Большие проблемы местного значения
Государственная и частная собственность на леса в России были узаконены материалами генерального межевания, которое проводилось в соответствии с указами императрицы Екатерины II 13 февраля и 27 мая 1766 года. Высочайше повелено: все леса, принадлежащие и приписанные к Адмиралтейству, передать в ведомство директоров Государственного домоводства под наблюдение казенных палат, а частному лесовладельцу предоставить «всевозможную свободу пользоваться по лучшему его изобретению всеми лесами, кои в собственных дачах произрастают». С этого времени в России образовались частные помещичьи, монастырские, крестьянские, общинные и т. п. леса, которые в настоящее время составляют сельские леса России. Но лес нельзя оторвать от земли. Земельное законодательство во всей истории России предусматривало наличие покрытых лесом земель лесного фонда и покрытых древесно-кустарниковой растительностью земель других категорий, в том числе земель крестьянских хозяйств, которые позднее получили название земель колхозных и сельскохозяйственного назначения.
Земельный кодекс РФ (п. 2 ст. 77) дал понятие землям сельскохозяйственного назначения и установил, что в их составе выделяются земли, покрытые древесно-кустарниковой растительностью и которые (ст. 78) могут использоваться для иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Правительство РФ Постановлением № 192 от 29 марта 2007 года «О внесении изменения в Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ» отнесло выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование использования земель сельскохозяйственного назначения к ведению Минсельхоза.
Это означает, что покрытые лесом земли сельскохозяйственного назначения входят в категорию земель, находящихся в федеральной собственности.
Вывод из всего вышесказанного можно сделать один: сельские леса существуют. И учет их ведется раздельно от лесов, произрастающих на землях государственного лесного фонда. И остаются они, несмотря на то что разработчики нового Лесного кодекса либо не понимают, что представляют собой сельские леса, либо просто забыли о них при составлении этого документа. Один из главных разработчиков Лесного кодекса − председатель Комитета Госдумы по природным ресурсам, природопользованию и экологии Наталья Комарова в интервью «Российской газете», опубликованном 3 июля 2008 года, на вопрос корреспондента о сельских лесах категорично заявила: «Нет таких. Леса, которые называли в свое время сельскими, после вступления в силу 122-го федерального закона перестали существовать как класс». Несомненно, говоря о передаче лесов в управление субъектам Федерации, г-жа Комарова должна знать, что покрытые лесом земли различных категорий в одном областном сусеке не смешаны. Интерес вызывает комментарий к Лесному кодексу, одним из авторов которого также является г-жа Комарова. Комментарий к ст. 8 «Право собственности на лесные участки» гласит: «В федеральных законах при регулировании вопросов, связанных с государственной и муниципальной собственностью на землю, допускаются повторы, используются не согласованные между собой понятия и имеются другие неточности. Соответствующие неточности необходимо принимать во внимание, но не следует им придавать принципиального значения». Вот так − ни больше ни меньше! О каком лесном законотворчестве может идти речь, если председатель Комитета Госдумы заявляет, что федеральные законы не отрегулированы.
Повторяю, сельские леса есть и они составляют основную дотацию государства сельхозтоваропроизводителю. Только местные власти, как во все времена, рассчитывают заработать от сельских лесов на поддержку своего бюджета и разбазаривают их, передавая различным лесозаготовителям. Не многих руководителей сейчас заботит состояние сельскохозяйственного производства и продовольственная безопасность государства. А ведь совсем недавно забота о сельских лесах считалась государственной политикой.
Исторические перипетии против лесного фонда
Послереволюционный период возникновения крестьянских (сельских) лесов вызван созданием новой хозяйственно-политической базы в государстве. Был принят Основной закон о лесах (27 (14) мая 1918 года), выполнявший роль первого лесного кодекса. Законом утверждалась полная отмена частной собственности на лес, отменялись заключенные ранее договоры и акты об отчуждении лесов. Лесной департамент Российской империи был преобразован в Центральное управление лесами республики, в обязанности которого входили: определение норм лесистости, контроль за учетом, лесовозобновлением, сохранностью государственного лесного фонда, правильным использованием лесных земель и заготавливаемой древесины, созданием нормативной базы и инструкций, а также руководство лесными органами, создаваемыми в руководстве советской власти на местах. Перед лесным хозяйством республики стояли важные задачи по учету и описанию всех лесов, облесению непригодных для сельского хозяйства земель в малолесных районах и их компенсация за счет плодородных земель, высвобождаемых из-под леса, организация побочных пользований, организация охраны лесов и др.
Основной закон о лесах предусматривал выделение защитных лесов, целями которых являлись: лесная защита почвы, сельского хозяйства и населенных мест и сохранение влияния лесов на климат; защита истоков рек, водного режима, берегов и т. п.; укрепление песков и оврагов; интересы гигиены; охрана памятников природы; эстетические и культурные задачи и т. п.
