Не так страшен лес…
Чего боятся региональные чиновники?
С наступлением грядущего года у регионов прибавится собственности – леса полностью перейдут в ведение субъектов Федерации. Вместе с тем ожидается, что забот будет больше, а средств из федерального бюджета – меньше. Предпосылки к развитию событий именно таким образом есть, однако чего еще ожидать региональным чиновникам и как реагировать на эти перемены?
В связи с передачей с 1 января 2007 года полномочий по управлению лесами с федерального уровня на уровень субъектов РФ, региональные чиновники опасаются сокращения финансирования расходов регионов на лесное хозяйство из бюджета РФ. Между тем анализ ситуации показывает, что ожидаемое в регионах сокращение расходов бюджета РФ на ведение лесного хозяйства следует рассматривать как нормальное экономическое поведение федеральных чиновников по оптимизации расходов на содержание собственности, формально передаваемой новым владельцам (субъектам РФ). Региональным чиновникам следовало в 2006 году проводить активную подготовку к работе в новых условиях, с учетом возможности «нулевого финансирования» расходов на ведение лесного хозяйства в регионах со стороны бюджета РФ уже с 1 января 2007 года.
Любишь кататься?
В настоящее время в России осуществляется передача полномочий по управлению лесами с федерального уровня на уровень субъектов РФ
(см. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» № 199-ФЗ от 31.12.2005 года). По данным «Гринпис-Россия», проект нового Лесного кодекса также будет приведен в соответствие с этим новым разграничением лесных полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Ожидается, что с 1 января 2007 года большая часть лесов России (примерно 85 %) будет передана субъектам РФ для осуществления прав владения, пользования и распоряжения, охраны, защиты и воспроизводства за счет федерального бюджета (см. ст. 15 вышеупомянутого закона). При этом за федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства остаются права принимать обязательные для исполнения указания по осуществлению переданных органам исполнительной власти субъектов РФ полномочий в отношении лесов, а также права по осуществлению контроля и надзора за деятельностью субъектов РФ по осуществлению переданных полномочий. По данным «Лесной газеты», Федеральное агентство лесного хозяйства уже разрабатывает критерии оценки эффективности использования лесного фонда в субъектах РФ, которые будут учитываться при определении размера субвенций регионам на ведение лесного хозяйства.
По сути, согласно Конституции и Гражданскому кодексу РФ, субъектам передается право собственности на леса, а за федеральным центром закрепляются полномочия следить, чтобы использование лесов субъектами Федерации не причиняло вреда гражданам страны, поскольку лес является важным средообразующим фактором. Определенное опасение экспертов вызывает лишь некоторая размытость в законе № 199-ФЗ от 31.12.2005 года реальных полномочий регионов по осуществлению прав владения лесами. Складывающуюся ситуацию можно сравнить с правом собственности граждан на автомобили: каждый гражданин может делать с принадлежащим ему автомобилем что угодно, однако для езды по дорогам общего пользования он должен его официально зарегистрировать (получить номерные знаки), содержать в исправности (проходить регулярный технический осмотр), не причинять ущерба другим гражданам (ездить согласно Правилам дорожного движения и соблюдать другие нормы Российского законодательства). За соблюдением автовладельцами обязательных ограничений следят специальные государственные органы (содержатся на налоги и целевые сборы с автовладельцев).
Бремя содержания
Осознавая новые возможности регионов в управлении лесами, чиновники субъектов РФ высказывают опасения, что после передачи полномочий федеральный центр будет сокращать объемы денежных вливаний (т. н. субвенций) из бюджета РФ в бюджеты субъектов на ведение лесного хозяйства.
По мнению региональных чиновников, побудительным мотивом к этому сокращению является желание федеральных чиновников «поставить на колени регионы», показав, что субъекты РФ не могут самостоятельно управлять лесами без денег федерального центра.
Следует сказать, что эти опасения справедливы и, скорее всего, воплотятся в реальность. Можно ожидать, что после передачи лесов субъектам РФ субвенции из бюджета РФ в региональные бюджеты на лесное хозяйство сократятся до нуля.
Однако такое сокращение вряд ли сможет разрушить существующую систему ведения лесного хозяйства в этих регионах. Например, бюджет среднего лесхоза в Республике Карелия составляет примерно 15 млн рублей в год. Из этих денег 5 млн рублей лесхоз фактически получает из федерального центра, а 10 млн рублей вынужден самостоятельно зарабатывать для ведения лесного хозяйства. К дефициту в 30 % лесхоз (в его нынешнем виде – с функциями заготовки древесины и ведения лесного хозяйства) может приспособиться. Финансовые проблемы могут возникнуть только у регионального органа управления лесхозами.
Заметим также, что в упомянутом законе леса субъектов РФ с высокой плотностью населения (т. е. лесодефицитные, где лесхозы нацелены только на ведение лесного хозяйства) остаются в ведении федерального центра – со всеми вытекающими из бюджета РФ деньгами.
Таким образом, обсуждаемый в субъектах РФ вариант демонстрации «бюджетной силы» со стороны федеральных чиновников региональным на примере управления лесами представляется малодостоверным.
Следовательно, побудительные мотивы федеральных чиновников по сокращению расходов бюджета РФ на ведение лесного хозяйства в лесах, передаваемых субъектам РФ, нуждаются в более тщательном анализе.
Передача субъектам РФ полномочий в отношении лесов происходит в условиях, когда природные ресурсы (в т. ч. леса) находятся в собственности государства, а средства их переработки в предметы потребления уже перешли в частную собственность.
По признаку прав собственности на основные экономические ресурсы (факторы производства) в лесном секторе РФ можно выделить три устойчивые группы:
1) представители федеральных органов власти (федеральные чиновники), в руках которых находятся права собственности на лесные ресурсы страны;
2) предприниматели, в собственности которых находятся средства переработки лесных ресурсов в предметы потребления (капитал);
3) наемные работники – граждане, владеющие в основном своей рабочей силой. Чтобы получить продукцию, необходимо объединить в процессе ее производства все три фактора.
В условиях современной экономики это возможно только на основе свободной договоренности между собственниками факторов, что выражается в актах купли-продажи. Мотив, который движет участниками этих актов, – максимизация своего чистого дохода, который для каждого участника определяется так:
1) для федеральных чиновников – разница между поступлениями в бюджет РФ от лесного комплекса (попенная плата, налоги, пошлины и другие платежи) и затратами на ведение лесного хозяйства в субъектах РФ;
2) для предпринимателей – разница между выручкой от реализации лесной продукции и затратами на ее производство;
3) для наемных работников – разница между заработной платой (включая льготы) и затратами на поддержание своей способности к существованию.
Таким образом, предполагаемое сокращение расходов бюджета РФ на ведение лесного хозяйства в лесах, передаваемых субъектам РФ, следует рассматривать не как злую волю, а как нормальное экономические поведение федеральных чиновников в условиях перехода к рыночной экономике. Очевидно, что сокращение расходов на лесное хозяйство позволит федеральным чиновникам аккумулировать больше денег в бюджете РФ, тем более что формально они и не обязаны оплачивать расходы на содержание чужой собственности – лесов, принадлежащих субъектам РФ.
Продолжая ранее приведенную аналогию, заметим, что государство не указывает автовладельцам, что им конкретно делать в каждый момент времени со своими автомобилями, кроме случаев, когда нарушены обязательные нормы российских законов. Однако автовладельцы должны самостоятельно оплачивать все расходы по содержанию принадлежащей им собственности. Таким образом, вслед за правами у региональных чиновников появляются обязанности по содержанию своего имущества, т. е. лесов.
Бери Боже, что нам негоже, или Кто виноват?..
Для чего леса передаются регионам? Можно предположить, что, не сумев решить задачу максимизации лесных доходов (освоение расчетной лесосеки в России составляет в среднем 22%; валовой продукт в лесном комплексе составляет 256 млрд рублей в год, т. е. 8 % возможного), федеральный центр решил передать леса регионам, раздробив большую проблему на ряд региональных («на местах виднее»). Следовательно, с 1 января 2007
года региональные власти, как полноправные собственники, будут самостоятельно выбирать пути максимизации доходов от леса. В рыночной экономике максимизация доходов от леса возможна только путем увеличения объемов заготовки и глубины переработки заготовленного сырья в продукцию. По данным Института экономики Карельского научного центра Российской академии наук, в регионе Республика Карелия возможно увеличение объемов неистощительной заготовки леса с нынешних 6,1 до 13-14 млн м и повышение дохода по конечному продукту, вырабатываемому из 1 м заготовленной древесины, с $80 до 200, с соответствующими увеличениями поступлений в бюджеты всех уровней.
Для достижения заявленных показателей в лесном комплексе Карелии региональной власти необходима система мероприятий, направленная на увеличение экономически доступных лесных ресурсов и оптимальное их распределение между пользователями, заинтересованными в глубокой переработке древесины на территории республики.Указанная система мероприятий должна включать в себя следующие блоки.
Выбор эффективных лесопользователей. В современной российской экономике государственная собственность на лесные ресурсы сочетается с частной собственностью на средства их переработки в лесную продукцию. Таким образом, перед регионом, как собственником лесов, возникает необходимость организации выбора предпринимателей, способных обеспечить доходное для органов государственного управления использование лесных ресурсов.
По данным Агентства лесного хозяйства по Республике Карелия, в 2004 году в республике осуществлялась работа по передаче участков лесного фонда в долгосрочную аренду по конкурсу на основе бизнес-планов. В настоящее время действуют 136 договоров аренды участков лесного фонда, из них 78 – договоры на условиях конкурсной аренды. В аренду были переданы участки лесного фонда с установленным ежегодным размером пользования древесиной в объеме 6,2 млн м3, что составляет около 70 % расчетной лесосеки республики.
Однако практика проведения лесных конкурсов выявила ряд недостатков в процедуре их проведения, вызвавших недовольство со стороны предпринимателей. Среди основных причин недовольства результатами лесных конкурсов называются следующие:
• отсутствие у конкурсной комиссии гласных приоритетов по вопросу о предпочтительных качествах претендента на долгосрочную аренду лесов республики;
• недостаточная прозрачность процедуры принятия решений конкурсной комиссией;
• отсутствие у конкурсной комиссии ответственности за последствия принятых ею решений о передаче прав на участки леса конкретным предпринимателям.
Кроме того, на совещании руководителей предприятий лесного комплекса Карелии 19 октября 2005 года стало известно, что поступления в бюджет Карелии от лесозаготовок по итогам 1‑го полугодия 2005 года составили 169 млн рублей (снижение на 9,1 % к уровню 1-й половины 2004 года), сальдированный убыток за 7 месяцев 2005 года составил 138,2 млн рублей.
Почти у всех крупных леспромхозов-арендаторов Карелии лесозаготовки убыточны, обязательства по развитию производства и выплате налогов в бюджет, прописанные в бизнес-планах этих победителей лесных конкурсов республики, злостно не выполняются.
Все это происходит на фоне роста объемных показателей целлюлозно-бумажной промышленности Карелии: за 9 месяцев 2005 года производство целлюлозы выросло на 19,3 %, бумаги – на 12 %, картона – на 61%, мешков бумажных – на 19 % по отношению к аналогичному периоду 2004 года. Сальдированная прибыль бумажников возросла с 31,2 млн рублей (январь–сентябрь 2004 года) до 978,9 млн рублей, т. е. почти в 30 раз.
Мировой опыт свидетельствует, что преодоление сложившейся ситуации с освоением лесов возможно путем передачи лесных ресурсов в долгосрочную аренду на основе лесных аукционов среди участников, прошедших процедуру предварительной оценки и отбора на основе гласной формализованной методики (в т. ч. учитывающей необходимость развития глубокой переработки древесины в республике). Это позволит перейти от «конкурсов обещаний» к «конкурсам реальных возможностей», подкрепленных деньгами, которые внесут победители за право заготавливать и перерабатывать лесные ресурсы региона.
Развитие сети лесных дорог. По оценке лесопромышленников, отсутствие дорог в лесу является одним из главных препятствий увеличению лесозаготовок. Так, в Швеции на 1000 га леса приходится 11 км лесных дорог, а в России – только 1,2 км. По оценке ОАО «ЛХК „Кареллеспром“», общая потребность лесного комплекса Карелии в ежегодном строительстве и реконструкции лесовозных дорог постоянного действия составляет 800 км, при этом в 1999 году было введено всего 167 км, а в среднем за 90‑е годы ХХ века – значительно меньше.
Среди причин сложившейся ситуации можно назвать практику выделения лесосечного фонда в 90‑е годы ХХ века только в краткосрочную аренду, а также положения действующего лесного законодательства, дискриминирующие лесопользователей. В качестве примера можно привести обязательную передачу предприятиям лесного хозяйства построенных лесопользователями дорог в пригодном состоянии без возмещения понесенных затрат.
Решение проблемы строительства и реконструкции лесных дорог возможно либо за счет средств «лесного дохода» региона, либо за счет средств лесопользователей, с соответствующим учетом всех вложений сторон в плате за аренду лесного фонда. Конкретные инвестиционные программы строительства лесных дорог с многовариантными решениями по способам и источникам финансирования могут стать предметом обсуждения для властей региона, действующих и потенциальных арендаторов лесного фонда, т. к. с 1 января 2007 года субъекты РФ получат право определять ставки и условия аренды.
Реформирование системы лесхозов. Очевидно, что субъектам РФ для выполнения функций владения, распоряжения и пользования лесом необходима специальная структура, основой которой вполне могут стать низовые звенья сегодняшней системы управления лесным фондом – лесхозы.
Общеизвестно, что лесхозы в существующем виде не способны выполнять поставленные перед ними задачи по охране и воспроизводству лесного фонда, поскольку из государственных «сторожей леса» они вынужденно превратились в конкурентов частных лесозаготовительных компаний. Например, затраты на ведение лесного хозяйства в Республике Карелия в 2004 году составили 659,4 млн рублей, в т. ч. из федерального бюджета – 90 млн рублей, бюджета Карелии – 31 млн рублей, внебюджетных источников (т. е. за счет средств, заработанных лесхозами Карелии от проведения рубок леса) – 513 млн рублей.
Причем по данным Лесопромышленной конфедерации Северо-Запада России, лесхозы являются не только крупными, но и наименее контролируемыми лесозаготовителями. Например, в 2005 году на территории арендной базы ОАО «Сегежский ЦБК» лесхозы под видом текущих рубок вырубали лучшие участки, расположенные вдоль дорог, подрывая базу будущих рубок главного пользования и проделывая это без ведома арендатора. Рубки велись с нарушением природоохранного законодательства, что подтвердили результаты контрольных замеров, проведенных ОАО «Сегежский ЦБК» в конце 2005 года совместно с представителями Федерального агентства лесного хозяйства. При этом вывозка леса лесхозами осуществлялась по дорогам, построенным за счет средств ОАО «Сегежский ЦБК», а механизма, позволяющего брать с лесхозов плату за эксплуатацию дорог, не существует.
Выход из сложившейся ситуации видится в передаче функций по выращиванию и уходу за лесом лесопользователям-арендаторам (возможно даже с частичной оплатой из регионального бюджета), при этом за лесхозами должны быть оставлены только функции контроля за исполнением лесопользователями требований арендных договоров и Российского лесного законодательства, с достаточным финансированием из средств «лесного дохода» региона (т. е. превращение лесхозов в «лесную милицию»).
…и Что делать?
Итак, что делать региональным чиновникам в 2006 году, в период передачи полномочий по управлению лесами с федерального уровня на уровень субъектов РФ?
1. Принять как факт, что после передачи лесов в регионы субвенции из бюджета РФ в бюджеты субъектов РФ на ведение лесного хозяйства со временем сократятся до нуля. Соответственно, уже сейчас, в 2006 году, начать подготовку к работе в условиях предполагаемого «нулевого финансирования» расходов на ведение лесного хозяйства (и на содержание региональных управляющих структур) со стороны бюджета РФ уже с 2007 года.
2. Требовать от федерального центра, чтобы с 2007 года деньги, необходимые на ведение лесного хозяйства, оставались в регионах (минимально – в существующем объеме, в идеале – в полном объеме, потребном региону), при сохранении практики безусловного перечисления всех средств сверх расходов на лесное хозяйство в бюджет РФ.
Возможно, федеральный центр поделится доходами и перейдет от «большого круга» (регион – бюджет РФ – регион) циркуляции денег на лесное хозяйство к «малому», изымая из каждого региона доходы в бюджет РФ сверх лесохозяйственных расходов.
При этом для федерального центра отпадет необходимость перераспределения и контроля над расходованием денег субъектами РФ на ведение лесного хозяйства.
Для развития лесного сектора в субъектах РФ центр может установить планы по сбору доходов в бюджет РФ, предполагая, что «сверхплановые» доходы остаются в этих регионах.
3. Требовать от федерального центра передачи в субъекты РФ с 2007 года права принимать и использовать региональные указания по осуществлению переданных полномочий в отношении лесов, при условии, что эти указания не должны противоречить федеральному законодательству и должны проходить экспертизу на уровне РФ.
При затратном планировании лесного хозяйства центр может отклонить это предложение, поскольку субъекты РФ при этом смогут обосновать бóльшие затраты на ведение лесного хозяйства и, соответственно, претендовать на бóльшую долю доходов.
Однако, в случае установления для субъектов РФ планов по сбору доходов от лесного сектора в бюджет РФ, федеральный центр может одобрить эту инициативу. При этом центр сможет контролировать результаты деятельности регионов с помощью простых финансовых механизмов, предоставив право самостоятельно определять технологии достижения требуемых показателей доходности для бюджета РФ и возложив ответственность за качество выполнения планов на руководителей этих субъектов РФ.
Андрей РОДИОНОВ
