Проблемы правового обеспечения устойчивого лесоуправления

Экспертная оценка

Биосфера и ее ресурсы являются основой осуществления жизни на Земле. Леса представляют собой самый распространенный, наиболее высокоорганизованный и значимый для биосферы тип экосистем. Занимая 1/3 поверхности суши, они синтезируют почти 2/3 ее органической массы и около половины всей органической массы Земли. Поскольку запасы ископаемого топлива (нефти, каменного угля и другого) также являются продуктами синтеза органических веществ растительностью, леса имеют решающее значение как возобновляемый источник энергетических ресурсов.

Обладая максимальной для всех видов растительности биомассой и биологической продуктивностью, леса являются не только мощным источником органических веществ, но и важнейшим регулятором крупномасштабных природных процессов, оказывающих глобальное воздействие на состояние атмосферы, ее тепловой и гидрологический режим. Лесные экосистемы поддерживают естественное состояние воздушной и водной среды, почвы, микроклимата и климата в целом, являются местом обитания огромного количества различных видов животных.

Признание глобальной роли лесов и необходимости их сохранения нашло отражение в целом ряде международных конвенций и договоров (рамочная конвенция ООН «Об изменении климата», конвенция ООН «О биологическом разнообразии», «Повестка дня — XXI век», «Заявление с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и освоения всех видов леса» и других). Устойчивое управление лесами признается критическим фактором экономического и социального развития, защиты окружающей среды и, в целом, системы поддержания жизни на планете. Всем странам, членам ООН, рекомендовано разрабатывать координированные подходы к сохранению лесов и устойчивому лесному хозяйству.

Существенная роль в решении указанных проблем принадлежит России, являющейся крупнейшей лесной державой, располагающей почти 1 / 4 всех лесных ресурсов планеты. На территории нашей страны сосредоточено 2 / 3 общей площади бореальных лесов и до 80% общих запасов древесины хвойных пород, имеющих важное хозяйственное значение. В соответствии с принципами международного права все леса, произрастающие на территории Российской Федерации, находятся под ее юрисдикцией и могут использоваться в соответствии с национальными потребностями на основе национальной лесной политики, отвечающей целям устойчивого развития. (Принципы лесоводства — не имеющее обязательной силы заявление с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов; приняты Конференцией ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 года).

До настоящего времени огромный потенциал российских лесов используется крайне слабо и неэффективно. Располагая почти ¼ мировых лесных ресурсов, наша страна производит лишь около 3% мировой лесной продукции. Расчетная лесосека, определяющая допустимый размер лесопользования, осваивается в целом по стране менее чем на 25%. Получаемые государством платежи за пользование лесными ресурсами не покрывают и половины бюджетных средств, выделяемых на охрану лесов и ведение лесного хозяйства.

Принципы устойчивого управления лесами

Принятые UNCED «Лесные принципы» заявляют, что «лесные ресурсы и лесные земли должны управляться устойчиво, чтобы удовлетворять социальные, экономические, экологические, культурные и духовные потребности настоящего и будущих поколений». Концепция устойчивого управления базируется на экосистемном подходе и принципах непрерывности и неистощимости многоцелевого пользования лесом, поддержания полного спектра экономических и социальных функций лесов. Она подразумевает управление лесами и их использование таким образом и такими темпами, которые сохраняют их разнообразие, продуктивность, воспроизводственную способность, жизнеспособность и потенциал выполнения ими — в настоящем и в будущем — соответствующих экологических, экономических и социальных функций на местном, национальном и глобальном уровнях и не причиняют вреда другим экосис­темам (National Report in Sustainable Forests — 2003. USDA Forest Service. FS — 766. 2004; Criteria and Indicators of sustainable Forest Management in Canada. National Status 2000 ISBN 0-662-28705-3).

В рамках международного переговорного процесса (Монреальский процесс) при активном участии Российской Федерации выработана система критериев и индикаторов устойчивого управления бореальными лесами и лесами умеренной зоны. (Criteria and Indicators for the con­servation and sustainable management of temperate and boreal forests. 1998 Montréal Process Working Group). Критерии отражают основные принципы устойчивого управления, а индикаторы включают в себя количественные показатели важнейших свойств критериев, обеспечивающие объективную оценку эффективности процессов управления.

Система критериев устойчивого управления бореальными лесами и лесами умеренной зоны включает в себя: (1) сохранение биологического разнообразия на экосистемном, видовом и генетическом уровнях; (2) поддержание продукционной способности лесных экосистем; (3) поддержание жизнеспособности лесных экосистем в условиях негативных антропогенных и природных воздействий; (4) сохранение почвозащитных, водорегулирующих и других средозащитных функций лесов; (5) поддержание вклада лесов в глобальный экологический (углеродный) цикл; (6) поддержание и расширение множественных социально-экономических выгод для удовлетворения общественных нужд; (7) юридические, организационные и экономические рамки для сохранения и устойчивого управления лесами.

Необходимым условием обеспечения устойчивого управления лесами является адаптация выработанных международных и национальных критериев и индикаторов к региональному и локальному уровням управления. Указанная проблема решается в процессе разработки национальных и региональных стандартов устойчивого управления лесами как основы добровольной лесной сертификации.

В итоговом заявлении XII Всемирного лесного конгресса содержатся рамочные условия политики и организационных основ управления, включающие разработку и принятие законодательной базы в отношении устойчивого лесоуправления, разработку лесной политики и осуществление программ по уменьшению масштабов обезлесения и деградации лесов в соответствии и во взаимодействии со стратегиями в смежных секторах (ХII Всемирный лесной конгресс. Итоговое заявление. Квебек, Канада, 28 сентября 2003 года).

Устойчивое управление по сущест­ву является адаптивным управлением, поскольку экологические, экономические и социальные условия (состояния) постоянно изменяются. Под устойчивостью следует понимать траекторию (движение), которая может иметь диапазон приемлемых результатов, также как диапазон стратегий, чтобы достичь этих результатов. Адаптивное управление лесами — это подход к управлению, когда действия планируются и выполняются, а результаты выполняемых действий контролируются с целью корректировки будущих планов и стратегий, повышения эффективности управления.

Длительность воспроизводственного цикла лесов, измеряемая десятками и сотнями лет, обуславливает необходимость разработки иерархической системы планирования и исключительную важность стратегических планов, учитывающих долгосрочные последствия управленческих действий. Особое значение учет долговременных последствий имеет при планировании устойчивого лесопользования, осуществляемого на период времени не менее оборота рубки.

Необходимым условием практической реализации адаптивного управления лесами является наличие развитой организационной структуры, наделенной достаточными полномочиями и несущей ответственность за состояние лесов, охрану, использование и воспроизводство лесных ресурсов. Такими структурами в большинстве стран с развитым лесным сектором, включая Российскую Федерацию, являются государственные лесные службы.

Существующее правовое и организационное обеспечение

Роль государства в лесном секторе сводится к выполнению 4 основных функций — нормативной (законо­творческой), надзорной, собственника лесов (всех или части) и государственной поддержки устойчивого управления (Лесная политика и стратегия. Государственный комитет лесного хозяйства Украины). Нормативная функция заключается в разработке национальной лесной политики и подготовке законов и нормативных актов, обеспечивающих ее реализацию. Надзорная функция сводится к обеспечению выполнения правовых норм во всех лесах, независимо от форм собственности на них. Выполнение функции собственника предполагает владение, пользование и распоряжение лесами, находящимися в государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов Федерации). Функция государственной поддержки заключается в обеспечении условий для устойчивого управления лесами. Выполняя нормативные и надзорные функции, государство выступает как субъект высшего публичного права, а при ведении лесного хозяйства в своих лесах оно является субъектом частного права и должно рассматриваться наравне со всеми другими хозяйствующими субъектами.

Принципы устойчивого управления лесами провозглашены в действующем Лесном кодексе РФ (принят Государственной Думой 22 января 1997 года) и других нормативно-правовых актах. Разработана «Концепция устойчивого управления лесами Российской Федерации» (Постановление коллегии Рослесхоза от 31 июля 1998 года № 6) и определены национальные критерии и индикаторы устойчивого управления лесами (утверждены приказом Рослесхоза от 5 февраля 1998 года № 21). Принципы устойчивого лесоуправления учтены в одобренной Правительством РФ «Концепции развития лесного хозяйства на 2003−2010 годы» (распоряжение Правительства РФ от 18 января 2003 года № 69-р) и «Основных направлениях развития лесной промышленности» (распоряжение Правительства РФ от 1 ноября 2002 года № 1540-р).

Указанные документы являются необходимой, но далеко не достаточной правовой базой устойчивого управления лесами Российской Федерации. До настоящего времени отсутствует принятая на государственном уровне национальная лесная политика, определяющая отношение государства к находящимся под его юрисдикцией лесам. Существенным недостатком имеющегося правового обеспечения является нестабильность лесного законодательства и его несоответствие условиям рыночной экономики. В лесном законодательстве переходного периода не найдены удовлетворительные решения по ряду принципиальных вопросов, связанных с правами собственности на леса, разграничением полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, разграничением функций государственного управления лесами и предпринимательской деятельностью (осуществлением заготовки и переработки древесины), источниками и механизмом финансирования лесного хозяйства.

При многообразии форм собственности на природные ресурсы, допускаемом Конституцией РФ и действующим Лесным кодексом, практически все леса нашей страны находятся в федеральной собственности. До настоящего времени не разработаны ни критерии разграничения лесов на федеральные, субъектов Российской Федерации и муниципальные, ни механизмы передачи прав собственности. Лесное законодательство пошло по пути разграничения полномочий в области охраны, использования и воспроизводства лесов между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Разграничение полномочий логично при государственной собственности на леса, включающей как федеральную собственность, так и собственность субъектов Российской Федерации. В этом случае полномочия Российской Федерации и ее субъектов могли бы выполняться соответствующими органами государственной власти без дополнительной передачи осуществления части полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации (Федеральный закон № 199-ФЗ от 31.12.2005 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»).

Разграничив полномочия в облас­ти регулирования лесных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, лесное законодательство практически устранило органы местного самоуправления (муниципальные образования) от управления лесами и землями лесного фонда. Муниципальные образования также лишены права на получение платежей за лесные пользования, осуществляемые на их территории, что противоречит современным тенденциям в лесном законодательстве большинства стран с рыночной экономикой.

За последние 15 лет принимается уже третья редакция Лесного кодекса РФ. В каждую из принятых редакций вносилось большое количество дополнений и изменений, имеющих принципиальный характер. Отказ от цент­рализованной плановой экономики и системы директивного планирования не сопровождался развитием методов индикативного планирования, широко распространенных в странах с рыночной экономикой. Будучи крупнейшей лесной державой, Россия не имеет стратегического плана развития лесного сектора на длительный период времени, соизмеримый с длительностью воспроизводственного цикла лесов. Нестабильность лесного законодательства и отсутствие стратегических планов является серьезным препятствием для реализации устойчивого управления лесами.

В серьезном анализе нуждается сложившаяся организационная и функциональная структура управления лесами и лесным сектором экономики. Нормативные, надзорные и управленческие функции разделены между различными министерствами и ведомствами, что привело к разрыву цикла управления лесами и отсутствию в нем обратных связей. Формирование государственной политики и нормативно-правового обеспечения в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны лесных ресурсов возложено на Министерство природных ресурсов (Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 года № 370; с изменениями от 30 июля 2004 года, 22 декабря 2005 года). Реализация государственной политики, оказание государственных услуг и управление государственным имуществом в сфере лесного хозяйства осуществляется Федеральным агентством лесного хозяйства (Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 года № 283; с изменениями от 22 декабря 2005 года, 4 августа 2006 года), а контроль и надзор за состоянием, использованием, охраной (защитой) лесного фонда и воспроизводством лесов — Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 года № 40).

Выработка государственной политики и нормативно-правового обеспечения в сфере регулирования лесопромышленного комплекса возложена на Министерство промышленности и энергетики РФ (Положение о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 года № 284; ПП № 477 от 10.09.2003 года), а оказание государственных услуг, управление имуществом в сфере лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности — на Федеральное агентство по промышленности (Положение о Федеральном агентстве по промышленности, утвержденное постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 года № 285).

Проводимая последние годы реорганизация затронула лишь федеральный и региональный уровни управления, оставив нерешенными проблемы низового звена государственного управления — лесхозов, образующих фундамент отрасли. Они сохранили свою двойственную природу, оставаясь первичным органом государственного управления с правовым статусом федерального учреждения и являясь одновременно хозяйствующим субъектом. Они по-прежнему совмещают функции государственного управления с предпринимательской деятельностью, противоречащей статусу государственного учреждения, создаваемого для выполнения функций некоммерческого характера.

В результате изменений в лесном законодательстве и многократного реформирования государственных органов исполнительной власти Государственная лесная служба РФ, более 200 лет осуществлявшая функции государственного управления лесами, лишена надлежащего правового статуса, экономической самостоятельности и целого ряда полномочий, необходимых для эффективного выполнения этих функций. Это существенным образом сказывается на качестве государственного управления лесами и уровне организации охраны лесов, использования и воспроизводства лесных ресурсов. Определенная реорганизация государственной лесной службы с целью ее адаптации к условиям рыночной экономики, безусловно, необходима, но она должна осуществляться эволюционным путем, а не путем «разрушения до основания» и последующего восстановления.

Приоритетные направления

С учетом отмеченных выше нерешенных проблем правового и организационного обеспечения устойчивого управления лесами к числу приоритетных направлений их развития целесообразно отнести:

• разработку и принятие на государственном уровне национальной лесной политики;
• совершенствование законодательной базы, необходимой для реализации принятой лесной политики и устойчивого управления лесами;
• совершенствование организационной и функциональной структуры системы управления лесами;
• формирование системы стратегического планирования развития лесного сектора;
• создание благоприятных условий для инвестирования и усиление государственной поддержки лесного сектора;
• формирование системы добровольной лесной сертификации устойчивого управления лесами.
Разработка и принятие на государственном уровне национальной лесной политики. В процессе формирования национальной лесной политики, отражающей отношение государства к лесам, необходимо: определить ее экологические, ресурсные и социально-экономические цели; осуществить выбор стратегичес­ких приоритетов лесной политики; обосновать механизмы реализации приоритетных направлений; определить роль и функции государства в реализации лесной политики.

Цели лесной политики являются общими для многих стран с развитым лесным сектором. Как правило, они включают в себя сохранение и улучшение здоровья лесных экосистем; обеспечение многообразия пользований, ценностей, продуктов и услуг для настоящего и будущих поколений через устойчивое управление лесами; расширение знаний и информации о лесах; формирование корпоративной инфраструктуры, обеспечивающей возможность эффективной охраны, использования и воспроизводства лесных ресурсов. Эти цели тесно коррелируют с национальными и международными критериями и индикаторами устойчивого управления лесами.

Стратегические приоритеты лесной политики являются специфическими для каждой страны и зависят от целого ряда факторов, таких как состояние лесов, их ресурсный и экологический потенциал, уровень экономического развития страны. Выбор приоритетов осуществляется в рамках традиционных видов деятельности, таких как охрана и защита лесов, многоцелевое лесопользование, воспроизводство лесных ресурсов, производство лесоматериалов и торговля ими с учетом научных и технологических достижений. Одним из очевидных приоритетов лесной политики должно являться повышение роли лесов и вклада лесного сектора в экономическое развитие страны.

Совершенствование законодательной базы для реализации лесной политики и устойчивого управления лесами. Развитие правового обеспечения устойчивого управления лесами должно быть направлено на решение наиболее актуальных вопросов национальной лесной политики и гармонизацию национального лесного законодательства и норм международного права. К числу наиболее актуальных направлений развития правового обеспечения следует отнести:
• адаптацию лесного законодательства к условиям рыночной экономики;
• демонополизацию федеральной собственности на леса и/или федеральных полномочий в области охраны, использования и воспроизводства лесов;
• децентрализацию государственного управления лесами и повышение роли общественности в лесоуправлении;
• синхронизацию подготовки и принятия федеральных законов и подзаконных актов, необходимых для полноценного функционирования лесного законодательства.
Адаптация лесного законодательства к условиям рыночной экономики должна осуществляться при безусловном сохранении приоритетов законов природы над экономическими законами. Об этом приходится говорить в связи с попытками подмены законодателем при подготовке нового Лесного кодекса РФ лесных отношений земельными и имущественными. В направленном президентом РФ заключении на проект № 136515−4 Лесного кодекса, принятый Государственной Думой в первом чтении 22.04.2005 года, отмечается, что понятие «лес» нередко подменяется понятиями «земли» и «земельные участки», а статья 130 относит лес к недвижимому имуществу. В доработанном варианте Лесного кодекса (http://www.duma.gov.ru/search/kmpage/80200027/work­groups/les/les_kod.htm), выставленном на сайте Государственной Думы 14.07.2006 года, отмеченные недостатки не устранены.

Выставленный на том же сайте законопроект о вводе в действие Лесного кодекса (http://www.duma.gov.ru/search/kmpage/80200027/wor­k­-groups/les/vved_dest_les_kod.htm) содержит нормы, исключающие леса из категории недвижимого имущест­ва (статья 10) и отменяющие действие статьи 15 Федерального закона № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (статья 8). Перевод лесов из недвижимого в движимое имущество означает необязательность регистрации сделок по лесам, а отмена действия статьи 15 Федерального закона № 199-ФЗ — монополизацию полномочий Российской Федерации в области охраны, использования и воспроизводства лесов.

До разграничения лесов на федеральные, субъектов Федерации и муниципальные целесообразно четко определить и разграничить полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, пересмотреть распределение средств, получаемых за лесные пользования между бюджетами различных уровней и порядок финансирования расходов на управление лесами, охрану и воспроизводство лесных ресурсов. Речь идет не о демонополизации государственной собственности на леса и включение их в гражданский оборот, а о повышении роли субъектов РФ и муниципальных образований в определении судьбы российского леса и регулировании лесных отношений.

Государство, осуществляя законодательную функцию, определяет правовой режим государственной собственности и может наилучшим образом обеспечить эффективную правовую защиту лесов. Являясь носителем политической власти, государство может распоряжаться лесами и землями лесного фонда как путем гражданско-правовых средств, так и путем властных распоряжений (административных актов). Только государство, как собственник лесов, пользующийся правом на получение лесной ренты, может гарантировать финансирование расходов на охрану и воспроизводство лесных ресурсов из средств государственного бюджета. Именно государство, принимающее на себя международные обязательства в области охраны, использования и воспроизводства лесов, сохранения биологического разнообразия, предотвращения глобальных изменений климата и природной среды, может наилучшим образом обеспечить их выполнение.

Децентрализация управления лесами и повышение роли общест­венности. Одной из важнейших тенденций совершенствования организационной структуры устойчивого управления лесами является его децентрализация, осуществляемая путем передачи права принятия управленчес­ких решений на тот иерархический уровень, где это может быть сделано наилучшим образом. Децентрализация управления лесами тесно связана с разграничением собственности на леса и разграничением полномочий в области охраны, использования и воспроизводства лесных ресурсов. При существующей трехуровневой системе государственного управления лесами принципиальное значение имеет укрепление ее нижнего звена, представленного лесхозами.

До настоящего времени лесхоз рассматривался в качестве основной единицы устойчивого управления лесами, в рамках которой устанавливалась расчетная лесосека, определяющая допустимый размер устойчивого лесопользования, проводилось лесоустройство и разрабатывались проекты организации лесного хозяйства, осуществлялся государственный учет лесов. Отсутствие лесхозов в проекте нового Лесного кодекса, означающее отмену их статуса органа государственного управления лесами, обус­лавливает необходимость создания другой организационной структуры или передачу функций управления лесами органам местного самоуправления на уровне административных районов.

Решение этой сложной и ответственной задачи требует тщательного анализа сложившейся ситуации и существенно затрудняется многообразием природно-экономических условий и целей управления лесами, разной степенью хозяйственного освоения и изученности лесного фонда. Необходим подготовительный период, в течение которого должны быть отработаны наиболее отвечающие новым условиям формы и механизмы взаимодействия хозяйствующих в лесах субъектов и органов государственного управления лесами. С их учетом в действующее законодательство должны быть внесены необходимые изменения, создающие возможность успешного развития лесного сектора в условиях рыночной экономики.

Устойчивое управление лесами как особым видом биологических ресурсов требует глубоких специальных знаний. Наилучшим образом оно может обеспечиваться корпусом профессиональных лесничих, сформированным в составе государственной лесной службы. По указанным выше причинам реформирование лесхозов должно рассматриваться не как очередная акция, а как планомерный процесс совершенствования организационной структуры управления лесами и усиления ее низового звена.

С учетом мирового опыта и современных тенденций в лесном законодательстве зарубежных стран с рыночной экономикой необходимо создать правовую основу для участия общественности в управлении лесами. Действующее лесное законодательство предусматривает участие общественности в управлении лесами, но в нем не прописаны ни механизмы, ни порядок ее привлечения к выработке и принятию управленческих решений. Эти вопросы должны решаться параллельно с децентрализацией государственного управления и расширением полномочий органов местного самоуправления.

Формирование системы стратегического планирования лесного сектора. Цикл адаптивного управления лесами в непрерывно меняющихся внешних условиях должен включать в себя планирование, реализацию планов (регулирование), контроль (мониторинг), анализ и корректировку планов. Этот цикл не может быть разорван и должен базироваться на системе стратегических, тактичес­ких и оперативных планов. Большая длительность воспроизводственного цикла лесов обуславливает исключительную важность стратегических планов, аналогичных стратегическим планам лесных служб США, Канады и других стран (Strategic Plan for Fiscal Years 2004−08. United States Department of Agriculture Forest Service. FS-810 November 2004. USDA Forest Service; The Canadian Forest Service (CFS) Strategic Plan for the period 2003−2008. Natural Resources Canada).

Структура стратегических планов зарубежных лесных служб достаточно однородна и содержит следующие основные разделы:
• миссии национальных лесных служб и их основные функции;
• общие цели и задачи лесных служб, соответствующие их основным функциям;
• пути достижения поставленных целей и задач лесных служб, необходимые для этого финансовые, трудовые, информационные и иные ресурсы;
• ключевые неконтролируемые лесными службами внешние факторы, влияющие на достижение целей;
• методы мониторинга и пересмотра стратегических планов управления лесами.

Формирование системы стратегического планирования лесного сектора в нашей стране должно осуществляться поэтапно и включать в себя:
• интеграцию концепций развития лесного хозяйства и лесной промышленности в единую концепцию развития лесного сектора;
• разработку методологии и инструментария долгосрочного прог­нозирования динамики лесного фонда при различных стратегиях управления лесами;
• разработку методологии и инструментария стратегического планирования лесного сектора на национальном и региональном уровнях;
• формирование нормативно-правового и информационного обеспечения иерархической системы индикативного планирования лесного сектора.

Гармонизация национального лесного законодательства и норм международного права. Поставив подписи под конвенциями ООН по биологическому разнообразию, глобальным изменениям климата, а также целым рядом соглашений и международных договоров, Российская Федерация взяла на себя серьезные обязательства в отношении лесов, выполнение которых связано с унификацией основных понятий и терминов, гармонизацией национального лесного законодательства и норм международного права. Речь идет о включении в лесное законодательство правовых норм, обеспечивающих возможность выполнения взятых международных обязательств, развития системы добровольной лесной сертификации, базирующейся на национальных стандартах, развития и гармонизации правового обеспечения по борьбе с нелегальными рубками. Унификацию терминов и определений, используемых в лесном законодательстве Российской Федерации и международных правовых актах, целесообразно осуществить до принятия новой редакции Лесного кодекса.

Существенным недостатком как действующего, так и принятого Государственной Думой в первом чтении нового Лесного кодекса РФ является наличие ссылок на несуществующие или требующие существенной доработки подзаконные акты. Их подготовка или доработка требует значительного времени, в течение которого федеральные законы не могут эффективно работать. Важной задачей является синхронизация подготовки и принятия федеральных законов и подзаконных актов, необходимых для их полноценного функционирования.

Актуальной проблемой остается масштабирование национальных критериев и индикаторов устойчивого управления лесами, их адаптация к региональному и локальному уровням управления. Механизмы реализации региональных критериев устойчивого управления лесами должны найти отражение в законодательстве субъектов Российской Федерации и необходимых для их реализации подзаконных актах.

Развитие правового обеспечения — процесс творческий и непрерывный. Для того чтобы лесное законодательство Российской Федерации соответствовало ее статусу крупнейшей лесной державы, оно должно развиваться с учетом мирового опыта и современных тенденций в лесном законодательстве зарубежных стран с рыночной экономикой, обеспечивать преемственность с правовыми нормами отечественного лесного законодательства, создавать правовую основу для участия общественности в управлении лесами, выполнения международных обязательств в облас­ти сохранения биологического разнообразия, предотвращения глобальных изменений климата и природной среды, устойчивого управления лесами. Лесное законодательство должно базироваться на четко сформулированной и принятой на государственном уровне национальной лесной политике.

Необходимым условием эффективной реализации национальной лесной политики и лесного законодательства является формирование организационной структуры управления лесами, наделенной всеми необходимыми полномочиями для выполнения возложенных на нее функций и ответственной за состояние охраны лесов, их использование и воспроизводство. Основным звеном системы управления лесами может стать реорганизованная государственная лесная служба, имеющая почти трехвековой опыт работы и включающая в себя корпус лесничих, сформированный из квалифицированных лесных специалистов. Реформирование государственной лесной службы должно осуществляться с учетом существующей в мировом сообществе тенденции децентрализации управления лесами, повышения роли общественности и коренных народностей в лесоуправлении.

Измеряемая десятилетиями и столетиями длительность воспроизводственного цикла лесов обуславливает необходимость адаптивного управления, базирующегося на стратегических планах, национальных и региональных программах развития лесного сектора. Одной из наиболее приоритетных задач совершенствования системы управления лесами является формирование правовой базы и методологии индикативного стратегического планирования развития лесного сектора.

Георгий КОРОВИН, доктор сельскохозяйственных наук,
директор Центра по проблемам экологии и продуктивности лесов РАН