Президент не согласился с высказанной Гринпис негативной оценкой поправок, внесенных в Лесной кодекс РФ
1 февраля 2011 года в Екатеринбурге состоялось заседание Совета по содействию развитию гражданского общества и правам человека при Президенте Российской Федерации. Вопросы, связанные с лесами, не входили в основную повестку дня. Тем не менее, директор Гринпис России С. А. Цыпленков, входящий в состав Совета, передал Д. А. Медведеву письмо о необходимости восстановления полноценной государственной лесной охраны, а также материалы независимой экологической экспертизы проекта участка платной скоростной автомагистрали, проходящей через Химкинский лес.
Какова будет реакция Президента на переданные ему материалы, пока неизвестно. В ходе заседания Совета он не согласился с высказанной Гринпис негативной оценкой поправок, внесенных в Лесной кодекс РФ федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ, и других мер, принятых по итогам пожарной катастрофы 2010 года.
Ниже приводится текст переданного Президенту РФ письма о необходимости восстановления государственной лесной охраны, а также о необходимости отклонения проекта федерального закона «О добровольной пожарной охране» в существующей редакции.
Президенту было также передано письмо о необходимости восстановления государственной лесной охраной с 37700 подписями граждан России.
«№ 11 / 047 от 31.01.2011
Президенту Российской Федерации Медведеву Д.А.
О ситуации с охраной лесов и прилегающих к ним территорий в 2011 году
Уважаемый Дмитрий Анатольевич!
Пожарная катастрофа 2010 года, произошедшая в густонаселенных регионах Европейской России и Урала, выявила множество недостатков нового лесного и смежного законодательства и основанной на нем системы охраны лесов, в том числе от пожаров. В соответствии с Вашим поручением по итогам совещания по лесному хозяйству, состоявшегося 8 сентября 2010 года Правительством Российской Федерации принят ряд мер, связанных с обеспечением охраны лесов и повышением пожарной безопасности в них. В частности, подготовлены поправки к Лесному кодексу, в настоящее время вступившие в силу (Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ), обеспечено увеличение финансирования лесного хозяйства из бюджетной системы Российской Федерации. Кроме того, подготовлен и уже принят Государственной Думой в первом чтении законопроект „О добровольной пожарной охране“.
К сожалению, фактически принятые меры направлены не столько на предотвращение катастрофических пожаров на природных территориях, сколько на их тушение и борьбу с последствиями, а также на структуризацию документооборота, связанного с обеспечением пожарной безопасности. На реальном уровне охраны лесов и других природных территорий, а также защитных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения (лесополос), принятые меры в ближайшие годы практически не отразятся. По ряду показателей (кадровой обеспеченности лесного хозяйства, условиям для развития пожарного добровольчества) принятые решения могут привести даже к существенному ухудшению ситуации.
Введенные в Лесной кодекс РФ поправки формально восстанавливают лесную охрану, но лишь путем возложения соответствующих обязанностей на существующих должностных лиц, осуществляющих государственный лесной надзор и контроль (главным образом сотрудников лесничеств и лесопарков). Увеличение численности этих лиц, зависящее от размера субвенций из федерального бюджета, выделяемых на осуществление переданных субъектам РФ лесных полномочий, не предусматривается. В настоящее время указанные должностные лица полностью заняты, и не имеют ни времени, ни необходимого материально-технического обеспечения для осуществления охраны лесов. Соответственно, лесная охрана будет существовать в основном лишь формально, „на бумаге“, и не сможет обеспечить пожарную безопасность природных территорий и расположенных рядом с ними населенных пунктов.
Таким образом, вопрос о восстановлении охраны лесов Российской Федерации от пожаров и нарушений лесного законодательства все еще требует своего решения. При этом уровень пожарной опасности при равных погодных условиях в 2011 году будет выше, чем в 2010, в связи с наличием беспрецедентных объемов сухой горелой и ветровальной древесины, а также нарастающим социальным неблагополучием сельского населения, провоцирующим пренебрежительное отношение к законам и нормам пожарной безопасности. В последующие годы при сохранении существующих тенденций уровень пожарной опасности в лесах Российской Федерации неизбежно будет нарастать, что может привести к новым катастрофам даже в годы средней засушливости.
26 января 2010 года Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального закона „О добровольной пожарной охране“, имеющий отношение в первую очередь к охране от огня сельских населенных пунктов (т. е. тех населенных пунктов, которым в наибольшей степени угрожают лесные и другие природные пожары). Принятая редакция законопроекта возлагает на добровольных пожарных обязанности, сопоставимые с обязанностями сотрудников государственной пожарной охраны. Кроме того, законопроектом предписываются конкретные организационно-правовые формы существования добровольной пожарной охраны, автоматически делающие необходимым лицензирование ее деятельности. Законопроект вводит ряд бюрократических процедур (регистрация в реестре) и дорогостоящих требований (обязательное укомплектование ряда должностей штатными сотрудниками, обучение, материально-техническое обеспечение, и др.) за счет средств самих добровольных пожарных или учредителей их организаций. Для абсолютного большинства пожарных добровольцев, их общественных организаций и органов местного самоуправления выполнение требований данного законопроекта заведомо невыполнимо. Фактически законопроекта „О добровольной пожарной охране“ в существующей или близкой к ней редакции создаст непреодолимые препятствия для развития пожарного добровольчества в небольших и небогатых сельских населенных пунктах − тех самых, которые в наибольшей степени страдают от пожаров на прилегающих природных территориях.
В связи с этим убедительно просим Вас:
1. Принять незамедлительные меры по восстановлению государственной лесной охраны в виде самостоятельной федеральной структуры численностью не менее 20 тысяч человек, обеспеченной достаточным финансированием и материально-техническим обеспечением.
2. Принять незамедлительные меры по восстановлению централизованной системы авиационной охраны лесов и тушения крупных лесных пожаров (Авиалесоохраны), обладающей возможностью быстрой переброски квалифицированных сил и техники в наиболее горящие регионы.
3. Создать рабочую группу из авторитетных ученых, специалистов лесного хозяйства, представителей общественных организаций по разработке проекта нового Лесного кодекса Российской Федерации, и самому возглавить эту группу.
4. Принять меры к тому, чтобы законопроект „О добровольной пожарной охране“ не был принят без внесения в него концептуальных изменений, устраняющих препятствия для развития пожарного добровольчества, и без обеспечения расходов, необходимых для его реализации.
Приложение 1. Справка о ситуации с охраной лесов Российской Федерации после вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ „О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации“.
Приложение 2. Письмо о необходимости восстановления государственной лесной охраны, подписанное 37700 гражданами Российской Федерации (подписные листы направлены в Администрацию Президента Российской Федерации).
С уважением, Исполнительный директор С. А. Цыпленков
* * * *Приложение 1
Справка о ситуации с охраной лесов Российской Федерации после вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ „О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации“
Поправки, внесенные в Лесной кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ, формально восстанавливают государственную лесную охрану, возлагая соответствующие обязанности и полномочия на должностных лиц, осуществляющих государственный лесной надзор и контроль. В статью 96 Лесного кодекса вносятся измерения, в соответствии с которыми в понятие „государственный лесной надзор и контроль“ включается не только проведение проверок соблюдения лесного законодательства, но и охрана лесов. Кроме того, уполномоченным должностным лицам предоставляется вполне разумный для охраны лесов набор прав и полномочий.
В реальности эти меры эффективно работать не будут, по крайней мере − в ближайшие несколько лет. Обуславливается это несколькими важнейшими причинами, главная из которых состоит в том, что людей, имеющих время и необходимые ресурсы для обеспечения охраны лесов, в штате органов управления лесами субъектов Российской Федерации в настоящее время нет. При этом уровень бюджетного финансирования не позволяет увеличить штаты органов управления лесами и подведомственных им организаций, а действующее лесное законодательство не позволяет получить недостающие средства из внебюджетных источников.
В настоящее время лесничие и другие должностные лица, осуществляющие государственный лесной надзор и контроль, выполняют множество разнообразных задач, полностью занимающих их рабочее время. Выполнение части этих задач прямо предусматривается Лесным кодексом РФ, выполнение другой части связано с тем, что выполнять эти задачи больше просто некому. Лесничие (вместе со штатом работников лесничих и лесопарков) являлись и являются организаторами хозяйственной деятельности во вверенных им лесничествах и лесопарков. В соответствии с ранее действовавшей редакцией статьи 23 Лесного кодекса РФ, на них возлагалась ответственность за реализацию лесохозяйственных регламентов. Новая формулировка статьи 23 в явном виде не определяет, кто отвечает за реализацию лесохозяйственных регламентов, но выполнять ранее возложенные на лесничих функции больше просто некому.
Лесничие и другие должностные лица, осуществляющие государственный лесной надзор и контроль, фактически организуют, а иногда и выполняют, множество хозяйственных работ, включая обеспечение граждан древесиной для собственных нужд (дровами и др.), организацию тушения лесных пожаров, хозяйственный контроль за исполнением обязательств по договорам аренды и купли-продажи лесных насаждений, и другие. Связано это с тем, что средств для выполнения этих работ силами подрядных организаций при существующей системе финансирования лесного хозяйства у органов управления лесами катастрофически не хватает, и лесничества вынуждены брать на себя выполнение значительной части тех хозяйственных мероприятий, которые невозможно выполнить только „на бумаге“.
Руководители и специалисты органов управления лесами, лесничеств и лесопарков вынуждены тратить значительную часть своего времени на поддержание отраслевого бумагооборота − подготовку разнообразных планов, отчетов, справок, документов для многочисленных надзорных инстанций и вышестоящих органов. Согласно данным опроса, проведенного Гринпис России весной 2010 года, на эту работу тратится около 76% рабочего времени руководящих работников и специалистов лесного хозяйства. По предварительным данным, к концу года ситуация ухудшилась, и доля времени, затрачиваемого на поддержание бумагооборота в лесном хозяйстве, существенно увеличилась − соответственно, количество времени, которое можно потратить на реальную работу по охране лесов, существенно уменьшилось. Кроме того, во многих случаях должностные лица, осуществляющие государственный лесной надзор и контроль, выполняют и хозяйственно-бытовые работы − уборку и отопление помещений лесничеств, расчистку дорожек от снега и т.д., что тоже требует значительных затрат времени.
С учетом всего вышеизложенного, можно утверждать, что как минимум в 2011 году государственная лесная охрана будет существовать только „на бумаге“: более сорока тысяч должностных лиц, осуществляющих государственный лесной надзор и контроль (по данным Рослесхоза), будут обладать формальными правами и полномочиями по охране лесов, но у них не будет времени и возможностей для реализации этих полномочий.
Ситуация усугубляется тем, что поправки, внесенные в Лесной кодекс РФ, фактически предусматривают совмещение одними должностными лицами полномочий и обязанностей, связанных с обеспечением хозяйственной деятельности и контролем за исполнением договорных обязательств, полномочий по охране лесов и по проведению проверок соблюдения лесного законодательства. Фактически внесенные в Лесной кодекс поправки направлены не на разделение контрольно-надзорно-охранных и хозяйственных полномочий, а на их дальнейшее совмещение в рамках одних структур.
Необходимо отметить, что реальное разделение этих полномочий на уровне органов власти субъектов Российской Федерации в настоящее время и при действующем лесном и смежном законодательстве невозможно. Для реального отделения контрольно-надзорно-охранных полномочий от полномочий, связанных с обеспечением хозяйственной деятельности в лесах, необходимо выстраивание независимых параллельных структур, полностью разделенных вплоть до уровня региональных органов исполнительной власти. В ряде субъектов Российской Федерации такое разделение произведено, но в них штатная численность организаций, осуществляющих лесной надзор и контроль, крайне невелика и не позволяет обеспечить еще и охрану лесов. Действующее законодательство не позволяет выстроить систему органов и организаций, обеспечивающих выполнение всех необходимых лесохозяйственных функций и финансирующихся за счет доходов от хозяйственной деятельности, а на создание двух полноценных параллельных систем на уровне субъекта Российской Федерации не хватает денег. Кроме того, разделение контрольно-надзорно-охранных и хозяйственных полномочий на уровне субъекта Российской Федерации может оказаться недостаточным из-за чрезмерной вовлеченности региональных органов власти в хозяйственную деятельность.
С учетом этого, можно однозначно утверждать, что формальное восстановление государственной лесной охраны в варианте, предусмотренном Федеральным законом № 442-ФЗ, не приведет к реальному улучшению ситуации с охраной лесов России, во-первых, из-за отсутствия людей, способных осуществлять новые полномочия, и во-вторых, из-за фактического возврата к совмещению охранных и хозяйственных функций.
Фактически леса Российской Федерации по-прежнему остаются, и останутся в ближайшие годы, неохраняемыми беспризорными территориями, являющимися ареной массовых нарушений лесного законодательства (включая незаконные рубки, нарушения правил пожарной безопасности и другие). Вопрос о создании в Российской Федерации государственной лесной охраны по-прежнему остается открытым и требует своего решения. Оптимальным по-прежнему остается создание независимой федеральной структуры, уполномоченной обеспечивать государственный лесной надзор, контроль и охрану лесов, при сохранении закрепления полномочий по организации лесного хозяйства за органами государственной власти субъектов Российской Федерации.»
