Веяние времени

По инициативе России в Санкт-Петербурге прошла Министерская конференция по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе стран Европы и Северной Азии (ЕСА-ФЛЕГ). В ее работе приняли участие почти 300 представителей из 45 стран мира.

В течение четырех дней, c 22 по 25 ноября, делегаты обсуждали проблемы правоприменения и управления в лесном секторе, информировали о деятельности ЕСА-ФЛЕГ в своих странах, делились мнениями о проектах Министерской декларации (МД) и Индикативного перечня действий (ИПД). Открывая конференцию, ее сопредседатель, руководитель Федерального агентства лесного хозяйства Валерий Рощупкин отметил, что на ней широко представлены правительства, ООН и гражданское общество. Он подчеркнул заинтересованность Российской Федерации в деятельности ЕСА-ФЛЕГ, рассказал о текущих общероссийских проектах в лесном секторе, включая инновационное использование воздушного пространства и электромагнитный мониторинг лесов.

В последние годы в стране сложилась криминогенная обстановка вокруг заготовки древесины. За последние 12 лет число случаев незаконных рубок леса возросло с 16 000 до 24 000, почти в два раза вырос объем незаконно заготовленной древесины. В 2004 году он составил 732 000 м³. Ущерб, причиненный лесному хозяйству от незаконной порубки леса, за год превысил 5 млрд рублей.

Нелегальные рубки сосредоточены главным образом на территориях, находящихся вблизи транспортных путей и рынков сбыта. Древесина поступает на рынок без соответствующих документов или по подложным документам и, чаще всего, по более низким ценам. Такая древесина свободно покупается на внешнем рынке. Большой спрос, бесконтрольное потребление и стимулируют ее незаконную заготовку главным образом в Сибирском, Северо-Западном, Центральном регионах. Сложная обстановка с заготовкой древесины в последние годы сложилась и в Дальневосточном регионе. Здесь вырубаются ценные твердолиственные породы деревьев. Подобное положение вызвано значительно возросшим спросом стран Азиатско-Тихоокеанского региона на такую древесину, особенно на ясень. Это и обусловило его рубку в объемах, превышающих долю участия ясеня в эксплуатационном фонде. Сравнение данных экспорта деловой древесины ясеня с официальными данными ее отпуска свидетельствует о том, что ведется скрытый переруб этой породы.

Незаконную заготовку древесины порождает комплекс экономических, социальных, правовых и других причин. Прежде всего, это устойчивый спрос на внешнем рынке, разница в ценах на внутреннем и внешнем рынках и, как следствие, высокая доходность незаконных лесозаготовок. Негативную роль играют отсутствие достаточного количества развитых перерабатывающих производств, преобладание в структуре экспортируемых материалов кругляка, наличие большого числа мелких предприятий − лесопользователей с малыми сроками аренды, низкий уровень зарплаты в отраслях лесного комплекса. На рост объемов незаконных рубок в России влияют также несовершенство лесного законодательства, подзаконных актов, нормативных материалов, недостаточная эффективность взаимодействия органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере контроля за заготовкой и оборотом древесины.

Для повышения эффективности организации пользования лесным фондом, усиления ответственности и оперативного принятия мер по привлечению «черных лесорубов» к ответственности в Федеральном агентстве лесного хозяйства создана принципиально новая система контроля − дистанционный мониторинг лесного фонда России с центрами на базе ФГУ «Авиалесоохрана» и его филиалов в Республике Карелия, Нижегородской области, Красноярском и Хабаровском краях. В основе системы − дешифрирование материалов космической аэрофотосъемки мест рубок.

Дистанционный мониторинг уже проведен в Архангельской и Иркутской областях, Красноярском, Приморском, Хабаровском краях, Республике Коми в зоне наиболее интенсивных лесозаготовок на общей площади 49,1 млн га. По предварительным итогам мониторинга, проведенного в пяти субъектах РФ (за исключением Республики Коми), объем незаконной рубки составил 763 100 м³, а недоруб − 1 455 200 м³, на 4350 га уничтожен подрост. Фотоснимки участков леса дают возможность определить виновников незаконных вырубок, быстро и практично доказывать факты нарушений в суде. Мониторинг показал, что правила лесопользования нарушают не только отдельные арендаторы участков, но и ответственные работники подразделений лесного фонда, два десятка из которых освобождены от занимаемых должностей.

В 2006 году дистанционным мониторингом планируется охватить территорию интенсивного лесопользования 16 регионов на площади свыше 100 млн га, а за два следующих года − лесной фонд всей России.

Как сказал В. Рощупкин, правительство Российской Федерации прекрасно осознает масштабы и сложность проблемы незаконных лесозаготовок, их негативные экономические, экологические и социальные последствия для страны. Поэтому оно уже осуществляет серьезные меры по совершенствованию лесного, гражданского, налогового, таможенного законодательств и механизмов их правоприменения.

Федеральным агентством лесного хозяйства совместно с МВД, таможенной и налоговой службами, Минэкономразвития России разработан план действий по предотвращению незаконных рубок и нелегального оборота древесины. В нем определены проблемы, решение которых позволит существенно снизить объемы незаконных рубок. Рослесхозу, например, предстоит упорядочить отпуск древесины на корню, обеспечить межведомственное информационное взаимодействие органов исполнительной власти центра и субъектов РФ. На МВД возложен контроль за транспортировку древесины, а на налоговиков − контроль налогообложения лесозаготовительных предприятий и лесхозов. Учет древесины, отпускаемой на корню и заготовленной при несплошных рубках, как правило, страдает необъективностью. Планом предусмотрено изменить лесхозам порядок учета, вести сравнение количеств отпущенной древесины и заготовленной, находящейся на лесосеке или верхнем складе. Готовятся предложения об изменении таможенного законодательства. Необходимо усилить контроль за происхождением лесоматериалов, поставляемых на экспорт, чтобы была возможность установить легальность заготовки древесины путем отслеживания цепочки поставок. Разработка единого стандарта для оценки объемов, сортности и деления на сортименты лесоматериалов, который будет действовать как на внутреннем рынке, так и при экспорте древесины, позволит исключить неуплаты таможенных пошлин и налоговых платежей в полном объеме из-за разницы применяемых методик.

Вот некоторые из основных направлений, по которым планируется дальнейшее развитие политики Российской Федерации для предотвращения незаконных рубок и нелегального оборота древесины и изделий из нее: привлечение инвестиций в лесную промышленность, направленных на развитие производственных мощностей, ориентированных на продукцию глубокой переработки древесины; повышение доходности использования лесных ресурсов путем перехода к определению платежей за них на рентной основе, что позволит увязать уровень ставок платежей с характеристиками лесного фонда и условиями его эксплуатации, ценами на конечную лесопродукцию, производственными затратами на лесозаготовках и в деревообрабатывающих отраслях; изменение системы оплаты труда в отраслях лесного комплекса; изменение структуры экспорта лесоматериалов вследствие введения экономических механизмов, направленных на увеличение доли экспорта продукции глубокой переработки древесины.

Таковы основные планы России по решению наболевшей проблемы. Но эта проблема характерна для многих стран мира. Поэтому противодействовать оборотистым «черным лесорубам» можно только в сотрудничестве с зарубежными партнерами. По мнению В. Рощупкина, «наш главный приоритет − превратить мировое сообщество в эффективного партнера и инвестора».

Директор Всемирного банка по России Кристалина Георгиева отметила прогресс в переговорах, благодаря которому от идентификации проблем перешли к реализации рекомендаций, а также продолжающийся диалог между правительствами, частным сектором и неправительственными организациями и подчеркнула заинтересованность Всемирного банка в разрешении проблемы незаконных рубок леса.

«После подготовительной конференции, которая проходила в июне в Москве, все собравшиеся сегодня здесь проделали огромную работу, − отметила К. Георгиева. − Вы работали над тем, чтобы от факта признания существования проблемы нелегальных заготовки и оборота древесины и связанной с этим коррупции в лесном секторе перейти к возможности четко сформулировать общие цели и детальные рекомендации по осуществлению дальнейших скоординированных действий.

Также мы договорились начать совместный поиск решений общей для всех проблемы, потому что леса − это глобальное общественное благо. Они играют огромную роль в формировании климата на земле, запасов воды и сохранения биоразноообразия. Найти правонарушителя и „вытащить его за ушко да на солнышко“ - это еще не решение проблемы. Производители и потребители, импортеры и экспортеры, правительства, представители промышленности и гражданского общества − от всех них в равной степени зависит принятие практических и долгосрочных решений для борьбы с нерациональным лесоуправлением. Ключом к успеху является открытый и компетентный диалог по сложным вопросам. Мы договорились также о том, что необходимо „за деревьями видеть лес“, т. е. социальные, экономические и институциональные корни нерационального лесоуправления. Проблемы социального лесоводства, занятости населения, борьбы с бедностью во всех странах требуют привлечения к участию в диалоге, кроме лесных агентств и природоохранных организаций, ключевых правительственных органов и, что особенно важно, представителей промышленности и частного сектора.

Мы поняли, что необходимо прежде всего наладить обмен практическим опытом, чтобы понять, почему, где, как и что работает. И уже на этой основе определить конкретные меры для их осуществления по итогам Министерской конференции. Сегодня видно, каких успехов мы добились в реализации поставленных задач всего за пять с половиной месяцев!

Переговорный процесс по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе Европы и Северной Азии начался и уже идет во многих странах. В России ведутся многочисленные обсуждения на самых разных уровнях: семинары неправительственных организаций, региональные и межведомственные совещания, общенациональные промышленные форумы, круглые столы по вопросам торговли, парламентские слушания. Целью этих обсуждений была выработка Национального плана действий по борьбе с незаконными рубками и нелегальным оборотом древесины. В других странах тоже ведутся активные действия в данном направлении. В странах, участвующих в процессе, гражданское общество и частный сектор проявляют значительный интерес и оказывают существенную помощь. Надо сказать, что взаимодействие и прямой диалог между промышленностью и гражданским обществом осуществляются на беспрецедентном уровне. Кульминацией стала совместная позиция по проблематике ФЛЕГ, выработанная на недавней встрече „Лесного диалога“, которая также состоялась здесь, в Петербурге. Эта позиция представлена сейчас на рассмотрение правительственных делегаций. Составление рабочего проекта Министерской декларации и плана действий также стало очень открытым и прозрачным процессом. Все заинтересованные стороны получили возможность сделать замечания по базовому рабочему документу. По результатам в текст были внесены предложенные поправки, и только после этого он был вынесен на обсуждение правительственным делегациям.

Теперь задача заключается в том, чтобы воплотить эту энергию и большую заинтересованность всех сторон в конкретные шаги на национальном, региональном и международном уровнях, результат которых можно будет измерить на практике через 3−5 лет.

Всемирный банк и другие члены международного сообщества используют свои знания и финансовые ресурсы для того, чтобы помочь наиболее эффективно претворить решения в жизнь».

Старший советник по лесной политике Департамента международного развития Великобритании Джон Хадсон уже несколько лет работает над проблемой, являющейся темой Петербургской министерской конференции. О некоторых аспектах своей деятельности по ее решению он рассказал участникам конференции: «В начале работы над вопросами правоприменения и управления в лесном секторе было ясно, что такая проблема существует, но были неясны характер и масштаб причин, а также способы решения этой проблемы. Вскоре выяснилось, что проблема незаконной лесозаготовительной деятельности, связанной с этим торговли и коррупции носит более широкий характер, чем мы изначально предполагали, но проблема эта далеко не единообразна. Мы пришли к мнению, что распространенность и масштабы этого явления являются следствием неэффективности методов управления, неспособности государства и рыночных механизмов обеспечить эффективное и справедливое использование ресурсов. Это сказывается на малоимущих группах населения, лишая их работы и доходов; наносится ущерб окружающей среде. Страны, импортирующие заготовленную незаконным путем древесину, также являются частью проблемы, поскольку ими поддерживается спрос на незаконную продукцию.

Из этого следует, что страны-производители и страны-потребители древесины должны объединить свои усилия и разработать комплексную и последовательную стратегию в этом направлении. Мы установили, что в разных странах проблемы управления и правоприменения в лесном секторе различаются по своему характеру, интенсивности и динамике. Проблема несанкционированных заготовок небольшого количества дров там, где испытывается их дефицит, в корне отличается от проблемы, связанной с деятельностью субъектов, осуществляющих лесозаготовки в промышленных масштабах без наличия соответствующих разрешений, с нарушением существующих норм и правил, не уплачивающих налоги.

Но существуют и общие черты, характеризующие неэффективность методов управления. Прежде всего, это:

При учете такого сложного характера проблемы управления и правоприменения в лесном секторе не вызывает удивления тот факт, что для решения этой проблемы требуется нечто большее, чем какое-либо одно, изолированное от других действие. Немецкий философ Эммануил Кант однажды сказал: «Кривое древо человечества не оставляет место прямолинейности». Фразу эту интерпретировали по-разному. Для меня, в контексте обсуждаемой сегодня темы, эта изящная фраза подразумевает, что не существует «серебряной пули», единственно верного решения.

Сегодня то, как представители правительств, бизнеса и неправительственных организаций объединили свои усилия в поиске решений и их реализации, является одним из наиболее впечатляющих результатов работы по проблематике управления и правоприменения в лесном секторе. Не всегда удается работать в согласии. Часто мы жарко спорим. Но возможность формирования новых партнерских отношений − это еще одна из причин, которая побудила нас здесь собраться.

Есть сторонники заключения добровольных соглашений между странами-производителями и странами-потребителями древесины в области борьбы с незаконными лесозаготовками. Примером такого подхода является план действий ФЛЕГ Европейского союза. Но существуют и сторонники комплексного и оперативного подхода. По их мнению, Евросоюз должен наложить запрет от каждой страны на импорт любой незаконно заготовленной древесины. Как это скажется на законной торговле древесиной или на проблеме, которую мы пытаемся решить? Мнения на этот счет расходятся.

Мне, равно как и ряду других участников сегодняшней конференции, пришлось посвятить немало времени выработке предложений в рамках плана действий ФЛЕГ Евросоюза. В прошлом месяце эти предложения получили единогласную политическую поддержку со стороны Европейской комиссии и всех 25 стран-членов. Эта поддержка была высказана не только министрами, отвечающими за лесной сектор, но и министрами охраны окружающей среды, торговли, иностранных дел, руководителями других органов государственного управления, поскольку это связано с решением общих задач устойчивого развития. В этом году вопросы правоприменения и управления в лесном секторе были также включены в повестку дня работы «большой восьмерки».

В основе этого решения лежит понимание того, что страны «большой восьмерки» могут и должны уделять большое внимание решению наболевшей проблемы не только как страны производители древесины, но и в качестве партнеров по развитию и торговле. В странах «большой восьмерки» произрастает большая часть лесов. На них также приходится значительная доля международной торговли лесной продукцией и официальной помощи программам развития. Страны «большой восьмерки» обладают значительным влиянием, при этом не следует сбрасывать со счетов пример, который они могут подать.

За последний год в государственной организации Великобритании, в которой я работаю, побывали, по меньшей мере, пять групп парламентариев из других стран. Все они затрагивали тему управления и правоприменения в лесном секторе. Ежегодно наши министры получают от общественности тысячи писем на эту тему. Некоторые авторы надеются на результативность настоящей конференции. Не будем же разочаровывать их!».

Свою точку зрения по обсуждавшимся вопросам участники конференции высказывали на совместных заседаниях, секциях, межправительственных переговорах. По мнению Алексея Ярошенко из «Гринпис», незаконная рубка леса − явление социальное, связанное с плохим управлением; новый российский Лесной кодекс приведет к росту числа потерявших работу и незаконной рубки леса. Среди российских служащих бытует мнение, что о законах в лесном секторе можно договариваться. В основе борьбы с незаконной лесозаготовительной деятельностью должны лежать пять принципов: осторожность в разработке реформ, максимальная открытость, условия для мониторинга, приоритет для местных жителей, унифицированные стандарты на всей территории ЕСА.

Стефан Шенкер, представитель Европейской конференции владельцев частных лесов, призвал владельцев частных лесов к полноценному участию в переговорах ФЛЕГ и высказал мнение, что четко определенные права собственника − ключевой момент в борьбе с незаконной рубкой леса.

Директор по развитию лесозаготовительных и деревообрабатывающих комплексов корпорации «Илим Палп» Дмитрий Чуйко отметил, что «его корпорация принимает участие в процессе ЕСА-ФЛЕГ в силу масштабов своего бизнеса: компания является одним из крупнейших арендаторов лесного фонда в мире и входит в десятку мировых компаний по объемам производства товарной целлюлозы. Очень важно, что Министерская конференция обозначила проблему оборота нелегитимного сырья и продукции, изготовленной из него, не как чисто российскую, а как межнациональную, актуальную как для потребителей сырья, так и для его поставщиков. Российские же компании только выиграют от наведения порядка в лесу и установления объективных цен на сырье и продукцию переработки, свободных от демпингового влияния теневого сектора».

По словам Д. Чуйко, происходящее событие уникально, поскольку в нем принимают участие представители стран-членов ФЛЕГ, к которым вопросы легитимной заготовки древесины и оборота продукции, произведенной из этого сырья, имеют самое непосредственное отношение. Конференция объединила представителей различных групп, порой с противоречивыми интересами, но нацеленных на поиск взаимовыгодного решения. Еще одна особенность петербургской конференции заключается в высоком уровне участников: это представители министерств, отвечающих за лесные ресурсы, гражданского общества и промышленного сектора стран-членов ФЛЕГ.

Гулюза Вильданова, министр сельского хозяйства и водных ресурсов Узбекистана, сказала, что хотя рубки леса и составляют проблему, не следует препятствовать рубке леса коренному населению для удовлетворения жизненных потребностей. В качестве решения проблемы она предложила поставлять местным жителям альтернативное топливо и обучать местное население способам уменьшения негативного влияния на окружающую среду. По мнению Родиона Суляндзиги из Российской ассоциации коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, промышленное использование сибирских лесов по большей части негативно влияет на образ жизни коренных народов. Российское лесное законодательство поощряет крупномасштабные лесозаготовки, а местное население недостаточно представлено в политической системе. Рубки леса, угрожающие образу жизни коренного населения, должны быть признаны незаконными. Р. Суляндзига предложил учитывать местные интересы в управлении лесами, призвал к экономически устойчивой заготовке леса, которая может гарантировать стабильный доход в местный бюджет.

По мнению Евы Мюллер из Организации Объединенных наций по сельскому хозяйству и продовольствию (ФАО), для многих бедных людей и населенных пунктов доступ к ресурсам ограничен не недостаточностью их владений, а неадекватным законодательством по использованию лесов. ФАО изучает юридические препятствия к устойчивому лесоуправлению местными властями и владельцами небольших участков, планирует определить местные условия, необходимые для того, чтобы эти лесовладельцы имели лучший доступ к лесоуправлению.

Валентин Степанков, заместитель министра природных ресурсов Российской Федерации, подчеркнул необходимость ликвидировать угрозу природе и отметил важность ФЛЕГ в этом отношении. Борьба с незаконными рубками требует партнерства развитых и развивающихся стран, прочих агентств и организаций. Планируемые шаги должны быть основаны на требованиях ФЛЕГ.

Илья Клебанов, полномочный представитель Президента России в Северо-Западном федеральном округе, признал, что проблема незаконных рубок на этой территории обусловлена высоким качеством древесины и близостью границ. Незаконные рубки подрывают репутацию российской лесной промышленности, и меры по борьбе с ними не должны обременять законопослушных производителей и могли бы включать в себя модернизацию действующего законодательства, технологий, стимулировать спрос на законно произведенную продукцию и повышать заинтересованность законопослушных производителей.

Хану Валтанен из Финской федерации лесопромышленников представил министрам заявление промышленников. Частным сектором уже принимаются практические меры против незаконных рубок, такие как, например, кодекс поведения и системы слежения за древесиной. Он подчеркнул, что законы и правила в лесном секторе должны соответствовать правилам ВТО, что поддержание правопорядка − функция правительства.

В своем заявлении на министерском брифинге канадец Джэг Майни и швейцарец Юрген Блазер проинформировали министров о процессе ЕСА-ФЛЕГ, а также о результатах межправительственных переговоров. Д. Майни подчеркнул глобальную значимость и разнообразие лесов региона, отметив, что борьба с незаконными рубками − не только вопрос правопорядка, но и благополучия людей и экономик. Он отметил предстоящее председательство России в «Большой восьмерке» как возможность придать ускорение процессу ФЛЕГ.

Конференция завершилась принятием Министерской декларации. Был одобрен также Индикативный перечень действий по ее реализации. Принятие декларации и определение действий по наведению порядка в лесном секторе стран, обладающих лесными богатствами, − это веяние времени, в котором мы живем.

Ключевую роль России в организации Евразийского движения противодействия незаконным лесозаготовкам и связанными с ними преступлениями в лесном секторе определяют ее географическое положение и планетарный размер лесов.

Основанием для инициирования движения ФЛЕГ стал значительный рост коррупции и криминала, связанного с проникновением в мировую лесную торговлю нелегитимной древесины. По оценкам международных организаций системы ООН и Евросоюза, импорт древесины в страны Европы состоит почти на 50% из незаконно заготовленной тропической древесины, основными поставщиками которой являются Индонезия, Камерун, Бразилия, и на 20% − из бореальной древесины, в основном поставляемой из России.

На четвертой сессии форума ООН по лесам Российская Федерация объявила о своей заинтересованности в организации межправительственного процесса ФЛЕГ в Европе и Северной Азии. Так был дан старт переговорному процессу. Принять участие в нем выразили желание 55 государств, в том числе США, Канада, Китай, страны ЕС. В феврале 2005 года был сформирован Международный координационный комитет, а в июне в Москве прошла подготовительная конференция. В ее работе участвовали 130 делегатов из 32 стран, представлявших их правительства, а также международные и неправительственные организации, лесопромышленные компании. Участники конференции обменялись опытом работы в этой сфере и приступили к разработке проекта декларации, которая через полгода и была принята в Санкт-Петербурге.

Цель декларации − уполномочить министров лесного сектора в регионе ЕСА добиваться политической поддержки как в своих странах, так и на международном уровне в борьбе с незаконными рубками. В декларации подчеркивается необходимость включить совершенствование системы правоприменения и управления в лесном секторе в число приоритетных национальных задач программы развития и реформирования системы государственного управления, осуществлять мониторинг, публиковать информацию по торговым потокам древесной продукции на внут-реннем и международном рынках в целях борьбы с нелегальным оборотом древесины внутри стран региона ЕСА, а также уделять приоритетное внимание наиболее уязвимым пограничным территориям, требующим согласованных и эффективных мер контроля, развивать международные возможности осуществления мониторинга, интерпретации и отчетности в сферах торговых потоков и формирования таможенной информации в поддержку действий по борьбе с незаконными рубками.

Как метко заметил директор секретариата форума ООН по лесам Пека Патосаари, декларация, принятая в Санкт-Петербурге, является одним из важных кирпичиков для дальнейшей работы. Через два или три года участники конференции на совещании на «соответствующем уровне» совместно с представителями гражданского сообщества и частного сектора обменяются опытом реализации декларации и извлеченными уроками, а также определят направления деятельности, требующие дальнейших действий и сотрудничества.