Частно-государственное партнерство в лесном секторе

От аренды лесных участков к лесным концессиям

Организационные и экономические условия для частно-государственного партнерства в лесном секторе появились в Российской Федерации в постсоветское время − в начале 90-х годов прошлого века. Это был период, когда в результате торопливо осуществленной приватизации лесная промышленность полностью перешла в частные руки, а лесной фонд остался (как и теперь) в федеральной государственной собственности.

Таблицу «Путь административных решений для доступа к использованию лесов в системе арендных отношений» смотрите в PDF-версии журнала

Основной целью частно­государственного партнерства стало установление организационно­правовой формы доступа частного бизнеса к использованию лесных ресурсов. Такой формой стала аренда лесов, законодательно закрепленная в 1993 году Федеральным законом «Основы лесного законодательства Российской Федерации».

Решение об организации использования лесов на базе арендных отношений было принято без учета зарубежного опыта и при наличии определенных противоречий с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 607 которого ограничивает область применения арендных отношений вещами, не теряющими натуральных свойств в процессе использования. Очевидно, что потребительская стоимость лесного участка до вырубки леса и после разная, что и является главным аргументом для ограниченного применения аренды лесов как формы частно­государственного партнерства в лесном секторе за рубежом. Несмотря на «модернизацию» лесных отношений последующими федеральными законами (Лесным кодексом 1997 года, Лесным кодексом 2006 года), аренда лесов в Российской Федерации предстает в уникальном правовом поле, не имеющем аналогов в зарубежной практике организации использования лесов.

Модернизация арендных отношений свелась к изменению сроков арендных договоров, установлению критериев отбора пользователей (конкурс, аукцион), но не решала главного вопроса, а именно: установления на долговременной основе баланса экономических интересов государства и частного бизнеса.

В странах Европы от использования арендных отношений при хозяйственном управлении лесами, находящимися в государственной собственности, отказались еще в начале прошлого века по причине низкой эффективности этой формы партнерства, не обеспеченной в достаточной мере экономическими стимулами.

Хозяйственное управление лесами, находящимися в государственной собственности, осуществляется там на базе государственных коммерческих организаций, как правило, в форме государственных акционерных обществ, в своей деятельности ориентированных на получение прибыли и рост капитализации лесной земли.

В США доступ к использованию государственных лесов, находящихся в федеральной собственности и собственности штатов, осуществляется исключительно с помощью ежегодных торгов. Причем на торги раздельно выставляются объемы заготовки древесины и объемы лесохозяйственных работ, что позволяет постоянно поддерживать конкурентную среду, привлекая для выполнения лесозаготовительных и лесохозяйственных работ эффективный частный бизнес (контракторов).

Частно­государственное партнерство в форме долгосрочных соглашений имеет место при хозяйственном управлении государственными лесами в провинциях Канады и при эксплуатации тропических лесов в странах Африки, Юго­Восточной Азии и Латинской Америки. Но эти соглашения, в отличие от аренды лесов в Российской Федерации, формируются на другой экономической и правовой основе, создающей условия для реализации долговременных интересов в развитии лесного сектора как государства, так и частного бизнеса. И в этом плане всякие ссылки на то, что аренда лесов в России повторяет опыт провинций Канады, несостоятельны и обусловлены незнанием зарубежного опыта.

Более чем 15-­летний опыт реализации арендных отношений в качестве формы частно­государственного партнерства в лесном секторе России требует объективной оценки достигнутых результатов в использовании и воспроизводстве лесов, с тем чтобы определить в стратегическом плане эффективные направления взаимодействия государства и частного бизнеса.

Такая объективная оценка крайне необходима, поскольку на ближайшие годы ставится задача довести удельный вес аренды лесов в общем объеме заготовки древесины до 80−85%, то есть фактически сделать доступ частного бизнеса к использованию лесов на основе договоров аренды монопольным.

Из более чем 15­летнего опыта арендных отношений можно сделать следующие очевидные выводы:

1. В лесном секторе не удалось создать конкурентную рыночную среду в сфере использования лесных ресурсов из­за монопольного давления на лесные рынки крупных интегрированных компаний в ряде многолесных субъектов Российской Федерации. Монопольное давление проявляется через диктат цен на круглые лесоматериалы и приобретение больших территорий лесного фонда в аренду для выполнения инвестиционных проектов без аукционных процедур доступа к использованию лесных ресурсов.
2. Доступ к использованию лесных ресурсов через договоры аренды основан на большом количестве административных решений, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (см. рис.), что создает множество коррупционных рисков и, следовательно, приводит к большим экономическим и экологическим потерям. Коррупционные риски обусловлены наличием необоснованных преференций для отдельных случаев проведения аукционов, неопределенностью в понимании «предмета аукциона» и «права» на заключение договоров, отсутствием открытых процедур конкурсного отбора инвестиционных проектов.
   Коррупционные риски стали экономической базой для нелегальной деятельности в сфере лесозаготовок и оборота древесины, что наносит стране значительный не только экономический, но и политический ущерб.
3. Арендные отношения не создали условий для повышения доходности лесопромышленного производства, что проявляется в сохранении низких ставок платы за использование лесов. В 2009 году размеры этих ставок за один кубометр составляли: средняя минимальная ставка − 62 руб., ставка с учетом региональных надбавок − 98 руб.
   Сохранение платы за использование лесов на низком уровне − это экономический барьер на пути модернизации лесопромышленного производства, который способствует применению отсталых, неэффективных технологий в области заготовки и переработки древесины, сопровождаемых большим количеством образующихся отходов и производством неконкурентной на экспортных рынках продукции.
4. Возложение ответственности за ведение лесного хозяйства (ст. 53, 55, 62, 64 Лесного кодекса) на арендаторов лесного хозяйства не обеспечено экономической организацией этого вида деятельности с приемкой и оплатой произведенной продукции и выполненных работ. Позиция государства, при которой частный бизнес наряду с уплатой налогов и внесением в бюджеты арендной платы «обременяется» дополнительными затратами на выполнение лесохозяйственных работ, опасна по своим экологическим последствиям − прежде всего в части лесовосстановления на вырубках.
   Арендаторы лесных участков не являются их собственниками, но, выращивая лес, создают государственное имущество. Следовательно, государство должно нести расходы на воспроизводство, охрану, защиту лесов на арендуемой территории, так как оно это делает, оплачивая по госзаказу названные мероприятия на территории, не переданной в аренду, в соответствии с положениями ст. 19 Лесного кодекса.
5. Лесной сектор при арендных отношениях не стал привлекательным объектом для осуществления инвестиций (зарубежных и отечественных) не только в модернизацию или создание новых производств, но и в развитие социальной и транспортной инфраструктуры при освоении лесных массивов.

За последние 15 лет строительство лесных дорог почти не осуществлялось, велась вырубка насаждений, расположенных в зонах транспортных путей. Именно осознание органами государственной власти того факта, что арендные отношения в том виде, в котором они существовали до принятия в 2006 году Лесного кодекса, не способны создать благоприятный инвестиционный климат в лесном секторе, привело к появлению новой формы организации арендных отношений на базе приоритетных инвестиционных проектов.

Условия применения названной формы арендных отношений установлены ст. 22 Лесного кодекса и Постановлением Правительства РФ № 419 от 30.06.2007 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов». Этим постановлением:

а) утверждено положение о подготовке и утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов;

б) при определении платы за аренду лесного участка, используемого для реализации инвестиционного проекта, на период окупаемости проекта установлен понижающий коэффициент 0,5 к ставкам платы за единицу площади лесного участка, которые утверждены Постановлением Правительства РФ № 310 от 22.05.2007;

в) аукционный доступ частного бизнеса к использованию лесов заменен конкурсным отбором арендаторов лесных участков.

Таким образом, Постановление Правительства РФ № 419 от 30.06.2007, по сути, продемонстрировало отказ государства от создания конкурентной среды в сфере использования лесов, основанного исключительно на аукционных процедурах (гл. 8 ст. 78−80 Лесного кодекса), предложив другой подход к отбору эффективных лесопользователей через их конкурсный подбор.

К сожалению, условия конкурсного отбора арендаторов, предлагающих инвестиционные проекты в области освоения лесов, не регламентированы нормативными документами, как это сделано в отношении регламентации аукционных процедур.

Отсутствие регламентации в проведении конкурсных процедур с их обязательной открытостью (публичностью) создает:

а) высокие коррупционные риски при передаче лесов в аренду;

б) преференции для крупного бизнеса, позволяющие занять монопольное положение на лесных рынках;

в) барьеры на пути становления и развития малого и среднего предпринимательства в лесном секторе.

При всех отмеченных выше возможных негативных последствиях развития лесного сектора на базе приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов их применение для отбора эффективных лесопользователей означает практический переход от арендных отношений к концессионной организации использования лесов.

Договор аренды лесного участка в совокупности с инвестиционным проектом можно-де­факто рассматривать как концессионное соглашение при отрицании этой системы-де­юре в силу разных причин, в первую очередь политических. Но при этом концессионная организация использования лесов, как показывает зарубежная практика, основана на приоритете инвестиций не только по их объемным характеристикам, но и по времени вложения в производственную и социально­транспортную инфраструктуру осваиваемых территорий. Фактически это означает, что вложения основного и оборотного капитала концессионера в инфраструктуру на территории лесного фонда, находящегося в концессионном управлении, опережают изъятие ресурсов, что дает государству гарантии финансовой состоятельности частного бизнеса в развитии партнерских отношений.

