Принципы и методы организации устойчивого лесопользования в России

Летом текущего года заместитель руководителя Федерального агентства лесного хозяйства М. Д. Гиряев защитил докторскую диссертацию на актуальную сегодня тему «Принципы и методы организации устойчивого лесопользования в Российской Федерации». Этой работе предшествовали длительные исследования, ранее нашедшие отражение почти в 50 публикациях автора.
Научные положения и результаты исследований М. Д. Гиряева использовались при разработке ряда федеральных законов и нормативно-правовых актов, как то: Основы лесного законодательства Российской Федерации (1993), Лесной кодекс Российской Федерации (1997), Правила отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации (1998), Положение об аренде участков лесного фонда в лесах Российской Федерации (1998), Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 г г. (2002).

Проследив закономерности развития лесного законодательства, рассмотрев систему лесоуправления и организации лесопользования в России в XVIII - XX в в., оценив состояние лесного фонда Российской Федерации в период с 1966 по 2003 г г., выявив позитивные и негативные тенденций динамики лесных ресурсов, проанализировав нормативно-правовую и экономическую базу организации лесопользования и лесовыращивания, а также состояние и определение тенденций заготовки древесины по этапам развития экономики страны, Михаил Дмитриевич предложил новые принципы и методы организации устойчивого лесопользования в условиях перехода от командно-распределительной системы использования лесных ресурсов к рыночной системе экономики. В рамках данного исследования он также разработал модель организации лесопользования в целевом хозяйстве по выращиванию балансовой древесины и дал практические рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых положений организации лесопользования в целевых хозяйствах.

История организации лесного хозяйства в России

История лесоуправления в России насчитывает свыше 200 лет. Первые законодательные акты о лесах, инструкции по охране и использованию лесов появляются в начале XVIII в. Это время начала формирования системы управления лесами России. Позиция Петра I по отношению к лесам заключалась в следующем: «леса - это достояние государства, причем право собственности на них частных лиц может быть ограничено для пользы государственной» (В. Г. Врангель, 1841).

Екатерина II отменила строгое лесоохранительное законодательство Петра I и предоставила леса в полную частную собственность. В указе от 22 сентября 1782 г. говорится: «Все леса, растущие в помещичьих дачах, хотя бы они были заклеймены и считались заповедными, оставить в полную собственность владельцев…»

Чем обернулась впоследствии эта «вседозволенность», пишет исследователь С. А. Ведров (1878): «…1782 годом кончается в России история лесоохранения и начинается, с одной стороны, история управления казенными лесами, а с другой стороны - печальная летопись истребления лесов их собственными хозяевами вследствие необеспеченности и малодоходности лесной собственности вообще и стремления поэтому к превращению лесной недвижимости в деньги».

На рубеже XVIII и XIX в в. была сформирована система управления казенными лесами России. Основной принцип - вертикальное строение системы лесоуправления от государственного органа до лесничего - сохранился до настоящего времени.

К концу 60-х годов XIX в. началось небывалое в России истребление частных лесов. М. А. Цветков (1957) приводит следующие данные, характеризующие этот процесс. В 30-е годы XIX в. в Пензенской губернии под лесами было 1350 тыс. десятин. В 1851 г., по данным Пензенского губернского статистического комитета, осталось 700 тыс. десятин, т. е. за 40 лет лесов убавилось на 48%. Это уменьшение приходилось всецело на леса частных владельцев, так как казна из своих лесов больших отчуждений не делала. В густонаселенных губерниях, где преобладали частные леса, к 1917 г. лесистость резко снизилась (Курская, Пензенская, Тверская, Владимирская, Смоленская, Тульская, Рязанская и другие губернии). Это явилось следствием отсутствия какого-либо государственного контроля за использованием частных лесов…

К началу XX в.. Россия имела стройную и доходную систему лесоуправления казенными лесами. Лесничество являлось юридическим лицом, для которого разрабатывались проекты лесоустройства. Главная цель проектирования - получение из лесов постоянной наивысшей доходности при неистощительности пользования и улучшении состава и роста лесов.

Переход России от рыночной экономики к социалистической (командно-распределительной) обусловил коренную перестройку системы лесоуправления и организации лесопользования. Это - прекращение продажи древесины на корню на лесных торгах, введение порядка распределения лесосечного фонда по лесопользователям через лимиты лесосечного фонда, утверждение крайне низких ставок таксовой стоимости древесины, отпускаемой на корню, установление декретированных, а не рыночных, оборотов рубки древостоев (возраст рубки), узаконенный переруб расчетных лесосек. И, самое главное, - лишение лесничеств статуса юридических лиц, обеспечивающих государственное управление лесами России и создание лесхозов и леспромхозов. Новая политическая и экономическая формация в России привела в 1929 г. к реформированию системы лесоуправления, которая создавалась с 1826 г.