С момента принятия Основного закона государство вступило в эпоху военного коммунизма, для которой было характерным неисполнение законодательных норм. К этому добавлялись неконтролируемые действия части населения по заготовке деловой древесины и топливных дров, вырубке лесов, примыкающих к дорогам, деревням, рекам и т. д., вызванные гражданской войной. Эти леса в основном составляли бывшие крестьянские лесные наделы, помещичьи, монастырские, леса сельских общин, которые Основным законом были отнесены к защитным лесам.
С 1 августа 1923 года в республике был введен в действие Лесной кодекс РСФСР. В нем впервые юридически было закреплено понятие «государственный лесной фонд», куда входили все леса и лесные земли. Единый государственный лесной фонд разделялся на леса общегосударственного значения и леса местного значения, в состав которых вошли бывшие крестьянские, общественные и переселенческие лесные наделы и которые были переданы бывшим владельцам в бессрочное бесплатное пользование. Руководство передачей было поручено губернским земельным органам. Непосредственными исполнителями были волостные земельные комитеты, которые регистрировали эту передачу в земельно-учетных документах, а бывшим владельцам этих земель выдавали акт о закреплении за ними лесопокрытых земель в вечное пользование. Хозяйство в лесах местного значения предполагалось вести по упрощенным схемам, так как они служили исключительно для удовлетворения потребности в древесине сельского населения. На лесничих, ведущих лесное хозяйство в общегосударственных лесах, возлагалась обязанность наблюдать, чтобы в лесах местного значения соблюдались все правила охраны лесов и чтобы рубки в них не принимали характер опустошительных.
Крестьянские леса очень сильно пострадали в период Первой мировой войны и во время войны гражданской. Леса южных районов и Среднего Поволжья были истощены и практически истреблены рубками и пожарами. Обострились эрозионные процессы на землях крестьянских наделов; рост оврагов достигал населенных пунктов, заставляя людей переселяться вплоть до Урала и Сибири, где они самовольно захватывали и обживали лесные дачи. После национализации лесов население продолжало вырубать леса, делая запас древесины впрок, не надеясь на стабилизацию положения в стране. Освобожденные от леса лесные участки распахивались и присваивались переселенцами как собственные угодья, а перелески между ними считались собственными лесными участками. По мере упрочения советской власти и организации коллективных хозяйств учет и оформление этих земель производились по их фактическому пользованию.
Лесным кодексом предусматривалось «обращение лесных площадей в другой вид угодий», то есть разрешалось передавать земли из государственного лесного фонда для расширения хозяйственных угодий и улучшения земледельческого хозяйства. Этот раздел кодекса послужил одним из оснований формирования коллективных сельскохозяйственных производств (колхозов). При организации сельскохозяйственных коммун и артелей из лесов местного значения стала возникать новая лесная формация − крестьянские лесные хозяйства, объединявшие несколько деревень вместе с их угодьями и лесами. Коллективные крестьянские хозяйства получили преимущество в пользовании своими лесами, что было закреплено в Положении о лесах местного значения (1925 год). В нем указывалось, что заведование лесными участками, передаваемыми сельскохозяйственным коммунам и артелям, возлагается на правление обобществленных хозяйств под наблюдением сельских советов. За ними сохранялось право пользования лесами местного значения. В шнуровых книгах земельного учета земли, покрытые лесами местного значения, начали учитывать как прочие земли сельскохозяйственного назначения, что подтверждается материалами по статистическому учету лесного фонда СССР (по состоянию на 1 октября 1927 года), которые были изданы в 1929 году издательством «Новая деревня».
С укреплением колхозного строя государство сочло необходимым передать в состав местных лесов покрытые лесом земли из государственного лесного фонда, чтобы ликвидировать чересполосицу и создать компактные территории колхозов. Это привело к образованию в колхозах значительных площадей лесов местного значения, которые уже к 1948 году сформировались в самостоятельную лесную формацию, получившую название колхозные леса. Покрытые лесом земли колхозов были переведены в земли сельскохозяйственного назначения и переданы колхозам в постоянное, вечное пользование. Свидетельства о передаче земель и праве постоянного, бессрочного пользования лесом и лесными землями утверждались исполкомами районных советов депутатов трудящихся. Лесной фонд колхозов сложился из насаждений, выполнявших в прошлом самые разнообразные назначения. Большей частью это были леса местного значения, ранее находившиеся в ведении крестьян, искусственно созданные леса на землях колхозов − полезащитные полосы, насаждения на песках и оврагах, лесные заросли по старым пашням, выгонам и неосвоенным землям, включенные в состав колхозных лесов при землеустройстве. Историческое прошлое всех этих насаждений отразилось на состоянии, породном составе, возрастной структуре, а также на характере распределения их между колхозами. Колхозы выступали теперь как владельцы и пользователи лесов и отвечали перед районными управлениями сельского хозяйства за ведение хозяйства в них. Несмотря на то что леса считались общегосударственной, народной собственностью, пользование ими производилось с применением средств производства колхозно-кооперативной собственности и труда кооператоров − членов колхоза. Колхозные леса не считались объектом государственного лесного дохода и вся продукция, получаемая из леса, а также плата от отпуска леса с корня другим потребителям поступали в распоряжение колхоза. Здесь просматривался и рыночный момент производственных отношений, и один из способов государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей. Правовой основой пользования колхозными лесами явилось Положение о колхозных лесах и постановление правительства «Об упорядочении пользования колхозными лесами и улучшении ведения хозяйства в них», вышедшие в 1948 году.
