Фундамент лесоуправления
В свете меняющегося законодательства к лесоустройству предъявляются новые требования
Известный лесовод М. М. Орлов говорил, что управление без лесоустройства слепо, а лесоустройство без управления мертво. Действительно, лесоустройство − это система мероприятий, направленных на рациональное неистощительное ведение лесного хозяйства, основа государственного управления лесным фондом. Нормы лесопользования и лесовосстановления, проектные мероприятия по охране и защите лесов, движение земель лесного фонда, государственный учет лесного фонда − все это определяется при лесоустройстве. О том, в каком состоянии сегодня находится лесоустройство, особенно в свете меняющегося законодательства, беседуем с начальником Управления учета и воспроизводства лесов Федерального агентства лесного хозяйства Николаем Николаевичем Кашпором.
− Динамика объемов лесоустроительных работ за последние 5 лет имеет положительную тенденцию. Если в 2000 г. (это был самый неблагополучный год за последние 50 лет) мы выполняли объемы лесоустроительных работ на площади 18,4 млн га, то в 2004 г. этот объем подняли в два раза − до 34,8 млн га. В 2005 г. мы планируем уже почти 36 млн га.
В 2003 году Министерство природных ресурсов РФ разработало Программу лесоустроительных работ на 2003−2010 гг., в которой были определены объемы всех видов лесоустроительных работ по годам в каждом субъекте Российской Федерации, указаны источники и объемы финансирования. Согласно Программе срок давности лесоустройства не может превышать 10 лет. При таком подходе ежегодно мы должны были бы проводить лесоустроительные и лесоинвентаризационные работы на площади 70 млн га с финансированием в 2 млрд рублей. Таких денег на лесоустройство нет, да и объемы работ нам представляются чересчур завышенными (если брать во внимание потенциальные возможности лесоустроительных предприятий). В итоге данная программа оказалась несостоятельной.
Тем не менее, к нам постоянно обращаются региональные власти, которые осознают, что устаревшие данные лесоустройства сдерживают внедрение рыночных отношений и не способствуют своевременному проведению лесных аукционов и конкурсов. Поступали ходатайства от губернаторов Нижегородской, Ростовской, Пермской, Кемеровской, Тюменской областей, Красноярского края, Республики Хакасия, Республики Саха (Якутия), Дагестана, Чечни − с просьбой включить их лесной фонд в плановое лесоустройство.
Иногда им непросто объяснить, что мы не можем планировать лесоустройство в субъектах Федерации по их желанию. Стоит только «забросить» наши лесоустроительные силы (а это 850 полевиков по стране) в Красноярский край, как будут заморожены работы в остальных регионах.
− Николай Николаевич, а на самом деле-то как часто должно проводиться лесоустройство того или иного субъекта Федерации? Считаются ли лесоустроительные материалы более чем 10-летней давности устаревшими?
− К нам часто обращаются с таким вопросом руководители территориальных агентств лесного хозяйства, работники природоохранной прокуратуры, лесопромышленники. С их точки зрения материалы лесоустройства сроком 10 лет и выше являются устаревшими, а их использование незаконным.
Нужно просто различать два разных понятия: повторяемость лесоустроительных работ и срок действия лесоустроительного проекта. Сроки повторяемости лесоустроительных работ регламентируются лесоустроительной инструкцией. Лесоустроительные работы могут проводиться через каждые 10, 15 или 20 лет в зависимости от интенсивности ведения лесного хозяйства. Критерии интенсивности также прописаны в инструкции. А вот сроки действия лесоустроительных проектов нигде не регламентированы, в том числе и в действующем Лесном кодексе.
Первый критерий для включения объекта в план на текущий год − время предыдущего лесоустройства. В нашей базе данных есть подробная информация по любому лесхозу России: когда, по каким технологиям и какое именно лесоустроительное предприятие проводило лесоустройство, инвентаризацию, камеральное дешифрирование.