После принятия Основ лесного законодательства Российской Федерации (1993) и Лесного кодекса Российской Федерации (1997) часть элементов командно-распределительной системы в вопросах лесоуправления и организации лесопользования была упразднена. Но лесхоз остался комплексным лесным предприятием, осуществляющим ведение лесного хозяйства, заготовку и переработку древесины от рубок промежуточного пользования и прочих рубок и выполняющим функции государственного управления лесами. При проведении лесоустройства не учитывались ни конкретный характер потребления сортиментов, ни получение наивысшей доходности соответствующей категории насаждений, ни разнообразные формы лесного хозяйства в объекте, ориентированном на многоцелевое лесопользование.

Состояние и проблемы лесопользования

Лесосырьевой потенциал России огромен. Ежегодная норма лесопользования составляет 509 млн. м, но в настоящее время лес используется менее чем на четверть.

Общеэкономический кризис России 1990-х годов подорвал основы лесной промышленности и отбросил ее к уровню начала XX в.. Объем заготовки древесины в целом по стране сократился в 3,1 раза: в Северо-западном и Северном районах - в 2,5 раза; в Центральном - в 2,5; в Волго-Вятском - в 2,4; в Уральском - в 4,3; в Западно-Сибирском - в 5,4; в Восточно-Сибирском - в 3,1; в Дальневосточном - в 3,3 раза.

C 1950 по 1970 гг. в России среднегодовой объем заготовок древесины от рубок промежуточного пользования и прочих рубок составлял около 9% от рубок главного пользования, с 1975 по 1990 гг. - 13%, а в период резкого сокращения рубок главного пользования (1991 - 2002 г. г.) этот показатель достиг 28%. Такое соотношение объемов заготовки древесины различными видами рубок можно объяснить только тем, что в последние 10 лет стало экономически выгодно заготавливать древесину при проведении рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, а не при сплошных рубках главного пользования. В 2000 - 2002 г г. из общего объема заготовленной от рубок промежуточного пользования древесины около 80% приходилось на лесхозы МПР России. Такое положение противоречит рыночным основам организации лесопользования.

За последние пять лет (1999 - 2003 г. г.) в Северном, Северо-западном, Центральном и Волго-Вятском районах европейской части России наметилась тенденция увеличения объемов заготовки хвойной древесины от рубок главного пользования. Анализ динамики показателей лесного фонда основных эксплуатационно значимых субъектов европейской части Российской Федерации с 1973 г. показывает, что в них прослеживается увеличение отрицательных соотношений в запасах на 1 га перестойных, спелых, приспевающих и даже средневозрастных хвойных насаждений. Характеристика лесосек рубок главного пользования по хвойному хозяйству за 2000 - 2001 г г. показывает, что в них преобладают небольшие по площади участки эксплуатационного фонда. Доля крупных лесосек с площадью от 31 до 50 га в Костромской области составляет 0,9%, в Республике Коми - 9%, в Вологодской области - 17,5%.

В отведенном и переданном заготовителям лесосечном фонде на 2000 - 2001 г г. значительна доля мелкой хвойной деловой древесины (диаметром от 6 до 13 см). Если в целом по России доля мелкой древесины составляет 21% от отведенного лесосечного фонда, то в Вологодской области - 31%, в Архангельской - 32%, в Костромской - 33%, а в Республике Коми - 28%.

Выявленные особенности состояния и использования лесосырьевых ресурсов в европейско-уральской части Российской Федерации показывают, что в связи со значительным количеством низкопродуктивных перестойных и спелых древостоев в лесном фонде, с прекращением строительства лесных дорог для освоения новых массивов, а также с кризисом лесопромышленного комплекса в указанных регионах расчетная лесосека рубок главного пользования по хвойному хозяйству в транспортно доступных лесах осваивается практически на 100%. Лесозаготовительная промышленность в этих регионах уже испытывает острый дефицит лесных ресурсов.

В составе лесопромышленного комплекса РФ функционирует более 30 тыс. предприятий, из них около 3 тыс. крупных и средних. Основную долю в объеме выпуска лесной продукции в 2002 г. занимала продукция целлюлозно-бумажной промышленности - 44%; деревообрабатывающей - 38%, лесозаготовительной - 17%. Доля убыточных лесозаготовительных предприятий в 2002 г. увеличилась до 59%.

В 2002 г. рентабельность производства в лесозаготовительной промышленности составила - 10%, деревообрабатывающей - +12,2%, целлюлозно-бумажной - +19%. При этом необходимо отметить, что платежи за древесину, отпускаемую на корню, в структуре себестоимости заготовки древесины достаточно велики и достигают 15 - 25%. Вместе с тем в себестомости продукции деревообработки эти платежи не превышают 1 - 3%.

В лесозаготовительной промышленности прибыль от финансово-хозяйственной деятельности составила - 0,7 млрд. руб., а в деревообрабатывающей бумажной - +10,4 млрд. руб. Эти данные показывают, что основной доход концентрируется в конечном звене технологической цепочки, прежде всего - в целлюлозно-бумажной промышленности.

Теоретические основы организации устойчивого лесопользования

Аренда участков лесного фонда и лесные аукционы после принятия Лесного кодекса Российской Федерации (1997) стали базовыми элементами организации лесопользования в условиях рыночной экономики. Вместе с тем вертикально интегрированные структуры в лесопромышленном комплексе, охватывающие полный технологический цикл, от лесозаготовок до реализации конечной продукции, и способные выполнять весь комплекс лесохозяйственных работ, не являются основными долгосрочными арендаторами участков лесного фонда.

Срок аренды участков лесного фонда у 75% лесозаготовителей составляет менее 5 лет. Свыше 19% древесины на корню отпускается без оплаты, 18,5% - по лимитам на основании решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации по минимальным ставкам. Доходы от продажи древесины на корню, поступающие в бюджеты всех уровней, не покрывают необходимые расходы лесного хозяйства на охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов.

При проведении лесоустроительных работ и организации лесопользования в настоящее время применяются те же основополагающие элементы командно-распределительной системы: декретированные возрасты рубок, лимиты лесосечного фонда и др.

Основной элемент устойчивого лесопользования - принцип постоянства (непрерывности и неистощительности). Принятая при лесоустройстве годичная лесосека по площади должна обеспечивать постоянство пользования с сохранением принятого для данного хозяйства оборота рубки и с надлежащим лесовосстановлением.

Исследования показывают, что лесной массив, являющийся объектом непрерывности и неистощительности пользования, должен отвечать следующим критериям:

Рассматривая лесхоз как объект постоянства лесопользования, приходится признавать, что он, как правило, не отвечает указанным критериям и не является объектом непрерывности и неистощительности лесопользования. Расчетная лесосека рубок главного пользования по лесхозу утверждается по хвойным, мягколиственным и твердолиственным хозяйствам без деления по преобладающим породам, их продуктивности и без учета доступности участков лесного фонда. Тем самым устанавливается узаконенная рубка лучших по продуктивности древостоев в транспортно доступной зоне, что, в конечном счете, только ухудшает состояние лесного фонда. Объектом постоянного лесопользования должен быть арендуемый участок лесного фонда, долгосрочно закрепляемый за арендатором на определенных условиях на конкурсной основе.

Оптимизировать лесопользование позволит целевое хозяйство, т. е. совокупность насаждений главной (целевой) породы, имеющих близкую по количественному выражению продуктивность и обеспечивающих выращивание определенных сортиментов древесины с конкретными оборотами рубки. Н. П. Анучин (1957) отмечал, что целевое хозяйство рекомендуется выделять в лесах, являющихся лесосырьевыми базами соответствующих промышленных предприятий. Исследования позволили сформулировать следующие критерии и основные параметры формирования целевых хозяйств:

В целях рационального использования лесных ресурсов при формировании целевых хозяйств выращивание крупных сортиментов (пиловочника) обеспечивается в лучших лесорастительных условиях, а средних и мелких (балансов) - в относительно худших.

Исследования также показали, что определяющим фактором при образовании хозяйственной части в лесхозе является формирование целевых хозяйств на определенный вид сортиментов с конкретным оборотом рубки. Установленные объемы лесопользования и ведения лесного хозяйства по целевым хозяйствам в пределах хозяйственной части являются основанием для разработки технической документации по передаче участков лесного фонда в долгосрочную аренду. Ведение лесного хозяйства и осуществление лесопользования по целевым хозяйствам на арендованной территории лесного фонда требует вложения значительных инвестиций. Эту проблему необходимо решать за счет инвестора (лесопользователя) через оптимальные, сбалансированные условия договора долгосрочной, сроком не менее 49 лет, аренды участков лесного фонда.