С организацией межколхозных лесничеств и лесхозов в 1965 году вышло новое Положение о колхозных лесах, в котором был разработан новый организационный порядок управления колхозными лесами. Руководство лесопользованием и ведением хозяйства в лесах колхозов было возложено на Министерство сельского хозяйства и его органы на местах. Началось активное создание межколхозных лесничеств и межколхозных лесхозов. К этому времени колхозы начали объединять в государственные сельские хозяйства, и леса в них вошли в категорию приписных лесов Министерства сельского хозяйства особого государственного значения. Именно такое признание лесов позволило межколхозным, межсовхозным лесхозам развить и нарастить объемы заготовки древесины, её переработку и обеспечить сельскохозяйственное производство необходимыми лесоматериалами. Организация межсовхозных лесхозов была одобрена и узаконена Министерством сельского хозяйства и Гослесхозом СССР. Руководство межсовхозными лесхозами в России было возложено постановлением Правительства РФ от 21 августа 1970 года № 503 на Главное управление лесного хозяйства Минсельхоза РСФСР. В октябре 1970 года было утверждено Положение о межсовхозном лесхозе, которым было предусмотрено закрепление за межсовхозными лесхозами значительных площадей лесов, произрастающих на землях Гослесфонда. Эти участки были зарегистрированы за совхозами как земли сельскохозяйственного назначения и закреплялись за ними в земельно-учетных документах в постоянное, бессрочное пользование.
В Основах лесного законодательства Союза ССР 1977 года и Лесном кодексе РСФСР 1978 года было узаконено понятие «леса колхозов» и установлены правила ведения лесного хозяйства, а также разрешено создание ведомственной лесной охраны с правом ношения формы и обмундирования, установленных для Государственной лесной охраны.
В 1993 году вышли Основы лесного законодательства РФ, которые определили колхозы и совхозы владельцами лесного фонда, на которых возлагалось ведение лесного хозяйства и лесоуправление. Статья 10 этого документа установила: «Во владении колхозов, совхозов находится лесной фонд, ранее переданный колхозам в бессрочное пользование, а также закрепленный за совхозами. При реорганизации колхоза или совхоза в другое сельскохозяйственное формирование ему передается во владение лесной фонд этого колхоза или совхоза». Особенностью ведения лесного хозяйства и лесопользования в лесном фонде сельхозформирований явилось четкое определение, что лесной фонд передан им с целью обеспечения древесиной и другой продукцией леса.
Организация лесоуправления в сельских лесах в период поголовной приватизации и акционирования получила свое начало в соответствии с приказом Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ от 08.08.1997 года № 353 «Об организации государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов сельскохозяйственных организаций».
Площадь сельских лесов к тому времени составляла около 5 млн га, или 3,8% от общей площади лесов России. Общий запас древесины насчитывал 5,3 млрд м, расчетная лесосека составляла 36 116,3 тыс. м. Было создано 48 федеральных государственных учреждений в субъектах Российской Федерации, в составе которых было 714 сельских лесхозов с численностью работающих 22 891 человек, 1160 лесничеств, 2137 технических (мастерских) участков и 12 180 обходов. Колхозам, совхозам и другим лесозаготовителям ежегодно отпускалось с корня свыше 25 млн м древесины.
Недавно законодатели в Москве приняли решение упразднить сельские леса и ликвидировать их «как класс», тем самым заглушили жизнь деревни. Газета «Санкт-Петербургские ведомости» 12 февраля 2008 года опубликовала часть сведений по сельскохозяйственной переписи: в Ленинградской области не используются земли:
- сельхозорганизаций − 491,2 тыс. га, или 30,6%;
- фермерских хозяйств − 55,6 тыс. га, или 78%;
- личных подсобных хозяйств − 24,3 тыс. га, или 40%;
- сады и огороды − 60,7 тыс. га, или 6%.
Заброшено: 32,5 тыс. участков площадью 4,7 тыс. га с пустующими домами; мелиорируемых сельскохозяйственных земель − 227 тыс. га.
А ведь продовольственная безопасность России напрямую зависит от сельских лесов. Более 83 лет сельские леса служили поддержкой сельскому труженику. Были построены вновь и ремонтировались тысячи ферм, скотных дворов, свинарников. Благоустраивались деревни, сельские населенные пункты и города. Постоянно росло благосостояние сельских жителей; обеспечивалась круглогодичная занятость сельского населения. Можно критиковать прошлые годы и, наверное, будет правильным указать на ошибки и перегибы в жизни деревни, но деревня жила. Она выживает и сегодня. Каково её будущее и кто за него в ответе? Вопросы, которые пока остаются без внимания.
Евгений ТОРЦЕВ,
бывший начальник управления сельскими лесами Ленинградской области,
доктор биологических наук
