадобилось частному бизнесу, чтобы облегчить условия доступа к лесным ресурсам в зоне их экономической доступности с минимальными инвестициями в создание производственной инфраструктуры.
Началом реальных действий по созданию лесного министерства следует признать включение в 2021 году в Лесной кодекс Российской Федерации новой статьи 12.1 «Лесной комплекс». Ее содержание следующее:
- Лесной комплекс представляет собой совокупность видов экономической и иной деятельности, относящихся к лесному хозяйству и лесной промышленности.
- Лесное хозяйство – виды экономической и иной деятельности по использованию и сохранению лесов, а также по лесоустройству и управлению в области лесных отношений.
- Лесная промышленность является совокупностью отраслей промышленности, связанных с заготовкой, вывозом из леса и хранением древесины, первичной и последующей обработкой древесины, производством продукции переработки древесины.
Без публичного и научного обсуждения эта статья сформировала в экономической деятельности новый субъект «лесной комплекс» в качестве фундамента будущего министерства. Создание министерства в настоящее время востребовано централизацией лесоуправления, отказом от федерализма и возрождением отраслевого планирования и управления.
Неизбежным последствием создания министерства будет ликвидация двоевластия, представленного двумя отраслями: лесной промышленностью и лесным хозяйством. Двоевластие было создано декретом Совнаркома в первый год советской власти, разрушившим биологическое и хозяйственное единство рубок леса и лесовыращивания. У двух сформированных отраслей (лесозаготовки и лесного хозяйства) оказались разные условия и перспективы развития. Двигателем развития «советского» лесного комплекса в последние 30 лет было комплексное использование лесных ресурсов на базе отраслей химической и химико-механической переработки древесины. Весь период советской власти между лесной промышленностью и лесным хозяйством шла бюрократическая борьба за право быть хозяином в лесу. Победителей не было.
Поворотным событием в отношениях лесной промышленности и лесного хозяйства стал мартовский (1988 г.) пленум ЦК КПСС. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР №342 от 10.03.88 г. «О совершенствовании управления лесным хозяйством и лесной промышленностью страны» дало объективную, беспристрастную, оценку результатам развития лесного комплекса за 70-летний период и предложило пути выхода из критической ситуации. Ниже приводятся рекомендации к тексту документа, не потерявшие актуальности в настоящее время.
«Установить, что постоянно действующие комплексные предприятия (объединения), создаваемые на базе лесохозяйственных и лесопромышленных предприятий (лесхозов, леспромхозов, лесокомбинатов и др.), должны стать основным звеном в лесном хозяйстве и лесной промышленности страны, на которые возлагается выполнение всего объема работ по воспроизводству, охране, защите лесов, заготовке и переработке древесины. Предприятия (объединения) на территориях, где осуществляется промышленная заготовка леса, выполняют в предоставленном им в долгосрочное пользование на условиях аренды лесном фонде весь комплекс лесохозяйственных работ, заготовку и переработку древесины, сбор пищевого технического сырья, несут ответственность за рациональное использование лесов в интересах народного хозяйства и населения.
В районах, где промышленная заготовка леса не осуществляется или ведется в незначительных объемах, комплексные лесные предприятия должны осуществлять преимущественно лесохозяйственные работы, охрану и защиту лесов, воспроизводство лесного фонда и другую лесопромышленную и лесохозяйственную деятельность»*.
К сожалению, приведенные выше политические установки по реформированию лесных отношений не были реализованы в Российской Федерации ни за оставшиеся три года ее пребывания в составе союзного государства, ни в постсоветское время. Реформа не была подготовлена ни политически, ни законодательно, на ее проведение не было финансовых средств. В стране, погруженной в перестройку всех основ советской системы управления народным хозяйством, появилось много других приоритетов, в частности обеспечение продовольственной безопасности.
Институциональная организация ведения лесного дела, предложенная постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 13.03.1988 №342, успешно реализована в странах Балтии, где хозяйство в государственных лесах ведут государственные лесные предприятия, соединившие лесохозяйственные работы с рубками организационно, технологически и экономически.
За тридцать постсоветских лет при трех последовательно принятых лесных кодексах ситуация с двоевластием в лесном секторе не изменилась. Лесную политику продолжают формировать два органа федеральной исполнительной власти, выражающие интересы лесного хозяйства и лесной промышленности.
Сближению интересов сторон способствовала только норма Лесного кодекса 2006 года о возложении ответственности за воспроизводство лесов на вырубках на арендаторов лесных участков. Двоевластие стало тормозом для продвижения рыночных отношений в лесной сектор, оставив за пределами рынка ценообразование на лесные ресурсы и стоимостную оценку лесных земель. Двоевластие не пустило лесной сектор в страховой рынок, снизив тем самым инвестиционную привлекательность лесного бизнеса.
При негативных экономических последствиях двоевластие приблизило решение о создании отраслевого министерства, ослабив в системе лесных отношений федерализм и усилив централизацию. Созданию министерства должна предшествовать большая подготовительная работа. Речь должна идти о создании нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность министерства на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и уровне предприятий.