Предложенный принцип формирования хозяйственных частей через целевые хозяйства и арендованные участки лесного фонда позволяет:

Оборот рубки - лесоводственная и экономическая категория организации лесного хозяйства, которая определяется целью хозяйства, непрерывностью и постоянством лесопользования, зависит от целевого назначения выращиваемых сортиментов, служит основанием деления лесного фонда хозяйства на возрастные группы. А. Ф. Рудзкий (1906) теоретически обосновал и ввел в практику российского лесоустройства и лесного хозяйства элементы, определяющие организацию лесопользования в рыночных условиях. На основании предложения А. Ф. Рудзкого в Инструкцию для устройства казенных лесов 1908 г. вводится термин «оборот рубки», т. е., по определению А. Ф. Рудзкого: «… срок, в течение которого можно обойти рубкой все наличные насаждения дачи».

C 1908 до 1930 г., когда в России в организации лесопользования действовали рыночные отношения, понятие оборота рубки являлось основным элементом лесного хозяйства. C 1938 г. инструктивными указаниями вводятся обязательные (оптимальные) нормы возраста главной рубки. Оптимальные возрасты рубок искусственно сдерживают интенсивность ведения лесного хозяйства, так как его уровень характеризуется наличием различных хозяйственных секций по выращиванию целевых насаждений к возрасту рубки. Однако декретированные возрасты рубок ориентируют ведение лесного хозяйства на выращивание крупной и средней древесины и предполагают формирование только двух хозяйственных секций: высших и низших бонитетов, а для Центрального экономического района это разделение даже не предусмотрено.

В лесоводственном отношении установление в целевом хозяйстве оборота рубки необходимо для того, чтобы характеризовать цель лесовосстановления, в экономическом − для получения наибольшего дохода как лесным хозяйством от продажи древесины на корню, так и лесопользователем − от реализации древесины и ее продукции.

Оборот рубки может быть определен по спелости, обеспечивающей максимальный выход заданных сортиментов. Низший предел оборота рубки - возраст количественной спелости. При организации того или иного хозяйства лесоустройство исходит из уже существующего строения лесного фонда в этом хозяйстве, т. е. распределения насаждений по классам возраста и состояния древостоя. Оборот рубки неотделим от хозяйства, организуемого с установкой на постоянное производство древесины и долгосрочное пользование, и применяется в этом целевом хозяйстве, пока ведется рубка и осуществляется воспроизводство лесов.

Как происходит расчет размера лесопользования?

При сплошнолесосечной форме хозяйства наивысший уровень лесопользования достигается при равномерном распределении насаждений по классам возраста, поэтому в теории нормального леса основное положение занимает нормальная лесосека. Принятая нормальная лесосека по рубкам главного пользования является минимальной величиной, обеспечивающей непрерывность лесопользования целевой породой. Для установления максимальной величины лесосеки по рубкам главного пользования необходимо покрытую лесной растительностью площадь целевого хозяйства (сумма площади целевой породы и нецелевых пород) разделить на оборот рубки целевой породы. Разница между максимальной и минимальной площадью нормальной лесосеки составит ежегодную площадь нецелевых насаждений, вовлекаемых в реконструкцию. Создание высокопродуктивных, в том числе плантационных, лесных культур на площадях сплошных рубок главного пользования целевой породы и реконструктивных рубок нецелевых пород позволит сформировать высокопродуктивные древостои, отвечающие требованиям нормального леса.

В целевых хозяйствах по выращиванию того или иного сортимента в экономически доступных и высокопродуктивных древостоях необходимо по лесоводственным критериям проектировать в сочетании со сплошными рубками и несплошную форму рубок. Эффективно эта проблема решается в таежных лесах Европейского Севера применительно к целевой породе ели.

Модель организации лесопользования в целевом хозяйстве на выращивание балансов

Модель целевых хозяйств на получение того или иного сортимента была апробирована в Кадниковском лесхозе Вологодской области. Она ориентирована на организацию поставки еловых балансов для Сокольского ЦБК. Общая площадь целевого хозяйства - 22 477 га. Покрытые лесной растительностью земли в целевом хозяйстве занимают 20 162 га, или 90% общей площади. Целевая порода - ель - произрастает на 9 237 га, или на 46% площади. На территории целевого хозяйства сформированы две секции: хвойная, с преобладанием насаждений ели, целевой породы, и мягколиственная. Главная лесохозяйственная задача в целевом хозяйстве - максимальное увеличение площади ели за счет реконструкции насаждений мягколиственной секции. Одним из методов, позволяющих резко увеличить объем поставок балансового сырья с территории целевого хозяйства, является внедрение ускоренного плантационного выращивания еловой древесины на балансы.