В отличие от аукционного доступа к использованию лесов по критерию максимальной цены предмета аукциона, объектом отбора лесопользователей на право быть концессионерами является лесной план (forest management plan). Этот документ ни по форме, ни по содержанию не имеет ничего общего с лесным планом субъекта Российской Федерации. Лесной план содержит обязательства обеих сторон со сроками исполнения. Составной частью лесного плана является инвестиционная программа с указанием объектов вложения инвестиций на принципах частно­государственного партнерства.

Предметом концессионного соглашения является земельный участок, а не нормативные объемы заготовки ресурсов, как это предопределено действующим Лесным кодексом.

Названное положение кардинально меняет подход к формированию хозяйственной ответственности концессионера, которая не ограничивается заготовкой древесины в пределах устанавливаемых нормативов и проведением лесовосстановительных работ на вырубках.

Концессионер отвечает за ведение лесного хозяйства, за санитарную и противопожарную безопасность на всей площади лесного фонда, находящейся под концессионным управлением.

Уход от оценки предмета аукциона по нормативным объемам заготовки древесины, имеющей место при арендных отношениях, устранит основу для нелегальной и коррупционной деятельности в лесном секторе. Этому будет содействовать и иная, отличная от расчета арендной платы методика установления концессионной платы, основанная на оценке лесного дохода применительно к каждому лесному участку с учетом таксационных характеристик лесонасаждений и условий их эксплуатации.

Фактический размер концессионной платы должен обязательно учитывать финансовые обязательства концессионера по инвестированию в социально­транспортную инфраструктуру, необходимую для освоения лесов и ведения лесного хозяйства.

Концессионная плата, в отличие от арендной, должна стать результатом переговорного процесса между органами государственной власти и частным бизнесом, процедуры которого устанавливаются законодательно.

Базовый (начальный) срок концессионного соглашения согласно зарубежной практике не превышает 20−25 лет, но этот срок продлевается на устанавливаемый законодательством период, если стороны строго выполняют принятые на себя обязательства.

В отличие от арендных отношений, концессионная система организации использования лесов способна за относительно короткий период создать в лесном секторе ответственный в экономическом, социальном и экологическом отношениях частный бизнес. Этот бизнес может стать эффективным собственником лесных земель, если будет принято соответствующее политическое решение о приватизации лесов. В то же время приватизацию лесов через арендные отношения следует рассматривать как политически рискованное решение с возможными большими негативными экономическими и экологическими последствиями.

Управление лесными землями и управление лесными ресурсами исключительно для заготовки древесины − это разные формы менеджмента, требующие разных знаний и опыта. При управлении лесными землями нельзя ограничиться решением только текущих задач с получением максимального дохода за короткий период. Здесь нужны стратегическое планирование и соответствующие методы оценки затрат и результатов.

Приватизация лесов на базе существующих при их аренде методов оценки ресурсов приведет к огромным потерям дохода для государства и превращению лесных земель в спекулятивный капитал с монополизацией ресурсных рынков.

Хозяйственное управление лесами в системе концессий позволит отобрать потенциальных эффективных собственников лесных земель, путем анализа результатов их хозяйственной деятельности за время, достаточное для того, чтобы сделать обоснованные выводы.

Приватизация лесов в Российской Федерации должна стать ответственным политическим решением, тщательно подготовленным в правовом, организационном и экономическом отношении. В конечном счете речь идет о судьбах лесов, имеющих не только национальное экономическое, но и огромное планетарное экологическое значение.

Анатолий ПЕТРОВ
профессор, д-р эконом. наук

ЛИТЕРАТУРА

1. Методические указания по подготовке, организации и проведению аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо купли­продажи лесных насаждений в соответствии со статьями 78-80 Лесного кодекса. Утверждены приказом Минсельхоза № 75 от 24.02.2009.
2. Джон А. Грей. Политика лесных концессий. Опыт стран по устойчивому управлению тропическими лесами − М.: ВНИИЛМ, 2003. − 120 с.
3. Развитие концессионного лесопользования. Международный опыт, проблемы и перспективы для стран с переходной экономикой: материалы семинара г. Пушкино, Моск. обл., 5−6 июня 2004 г., М.: Алекс, 2004.
4. Концессионное лесопользование (правовые, экономические и экологические основы): учеб. пособие. − М.: ВИПКЛХ, 2003. − 187 с.
5. Петров А. П. Лесные отношения в Российской Федерации: коррупционные факторы и риски, пути их устранения. − Г. Пушкино, Моск. обл.: ФАУ ВИПКЛХ, 2010. − 84 с.