Распределение полномочий по уровням должно быть проведено по правилам директивного централизованного управления с обязательной подчиненностью органов вышестоящим. Распределенные полномочия министерства заменят в Лесном кодексе главу 9 и статьи 81–84, в которых приведены полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Централизация власти в министерстве исключит возможность передачи любых полномочий органам власти субъектов Российской Федерации. Созданное министерство оставит передаваемые полномочия для истории, удалив федерализм из системы лесных отношений. Фундаментом управления будут предприятия, производящие продукцию и услуги, относящиеся к номенклатуре лесного комплекса. В управление министерства перейдут выведенные из подчинения Министерства промышленности и торговли предприятия лесной промышленности, включая те, которые используют лес на базе договоров аренды и договоров купли-продажи лесных насаждений. При переводе предприятий из одного министерства в другое главным условием должно быть сохранение действующего правового статуса и существующих хозяйственных связей.
Много хлопот доставит министерству наследство субъектов Российской Федерации в виде бюджетных и автономных учреждений, ведущих лесное хозяйство на землях лесного фонда, не переданных в аренду и находящихся на бюджетном финансировании. Автономные и бюджетные учреждения потребуют от министерства особого режима управления, отличного от управления частным бизнесом. Законодатели должны обеспечить работу министерства, преобразовав бюджетные и автономные учреждения в комплексные лесные предприятия, то есть выполнить предписания мартовского 1988 года пленума ЦК КПСС. Такую работу сделали все восточно-европейские страны, введя свой лесной сектор в рынок, отказавшись при этом от аренды лесов.
Уже на первом этапе деятельности министерство столкнется с трудностями управления бюджетными и автономными учреждениями. Для введения в рынок потребуется их преобразование в государственные комплексные предприятия с учетом опыта советских лесхозов и зарубежного опыта. Движение в этом направлении должно быть представлено следующим алгоритмом действий с приведенными результатами.
1. Установление правового статуса государственного предприятия в качестве владельца лесных земель без права их приватизации. Государственному предприятию запрещено осуществлять надзорные функции за собственной деятельностью и соблюдением лесного законодательства, как это делали советские лесхозы.
Особый правовой статус государственное предприятие получает с принятием специального закона, учитывающего специфические особенности объекта лесоуправления – лесных земель как природного воспроизводимого ресурса.
2. Ограничение антимонопольным законодательством видов деятельности государственного предприятия. Государственному предприятию разрешается получать доход от продажи круглых лесоматериалов, недревесных ресурсов, включая пищевые, услуг рекреации, лицензий на охоту и рыбную ловлю в водоемах на территории государственных лесов. Но запрещена переработка древесины собственной заготовки в любых формах и переделах.
3. Формирование цен на круглые лесоматериалы, недревесные ресурсы и услуги рекреации рынком, без какого-либо вмешательства государства, в конкуренции с частными предпринимателями, которыми должны быть арендаторы лесных участков и держатели договоров купли-продажи лесных насаждений.
4. Обязательное наличие у государственного предприятия лесного бизнес-плана хозяйственной деятельности, утверждаемого органом государственной власти – учредителем предприятия.
5. Финансирование текущих и единовременных затрат на проведение предусмотренных лесным бизнес-планом мероприятий за счет дохода, полученного от продаж продукции и услуг.
6. Освобождение государственного предприятия от внесения в бюджет платежей за использование лесов (арендной платы и платы по договорам купли-продажи лесных насаждений).
7. Отсутствие или минимальное присутствие в штате государственного предприятия основных производственных рабочих, а в составе основного капитала – машин и оборудования, обеспечивающих выполнение работ по использованию и воспроизводству лесов. Названные виды деятельности должны выполняться на подрядной (контрактной) основе с конкурсным отбором исполнителей.
8. Наличие у предприятия свободы выбора поставщиков материальных ресурсов и потребителей продукции и услуг.
9. Наличие у предприятия доступа к бюджетному финансированию на условиях конкурса при участии в социально-ориентированных и природоохранных проектах.
10. Взаимодействие предприятия с бюджетом на тех же основаниях, которые установлены для частного предпринимательства. Предприятие вносит в бюджет дивиденды в виде излишка прибыли при превышении установленной нормы рентабельности.
11. Оценка деятельности предприятия обобщающими показателями – прибылью и проведением мероприятий, установленных бизнес-планом.
Перестройка управления лесным хозяйством на не переданных в аренду землях лесного фонда с выполнением названных выше одиннадцати условий не может быть быстрой, а следовательно, ее надо начинать до принятия решений о создании отраслевого министерства.
При создании правового поля для деятельности министерства лесного комплекса образцом должно стать министерство сельского хозяйства, в котором централизованное управление сочетается с интересами хозяйствующих субъектов с разными формами собственности и органов власти субъектов Российской Федерации. Создаваемое министерство не должно быть ограничено производственной деятельностью при управлении лесным хозяйством и лесной промышленностью. Долгосрочной миссией министерства должно стать возрождение лесной науки и повышение качества лесного образования, в первую очередь инженерного.
Лесная наука должна возродиться в других масштабах и на других принципах, нежели отраслевая наука в Советском Союзе, представленная больше чем 20 исследовательскими и проектными институтами с общей численностью работников более 12 тыс. человек. Развитие отраслевой науки будет успешным только при ее интеграции с вузовской и академической. На начальном этапе целесообразно отдать приоритет вузовской науке, сохранившей научные школы, лаборатории, полигоны и учебно-опытные лесхозы.
Возможным вариантом может стать передача в управление министерства одного или двух лесотехнических университетов с полным набором лесных специальностей, а также лесных колледжей.
Отечественная и зарубежная практика лесоуправления предостерегает от негативных последствий соединения в органах исполнительной власти распорядительных и надзорных функций. Применительно к лесному министерству речь идет о лесном надзоре и управлении природоохранной деятельностью.
Вывод управления природоохранной деятельностью из функций министерства объясняется присутствием в его составе отраслей и производств, загрязняющих атмосферу, воду, почвы, включая последствия лесных пожаров.
На судьбе лесного надзора стоит остановиться особо. Так получилось, что именно лесной надзор положил начало перестройке лесных отношений в направлении централизации лесоуправления.
Федеральным законом от 11 июня 2021 года №170–ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации"» были внесены изменения и дополнения в статьи 96, 96.1 Лесного кодекса РФ, в результате которых с 1 июля 2021 года произошло разделение федерального государственного лесного надзора и лесной охраны. Тем самым был реализован один из пунктов плана мероприятий по декриминализации и развитию лесного комплекса, утвержденный правительством РФ 1 октября 2020 г., №9282п-П11.
В соответствии со ст. 98.2 Лесного кодекса РФ лесная охрана осуществляется посредством систематического патрулирования лесов в целях определения состояния лесов и влияния на них природных и антропогенных факторов, а также на предотвращение, выявление и пресечение нарушений, совершаемых пребывающими в лесах гражданами. Осуществлять лесную охрану могут не только органы власти субъекта РФ в области лесных отношений и казенные учреждения (лесничества), но и бюджетные и автономные учреждения, выполняющие хозяйственные функции на неарендованных территориях.
Что же касается федерального государственного лесного надзора, то лесничествам в статусе казенных учреждений отведена незначительная роль. В соответствии со ст. 27 федерального закона от 31.07.2020 г. №248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле» инспекторы государственных учреждений, наделенные отдельными полномочиями по осуществлению надзора, не вправе составлять акты контрольных (надзорных) мероприятий и выдавать предписания. Этими полномочиями наделены только инспекторы органов власти – государственные гражданские служащие.
В 2021 году во исполнение перечня поручений президента РФ правительство РФ предприняло попытку централизации лесного надзора путем проведения эксперимента по передаче отдельных полномочий по осуществлению федерального государственного лесного надзора на федеральный уровень в двух субъектах РФ – Архангельской и Иркутской областях. Результаты эксперимента признали успешными, и в обращении правительства РФ к президенту РФ была просьба рассмотреть вопрос о внесении изменений в Лесной кодекс РФ о передаче полномочий по осуществлению федерального государственного лесного надзора на федеральный уровень.
В пояснительной записке к законопроекту 02/04/01-22/00124238 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации» сказано, что органы исполнительной власти субъектов РФ, наделенные полномочием по осуществлению лесного контроля в отношении лесов на землях лесного фонда, одновременно осуществляют полномочия по введению этих лесов в хозяйственный оборот (предоставление лесных участков в постоянное [бессрочное] пользование, аренду, безвозмездное пользование и заключение договоров купли-продажи лесных насаждений), что является совмещением контрольных (надзорных) функций и функций хозяйствующего субъекта. Поскольку леса, расположенные на землях лесного фонда, принадлежат на праве собственности Российской Федерации, указанное совмещение функций несет повышенные риски причинения вреда правам и законным интересам Российской Федерации в части эффективности введения лесов в хозяйственный оборот и контроля лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность в отношении таких лесов.
На основании вышесказанного можно сделать вывод: в случае создания министерства лесного комплекса федеральный государственный лесной надзор должна осуществлять отдельная федеральная структура, а лесную охрану следует сохранить за лесничествами.
Надзор, как одна из важнейших функций государственного управления, должен быть независимым от подконтрольных субъектов и учредителя. Время для обеспечения этого есть.
Постановлением Правительства РФ от 10.03.2022 года №336 до 2030 года объявлен мораторий на плановые контрольно-надзорные мероприятия, кроме объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска, которые отсутствуют в лесном надзоре. Внеплановые мероприятия тоже могут проводиться в исключительных случаях, и только после согласования с органами прокуратуры.
Опыт перестройки лесных отношений в системе лесного надзора доказывает эффективность централизации лесоуправления, которая и является главной задачей лесного министерства. Такое решение станет достойным элементом новой модели экономического развития страны в ближайшей перспективе.
Текст
Анатолий Петров, д-р экон. наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ
