Законодательный долгострой
Полтора года прошло с того момента, как в «Едином» порыве депутаты Госдумы приняли проект нового Лесного кодекса в первом чтении. Тогда − в апреле 2005-го − все почему-то были уверены, что Думе ничего не стоит по-быстрому принять законопроект с тем, чтобы новоиспеченный закон вступил в действие уже в июле 2005 года. Однако бурные протесты экологических организаций, активная неприязнь проекта со стороны общественности, а также «оппортунизм» некоторых «Единых» депутатов Госдумы, которые голосовали «за», но на деле всячески тормозили рассмотрение документа во втором чтении, привели к тому, что мы до сих пор живем по Лесному кодексу, принятому в 1997 году. И никто пока не жалуется. За исключением экологов, которые на протяжении полутора лет пугают нас страшилками о будущем российской лесной отрасли после принятия предложенного Минэкономразвития варианта кодекса.
Вообще рассмотрение кодекса во втором чтении намечалось и не раз, и не два. Его планировали рассматривать в каждую сессию. Да не по разу. Но − не срослось.
Откуда он взялся
Хочется заметить, что о новом Лесном кодексе заговорили еще в 1997 году, когда только-только начал работу действующий документ. Все понимали его несовершенство, и многочисленные поправки к нему − лучшее тому подтверждение. Однако наиболее активная фаза «недовольства» кодексом пришлась на начало 2000-х годов. Тогда идея принятия нового документа посетила многих участников лесных отношений.
И вот в 2003 году разработка проекта Лесной конституции России обрела «сверхзвуковую» скорость: за год-полтора различными группировками было подготовлено около двух с половиной десятков проектов документа. Зачастую проекты несли в себе абсолютно взаимоисключающие идеи. Многочисленные рабочие группы, по сути, трудились впустую, поскольку два основных проекта родились в министерских кругах − в Министерстве природных ресурсов (в чью структуру входит Рослесхоз) и Мин-экономразвития. Проекты получились полярными. В конечном итоге проект Минэкономразвития и был внесен г-ном Фрадковым в Госдуму 1 февраля 2005 года.
Когда говоришь о новом Лесном кодексе, в голове начинают биться лишь несколько слов, отражающие суть его подготовки: «кулуарно», «келейно», «подпольно». Так и есть: с момента появления идеи об изменении Лесного кодекса РФ подготовка документа и выбор коллектива разработчиков проходили исключительно непублично. Самое интересное, что никто из ответственных чиновников так и не сумел объяснить такую странность, а зачастую чиновники не могли назвать и участников групп-разработчиков. И все это притом, что новый документ затрагивает интересы каждого россиянина.
Если сравнивать те два далеких варианта Лесного кодекса, то можно понять, что Рослесхоз просто актуализировал кодекс 1997 года, а Минэкономразвития предложило принципиально новый закон, сущест-венно изменяющий положение как лесозаготовителей, так и статус, и государственное регулирование самих лесов. Общее было только одно: и те, и другие разработчики обещали, что новый документ улучшит ситуацию в лесах России и позволит государству многократно увеличить прибыль от использования лесных ресурсов.
Стоит сказать, что специалисты МЭРТ во многих вопросах лесных отношений были не совсем компетентны (так, в принципе, и должно быть), и, чтобы в кодексе не было несуразностей, они проводили консультации как с федеральными, так и с региональными чиновниками, имеющими прямое отношение к лесной отрасли. Однако отзывы в министерство приходили крайне негативные: подавляющее большинство чиновников и экспертов высказывались категорически против такого законопроекта.
Однако разработчики Лесного кодекса мнения выслушали, но не прислушались: оказалось, что большинство отзывов региональных властей были оформлены «ненадлежащим образом» и их нельзя было учитывать при работе над законом. То есть если чиновник на местах говорит: «Нет!», это еще ничего не значит. Он должен подкрепить свои слова решением законодательного собрания региона, и лишь затем его мнение учтут. В результате проект МЭРТ не претерпел сколько-нибудь значительных изменений, был принят за основу и внесен в Думу.
Подготовкой Лесного кодекса с самого начала его разработки активно интересовались и общественные организации. Однако «близко к телу» их не допускали: работа авторов законопроекта с общественностью свелась к одной встрече, после которой из проекта исчезли положения, разрешающие приватизацию лесов. В то же время приватизация лесов, в принципе, не исключалась (эту возможность отнесли к некоему федеральному закону, который будет принят в будущем). Также из кодекса «ушли» и статьи, разрешающие бесконтрольные рубки на особоохраняемых территориях (впрочем, внесенные поправки не исключали такую возможность полностью, а лишь требовали учитывать законодательство, регламентирующее режим таких территорий). По-видимому, в Правительстве решили, что для экологов и регионов разработчики сделали вполне достаточно, дальнейшая подготовка документа велась в закрытом режиме.
И в апреле 2005 года Госдума приняла Лесной кодекс в первом чтении. За него проголосовали даже те депутаты, которые накануне выступали против законопроекта, − всего 323 депутата при необходимом пороге в 226 голосов. Таким образом, документ прошел первое чтение, а депутаты своим голосованием подтвердили, что документ в целом стратегически правильный и нуждается лишь в незначительных доработках.
Все ожидали, что Госдума не заставит долго ждать и примет документ во втором и третьем чтениях в ближайший месяц-другой. Но события пошли по совершенно иному сценарию.
Непредвиденная задержка
После первого чтения Госдума пошла по обычному для таких случаев пути: была создана рабочая группа по доведению проекта Лесного кодекса «до ума». В ее функции входил сбор депутатских поправок и вынесение заключения по документу в целом. Депутаты взялись за работу и даже обнародовали график рассмотрения и окончательного принятия Лесного кодекса. По их расчетам, документ, самое позднее, вступал в действие с начала 2006 года. Но работа над документом затормозилась.
Почему вдруг так произошло, никто толком пояснить не мог, звучали только общие слова о том, что «Лесной кодекс нуждается в доработке». Доработка же, как и прежде, велась в закрытом режиме, хотя рабочая группа и декларировала открытость обсуждения.
В плане думской работы Лесной кодекс напоминал призрака: то он неожиданно появлялся в плане рассмотрения законопроектов (причем, в числе самых важных документов), то неожиданно (без всяких комментариев и объяснений) исчезал. Отъявленные оптимисты говорили даже о том, что кодекс следует вернуть в первое чтение и там его окончательно и бесповоротно отклонить.
В результате документ просто завис на неопределенное время.
Также пока не совсем понятно, планируется ли рассмотрение документа во втором чтении во время осенней сессии Госдумы. 4 сентября в парламенте состоятся общественные слушания по проекту, но их статус и цель пока не совсем ясны. По слухам, обсуждение документа и принятие его во втором чтении запланировано на 20 сентября. Но это только слухи, поскольку до сих пор не разработан план работы Думы на осень. Однако если Лесной кодекс все-таки будет принят в конце сентября, то вполне вероятно, что и третье чтение он пройдет до конца года с тем, чтобы вступить в действие с 1 января 2007 года.
В чем причины?
Что же помешало Государственной думе принять закон в намеченные ею же самой сроки?
Чтобы ответить на этот вопрос, давайте познакомимся с некоторыми наиболее скандальными положениями документа.
Спорное содержание
Кодексом определяется состав земель лесного фонда, их группы и категории защитности, а также правила перевода земель лесного фонда в земли иных категорий. Устанавливается, что лесные участки могут находиться как в государственной собственности, так и в собственности муниципальных образований. Вопросы частной собственности на леса отнесены к отдельному закону.
Одним из главных нововведений стало фактическое лишение каких-либо преимуществ при перезаключении договоров нынешних арендаторов. Более того, неоднократно отмечалось, что после введения предлагаемого Лесного кодекса все договоры аренды будут расторгнуты, а лесные участки будут распределяться исключительно через аукционы. Когда лесопромышленники узнали, что готовит им новый закон, они впали в панику. Ведь фактически сделанные предложения означают, что любые вложения в освоение лесов (будь то строительство дорог или развитие инфраструктуры) становятся более чем рискованными. Ведь лесозаготовителей могут просто «попросить» с насиженной и обустроенной территории. При этом исключительно аукционный метод распределения участков еще больше ухудшит ситуацию действующих на рынке игроков. Из числа более мелких неприятностей лесозаготовителей можно упомянуть обязательную выплату годовой арендной платы сразу после победы на аукционе.
Экологов и природоохранные организации сильно задела норма, позволяющая приватизацию лесов и переложение на собственника или арендатора функций, ранее выполняемых государством. К ним относятся профилактика и тушение лесных пожаров, санитарная обработка лесных массивов и прочее. Эксперты предположили, что недобросовестные собственники и арендаторы могут выполнять эти работы плохо, а то и вообще ими не заниматься.
Мнение чиновников
После массированной критики проекта многие чиновники, занимавшиеся его разработкой, не утратили оптимизма и по сей день продолжают доказывать полезность и перспективность документа.
К числу основных преимуществ закона относят расширение полномочий и ответственности Рослесхоза в сфере инвентаризации и государственного учета лесного фонда. По их мнению, это позволит наладить полноценный контроль федерального ведомства за лесными богатствами России. Подразумевается, что совместная работа профильных министерств с арендаторами и собственниками лесов позволит сделать эксплуатацию природных запасов более рациональной и бережной, в то время как нарушителей будет карать специально созданный надзорный орган.
Управление охраны и защиты лесов Рослесхоза даже выработало национальный план по предотвращению незаконных вырубок. По мнению чиновников-разработчиков, справиться с этим злом поможет новый Лесной кодекс.
Впрочем, ряд игроков рынка довольно скептически относится к подобным заявлениям. Учитывая частичную передачу собственникам и арендаторам ряда функций, принадлежащих сейчас государству, лесопромышленники опасаются, что на деле бороться с нелегалами придется именно им.
Позиция Кремля
За месяц до первого чтения кодекса в Думе российский премьер Михаил Фрадков, увидев, что накал страстей вокруг новой Лесной конституции может серьезно повредить и ему, сделал ряд заявлений о том, что сомневается в целесообразности продажи лесных угодий. Это в конечном итоге привело к появлению согласительной комиссии, начавшей корректировку документа. Результаты ее работы попали к президенту Владимиру Путину.
Тогда он не стал ни поддерживать, ни выступать против законопроекта. Зато нынешней весной он посвятил проблемам лесной отрасли заседание правительства и совещание в Сыктывкаре, потребовав изменить систему экспорта леса, избегая поставок необработанной древесины.
Президент отметил, что многие проблемы ЛПК связаны с сильным лоббированием частных интересов. Также Владимир Путин подчеркнул, что после вступления в силу Лесного кодекса будут созданы предпосылки для развития переработки древесины на территории России.
Напомню, что в 2005 году Владимир Путин высказался против приватизации лесов, заметив, что, если это произойдет, в лес будет не войти. Сопоставляя два заявления, напрашивается вывод, что на новом Лесном кодексе еще не поставлен крест, но, по всей видимости, документ дойдет до второго и третьего чтения в настолько измененном виде, что большинство недовольных его тезисами просто не найдут их в новой редакции.
Депутаты спохватились
Как и при принятии любого серьезного решения, некоторые депутаты не только выступают против предложенной инициативы, но и активно с ней борются. Принятие Лесного кодекса не стало исключением из правил. О мотивах таких действий рассуждать как минимум бессмысленно.
Одним из первых противников новой редакции закона стал председатель Подкомитета по лесу Владимир Крупчак (что, впрочем, не помешало ему поддержать законопроект в первом чтении). По его мнению, документ не решает основных задач и при этом обладает большими минусами. К их числу депутат отнес разрушение действующих предприятий ЛПК из-за грядущего передела в отрасли.
Несколько позже в процесс включились и другие парламентарии. В итоге группа депутатов направила Владимиру Путину письмо с просьбой отозвать проект Лесного кодекса. Особенно напугали авторов послания перспективы прихода на рынок иностранных компаний.
Регионы выступили против
Еще до первого чтения Лесного кодекса депутаты неоднократно проводили заседания в регионах, чтобы узнать об их отношении к планируемым нововведениям, что называется, «из первых рук». Лесопромышленники и региональные чиновники выступили резко против законопроекта. Например, на встрече в Архангельске думским депутатам было неоднократно прямым текстом сказано: «Нам такой Лесной кодекс не нужен». Однако председатель думского комитета по природопользованию Наталья Комарова пообещала несогласным, что «документ все равно примут, с вами или без вас».
Особенно не понравилась архангельским лесопромышленникам и чиновникам перспектива частной собственности на лесные угодья. Чиновников и бизнесменов поддержали ученые, предсказавшие губительность проекта для российских лесов. И снова, по непонятным причинам, региональные предложения не вошли в документ выездной комиссии.
В 2005 году к протестующим против кодекса лесным регионам присоединились законодательные органы Москвы и Санкт-Петербурга. Региональные депутаты приняли решение не оказывать Лесному кодексу поддержку в связи с тем, что разработчики не учли мнения жителей.
Можно констатировать, что подавляющее большинство регионов не поддержало Лесной кодекс, даже несмотря на заверения федеральных чиновников о передаче на места дополнительных функций по управлению лесными ресурсами.
Реакция бизнеса
Уже отмечалось, что лесопромышленники были шокированы первоначальным проектом Лесного кодекса. Есть от чего! Сейчас через аукционы (на них лес, как известно, продается в 1,5−2 раза дороже, чем на конкурсах) передается лишь четверть участков. Остальные − по конкурсу, причем около половины «конкурсных» договоров − долгосрочные (10 лет и более). С вступлением предложенного кодекса все договоры бы признавались недействительными. Предприятиям бы вновь пришлось идти в борьбу за лесфонд. Правда, теперь не на конкурс, а на аукцион. Здесь предприятия потеряют не только деньги, но и куда более важный показатель − стабильность, ведь понятно, что еле-еле сводящий концы с концами леспромхоз не сможет победить на аукционе, например, богатого нефтяника, который решил по-быстрому заработать на лесе. Лесопромышленники заговорили о грядущем переделе в ЛПК.
Понятно, что «новые игроки» лесного рынка не пойдут в глушь, куда нет дорог, − они будут бороться за обустроенные участки лесного фонда с тем, чтобы при минимальных вложениях получить максимальную прибыль. А неосвоенные участки не будут востребованы вообще − затраты на их освоение не окупятся.
Еще большую обеспокоенность высказывают представители малого бизнеса. Они в большинстве случаев не смогут выплатить за предусмотренный кодексом пятидневный срок годовую арендную плату.
Иностранцев же, заинтересованных в развитии лесного бизнеса в России, удивляет введенное Лесным кодексом ограничение срока аренды в один год. По их мнению, за такой срок очень сложно создать даже необходимую инфраструктуру, не говоря уже об обес-печении окупаемости проекта.
В сложившейся ситуации вполне естественно желание лесопромышленников отстаивать свои интересы всеми доступными способами, начиная от блокирования непонятного Лесного кодекса и заканчивая лоббированием своих интересов на всех уровнях.
Будущее Лесного кодекса
Противники Лесного кодекса полагают (или умышленно используют в качестве популистского аргумента), что с его принятием отечественные леса будут отданы на откуп иностранным компаниям. Больше остальных нас пугают китайской экспансией в российские леса. Остальные инвесторы пока занимают выжидательную позицию и встают в очередь за российскими лесами, опасаясь корпоративных конфликтов и передела рынка в результате возможного изменения правил игры.
В целом можно констатировать, что Лесной кодекс в версии, принятой Госдумой в первом чтении, представляет собой недоработанный и нежизнеспособный документ. Вероятно, в Правительстве прекрасно это понимают и не станут подставлять себя под массированные удары.
Аналитики считают, что затягивание второго и третьего чтения снижают угрозу принятия наиболее спорных и опасных моментов Лесного кодекса. Прошедшие с 2005 года события косвенно подтверждают это.
Основным аргументом в пользу того, что Россия не получит Лесной кодекс в его нынешнем виде являются неоднократные заверения Владимира Путина и членов Правительства, противоречащие законопроекту. Как показывает практика, уже этого вполне достаточно для того, чтобы перестать опасаться вступления в силу наиболее спорных статей документа.
Таким образом, едва ли можно рассчитывать на скорое принятие документа, будь то в его первоначальном или откорректированном виде. Скорее всего, Лесной кодекс будет исправлен как минимум по пунктам, прозвучавшим в заявлениях Владимира Путина. Сколько на это потребуется времени − предсказать практически невозможно.
Алексей ЛЕБЕДЕВ, Александр ГРЕВЦОВ