Второй показатель − интенсивность лесопользования: процент использования расчетной лесосеки. Если в том или ином лесхозе расчетная лесосека за последние 5 лет превышает 50%, а давность лесоустройства более 10 лет, мы обязаны включить его в план лесоустроительных работ. Там от лесоустройства есть реальная отдача, проводятся конкурсы и аукционы, оформляются участки лесного фонда в аренду. Те лесхозы, где не было лесоустройства 11−15 лет, а расчетная лесосека используется всего на полпроцента (под дрова для местных нужд), мы не включаем в план на ближайшие годы. Хотя вопрос этот неоднозначный. Мы понимаем, что при таком подходе увеличится период повторяемости лесоустроительных работ в субъектах РФ, где главное пользование не ведется вообще (10 регионов) или в которых низкий процент использования расчетной лесосеки. Но лесоустройство здесь также необходимо, так как в таких регионах ведутся рубки промежуточного пользования, происходит перевод или изъятие земель лесного фонда. Однако устаревание материалов лесоустройства создает для этого серьезные препятствия.
− Постоянно встречаю в печатных СМИ и слышу по телевизору, что у нас, якобы, 40% лесов вообще не изучены. Даже не верится: неужели за 150 лет существования лесоустройства в России наши лесоустроители не смогли изучить чуть ли не половину территории лесного фонда?
− Это совершенно не так. Существует два вида изучения лесов − лесоустройство и метод фотостатинвентаризации. Лесоустройство базируется на данных натурных полевых работ и материалах аэрофотосъемки. Зону, где проходят лесоустроительные работы, территориально организуют: там есть квартальная сеть, столбы, просеки, границы, визиры и другие «атрибуты» лесоустройства. Фотостат-инвентаризация − другой вид изучения леса, применяется в трудно доступных частях лесного фонда, например на севере Якутии, в Магаданской области, на севере Хабаровского края, на Чукотке и Камчатке. Там натурные работы делаются выборочно, в основном применяется дешифрирование аэрокосмических снимков. Вообще же, материалы дистанционных съемок (аэрофото- и космических) − техническая основа всего лесоустроительного производства. При их наличии и надлежащем качестве хороший таксатор всегда даст правильную характеристику лесного фонда.
Лесхозов, где лесоустройство проводилось в течение последних десяти лет, в России 63,3%. Лесхозов, где работы проводились 11−15 лет назад, − 27,5%, 16−20 лет назад − 7,7% и более 21 года назад − 1,5%. То, что в некоторых лесхозах не было лесоустройства уже больше 20 лет, конечно, плохо. Но это низкопроизводительные леса, сосредоточенные в основном в Эвенкии, Тыве, Магаданской области. Там растут кедровый стланик, карликовые березы, лиственница 5-А, 5-Б бонитета, преобладают нелесные земли: болота, пастбища, тундры, гольцы и крутосклоны… Таких лесхозов − всего 1,5%. Поэтому говорить, что 40% лесов не изучены, − совершенная неправда. Между прочим, российская система лесоучетных работ − одна из лучших в мире.
− А что сегодня происходит в «проблемных» регионах − в республиках Северного Кавказа? Кажется, там давно не было лесоустройства?
− Чечня и Ингушетия были устроены в 1984 году, с тех пор прошло больше 20 лет. К сожалению, многие материалы утеряны во время военных событий. Сейчас мы как раз занимаемся организацией аэрофотосъемочных работ, разрабатываем основные положения по организации и ведению лесного хозяйства ряда республик Северного Кавказа − Ингушетии, Чечне, Дагестану, Алании. Будем отрабатывать технологии работ применительно к специфике того или иного региона. Так, в этом году начинаем проводить полевые работы в Дагестане, лесоустройства там не было с 1987 года.
− Насколько мне известно, начиная с 2002 года все лесоустроительные работы проходят только через конкурсы между тринадцатью лесоустроительными предприятиями. Зачем это нужно, если они расположены по территориальному принципу?
− Проблема вот в чем. Согласно 74-й статье действующего Лесного кодекса лесоустройство проводится государственным лесоустроительным предприятием федерального органа управления лесным хозяйством. Вместе с тем, федеральный закон о конкурсах на размещение заказов для государственных нужд требует, чтобы любые виды работ или услуг проводились только на конкурсной основе. В нашем случае это не совсем корректно, потому что, как вы верно отметили, лесоустроительные предприятия расположены по территориальному признаку и между ними не может быть конкуренции. Но мы обязаны следовать закону.
Все конкурсы уже прошли в феврале этого года. Кстати, заказчиками лесоустроительных работ выступают территориальные агентства, а не Федеральное агентство лесного хозяйства. Такое решение было принято Рослесхозом для усиления контроля над проведением лесоустроительных работ.
Сегодня повышаются требования к самой лесоустроительной информации. Дело не только в ее качестве, достоверности, хотя, безусловно, это самое важное. Мы должны уметь делать многовариантные расчеты лесопользования: оценивать спрос на древесину, просчитывать себестоимость лесозаготовок, предлагать и обосновывать различные модели и сценарии лесопользования в зависимости от конъюнктуры рынка.
До сих пор лесоустроительная инструкция определяла одинаковые условия ведения лесного хозяйства − от Калининграда до Хабаровска, а лесоустроительный проект был типовым. Сегодня главный инженер проекта (начальник лесоустроительной партии) должен понимать, что имеет спрос на рынке, а что нет, где стоило бы сделать акцент на ландшафтное устройство, а где − на экологическую обстановку. Вот, например, лесоустройство проектирует искусственное лесовосстановление в основном хвойными (сосна, ель) и твердолиственными (дуб, ясень) породами…
− Ну, так это же понятно − более ценная древесина.
− Да, и все же почему лесоустройство не изучает спрос на березу семенного происхождения, на черную ольху, ведь в Европе эта древесина конкурирует со многими твердолиственными породами? Почему не изучает спрос на лиственницу сибирскую, которая на рынке дороже той же ели или сосны?
Вот, пожалуйста, еще один важный момент. Сейчас лесоустройство пока никак не оценивает кислородо-продуцирующую и углеродо-депонирующую роль лесов. После того как Россия ратифицировала Киотский протокол, лесоустройство должно показывать, сколько кислорода производят молодые деревья и сколько у нас мертвой древесины, валежа и сухостоя. Вопрос-то перспективный. Так что в течение этого и 2006 года предстоит разработать новую лесоустроительную инструкцию, в которой бы отразилось все выше сказанное.
− А с принятием нового Лесного кодекса вам не придется снова пересматривать всю документацию?
− В новой редакции Лесного кодекса − принципиально новая позиция по отношению к лесоустройству. Во-первых, объектом лесоустройства является участок лесного фонда. В то время как в действующем Лесном кодексе объект лесоустройства − лесхоз. Сейчас у нас примерно 1800 объектов лесоустройства-то есть столько, сколько лесхозов. А что такое участок лесного фонда? Это квартал, два, три, четыре, лесничество − сегодня никто не может сказать однозначно… Завтра таких участков может быть 100 тысяч − и попробуйте с ними совладать: ведь это и финансирование, и конкурсы, и потоки информации, и утверждение документации, и хранение материалов и т.д.
Второй момент. Согласно проекту нового Лесного кодекса монополии государственного лесоустройства больше не будет. Лесоустроительные работы должны проводить аккредитованные лица, хотя мы сегодня плохо себе представляем, что такое аккредитация.
Далее. Вводится понятие, правда без регламентации, срока действия лесоустроительной документации. Таким образом, государство ужесточает условия лесопользования с обязательным проведением лесоустройства. На мой взгляд, такая идеология призрачна. Зная ситуацию в целом по стране, могу с уверенностью заявить, что потенциальный рынок лесоустроительных услуг очень ограничен. Действительно, есть научные организации, отраслевые проектные институты, частные предприниматели, которые вполне приемлемо организуют выполнение целого спектра лесоустроительных услуг: разработку проектов организации рубок главного пользования на арендуемой территории, планов рубок, проектов для организации аренды в культурно-оздоровительных целях, ограниченную геодезическую съемку, наконец отвод лесосеки в рубку. Но мы же говорим о лесоустройстве как о системе мероприятий, обеспечивающих управление… Что такое государственное управление лесами сегодня? Это достоверная информация о лесных ресурсах, на которой строится ведение государственного учета лесов; это научно обоснованная норма лесопользования (расчетная лесосека и объем промежуточных рубок) и это мониторинг лесов и земель лесного фонда (то есть динамика, позволяющая вносить своевременные коррективы в управление лесным фондом)… Все это − незыблемые основы.
Что же касается конкретных действий после принятия нового Лесного кодекса, то я бы расставил приоритеты следующим образом. Сначала нужно будет разработать современную Концепцию лесоустройства в Российской Федерации, а здесь среди управленцев, руководителей лесоустроительных предприятий, известных ученых нет единой позиции, мнения разделяются от создания альтернативной государственной службы по инвентаризации лесов − до сугубо частного точечного лесоустройства с разными видами и степенью точности выполнения работ. Во-вторых, это разработка порядка проведения лесоустройства. Ну и, наконец, разработка типового перечня лесоустроительной документации.
− А сегодняшняя Инструкция о порядке ведения государственного учета лесного фонда Вас устраивает?
− Мы проводим государственный учет лесов по инструкции 1998 года. Она была разработана как развитие только принятого тогда Лесного кодекса 1997 года. Конечно, она уже не совсем отвечает требованиям времени. Например, инструкция не предусматривает передвижку насаждений в пределах возрастных групп. Ведь после проведения лесоустроительных работ проходят годы, деревья стареют и должны до проведения очередного лесоустройства автоматически переходить в другую возрастную категорию. Сейчас этого не происходит. Если в лесхозе не было лесоустройства целых 20 лет, то хвойное насаждение в возрасте 60 лет так и будет по документам числиться «молодняком». Конечно же, это неправильно.
Кроме того, учет лесного фонда нам необходимо подкрепить хорошей картографической основой. Мы хотим сделать электронную цифровую карту по каждому субъекту Федерации, где будут отмечены границы лесхозов и лесничеств. Благо, с 1996 года система лесоустройства начала переходить на представление своей продукции средствами ГИС-технологий. Массовое развитие этих технологий началось в 2000 году. Сегодня все лесоустроительные материалы представляются в лесхозы не только на бумажных носителях, но и на лазерном диске. И каждый пользователь, владеющей специальной профессиональной программой, может вносить в материалы необходимые текущие изменения. Средствами геоинформационных систем обладают сегодня примерно 400 лесхозов. Каждый год их число растет.
− А как Вы относитесь к тому, что расчетная лесосека сегодня определяется по методике 1987 года? Нужно ли эту методику менять или она вполне еще сгодится на добрые десятки лет?
− Над этой методикой работали в свое время серьезные ученые. Если в ней и есть недостатки, то весьма незначительные. По крайней мере с тех пор никто ничего нового не придумал. Рациональное и неистощительное лесопользование обеспечивается выравниванием возрастной структуры лесов, а инструмент для этого − оптимальная расчетная лесосека.
Единственное, на что следует обратить внимание − в 1993 году Рослесхоз принял решение, что лесосеку необходимо дифференцировать на зоны экономической доступности. Только вот эти самые зоны не определены, нормативов тоже не существует. Могу сказать лишь, что если расчетная лесосека в лесном фонде составляет 518 млн м3, то экономически доступных лесов у нас, по мнению экспертов, − всего 250−300 млн м3. Сейчас мы осваиваем 112 млн м3 по главному пользованию. Остальная часть лесов − это перспективное лесоосвоение. Без строительства дорог мы не выйдем даже на уровень 200 млн м3. Вывод очевиден: нужно развивать инфраструктуру, в противном случае будет рубиться качественный лес вблизи дорог и населенных пунктов, что отрицательно скажется на состоянии лесного фонда.
Беседовала Иветта КРАСНОГОРСКАЯ