При этом увеличение ресурсов балансового сырья происходит как за счет увеличения запасов древесины на единице площади, так и за счет изменения, регулирования породного состава насаждения. По предварительным расчетам, в результате проведения лесохозяйственных мероприятий по ускоренному плантационному выращиванию еловой древесины на территориях, занимаемых смешанными еловыми насаждениями, объемы лесопользования в целевом хозяйстве могут быть увеличены в 2,5 - 3 раза по сравнению с естественными древостоями.

При существующей организации обеспечения Сокольского ЦБК привозным сырьем заинтересованность комбината заключается в увеличении поставок с территории целевого хозяйства. Прямая экономическая заинтересованность у потребителя возникает в том случае, если данный потребитель (ЦБК) арендует участки лесного фонда целевого хозяйства, и создаваемые на данной территории плантации по выращиванию балансовой древесины будут источниками поставок только в его адрес. В данном случае невысокий уровень расходов на доставку балансовой древесины с территории целевого хозяйства позволит ЦБК получать более высокий процент доходов, из которых формируется прибыль. При этом существует реальная возможность использования прибыли ЦБК от сплошной рубки 65-летних древостоев для закладки на территории вырубок плантационных культур ели, ориентированных на ускоренное выращивание балансовой древесины. Интересы лесного хозяйства, контролирующего качество создаваемых по его рекомендациям плантационных культур, проявляются прежде всего в возможности активизировать работы по формированию лесного фонда в нужном для собственника и потребителя направлении.

Нормативно-правовые основы организации лесопользования в целевых хозяйствах

За время действия Лесного кодекса Российской Федерации (1997) в нем выявился ряд недостатков, сдерживающих внедрение рыночных отношений в лесопользование и ослабляющих государственное управление лесами России. Это, в первую очередь, двойственное положение лесхозов, вытекающее из статей федерального закона: лесхозы фигурируют в них и как органы государственного управления лесами, и как хозяйствующие субъекты. Как уже говорилось выше, 75% арендаторов имеют срок аренды до 5 лет, то есть это временные лесозаготовительные предприятия, не строящие лесовозных дорог, деревоперерабатывающих цехов, и не осуществляющие ведение лесного хозяйства на арендованных участках лесного фонда. Они, как правило, вносят арендную плату на уровне минимальных ставок или чуть выше. Такое положение дискредитирует суть арендных отношений, снижает эффективность лесопользования и доходность лесного хозяйства от продажи древесины на корню.

В Лесном кодексе Российской Федерации не предусмотрена передача участков лесного фонда в аренду в целях, не связанных с лесопользованием и ведением лесного хозяйства (линии электропередачи, газопроводы, дороги, линии связи, карьеры и другое). В связи с этим бюджет Российской Федерации и лесное хозяйство ежегодно недополучают сотни миллионов рублей лесного дохода.

Закон декларирует, но не определяет процедуры передачи в залог прав пользования участками лесного фонда. Требует совершенствования и ряд других статей Лесного кодекса: в частности, порядок формирования платежей за пользование участками лесного фонда и источников покрытия затрат на ведение лесного хозяйства. Анализ действующих в настоящее время документов в вопросах регулирования охраны лесов, лесовосстановления, лесопользования и лесоустройства позволяет сделать вывод, что многие правила, инструкции, положения в этих вопросах устарели и не отвечают современным требованиям.

Выводы и предложения

Теоретические разработки автора диссертации положены в основу проектных работ по формированию целевых хозяйств на соответствующие сортименты с конкретными оборотами рубки для Сегежского ЦБК (Республика Карелия). Этот проект позволит разработать, согласовать и внедрить нормативные правовые документы по всему спектру регулирования лесных отношений в интересах как лесного хозяйства, так и лесопромышленного комплекса.

Основные положения организации лесопользования и ведения лесного хозяйства в целевых хозяйствах на выращивание определенного сортимента - первый и наиболее ответственный этап разработки проекта. Именно основные положения являются нормативно-правовым документом, утверждаемым федеральным органом управления лесным хозяйством, в котором устанавливаются новые принципы организации лесопользования и взаимоотношений органов лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса по использованию лесного фонда как федеральной собственности в условиях долгосрочной аренды участков лесного фонда.

Исследования автора подтверждают необходимость совершенствования Лесного кодекса Российской Федерации. Однако необходимо сохранить принципиальные, основополагающие положения действующего Лесного кодекса: федеральную собственность на лесной фонд; понятие «лесной фонд» как объект регулирования лесных отношений; структуру управления лесным хозяйством; принцип разделения функций распоряжения лесным фондом между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; запрет субаренды участков лесного фонда; разделение лесного фонда на группы лесов и лесов первой группы - на категории защитности.

Предлагается внести следующие изменения в Лесной кодекс Российской Федерации: