О новом порядке финансирования лесного хозяйства
Проблема повышения эффективности расходования бюджетных средств - первоочередная для всех уровней государственного управления. Она касается всех видов экономической деятельности, финансируемых как из федерального бюджета, так и из бюджетов субъектов Федерации: государственной поддержки сельского хозяйства, ЖКХ, обеспечения правоохранительной деятельности и противопожарной безопасности, социальной защиты населения, образования, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и др. Не исключение и лесное хозяйство, экономическая эффективность которого остается невысокой.
В последнее десятилетие объем бюджетных расходов на лесное хозяйство неуклонно увеличивается, сегодня он почти вдвое превысил объем поступлений платежей за аренду лесных участков.
Основные причины отрицательного баланса лесного хозяйства - исторически низкие платежи за лесопользование, отсутствие соизмерения затрат и результатов работ и мероприятий в лесном хозяйстве, неразвитость региональной нормативной базы, запрет государственным организациям заниматься коммерческой деятельностью, остаточный принцип финансирования, отсутствие базового понятия рыночной экономики - продукции лесного хозяйства и др. Все перечисленное характеризует несовершенство экономических отношений в лесном хозяйстве.
В истории лесного хозяйства страны 2013-й, скорее всего, будет отмечен как год, когда была предпринята очередная попытка повысить эффективность управления лесами в рамках существующего лесного законодательства и в условиях остаточного принципа финансирования отрасли. Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с поручением Президента Российской федерации по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации от 26 ноября 2011 года были разработаны новые правила формирования и расходования единой субвенции, предоставляемой субъектам Федерации.
Этот документ, который был принят с целью расширения финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, одновременно повышает их ответственность за исполнение делегированных федеральных полномочий.
Таким образом, появляется новая схема межбюджетных отношений, основанная все на том же остаточном принципе финансирования.
Постановление Правительства Российской Федерации № 275 от 27.03.2013 г. «Об утверждении правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации» может скоро изменить схему финансирования лесного хозяйства. Суть новой схемы финансирования - передача основных финансово-распорядительных полномочий всех профильных отраслевых министерств и ведомств Министерству регионального развития РФ (Минрегиону) и введение новой категории: единая субвенция для всех региональных бюджетов.
Результаты последней переписи населения, данные о пространственном распределении населения по территории страны, несоответствие между размещением природных ресурсов, рабочей силы и перерабатывающих производств - все эти факторы привели к необходимости оптимизации социально-экономического развития страны.
Органом исполнительной власти, отвечающим за выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в области социально-экономического развития страны, территориальное планирование, разработку и согласование стратегий и комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов, федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, является Минрегион.
С целью устранения перечисленных выше социально-экономических перекосов федеральное правительство приняло решение применить экономические методы регулирования путем централизации бюджетных средств именно на уровне Минрегиона.
Вместе с тем новая схема централизованного финансирования на рисунке дает субъектам РФ право самостоятельно перераспределять полученные бюджетные средства между переданными полномочиями внутри единой субвенции и усиливает персональную ответственность высшего должностного лица региона за конечный результат.
Главным распорядителем средств федерального бюджета для лесного хозяйства вместо Рослесхоза определен Минрегион России. Единая субвенция формируется из субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов федерации. Естественно, у руководства регионов может возникнуть опасение, что единая субвенция может оказаться меньше суммы требуемых субвенций на все переданные полномочия.
Перечень субвенций, формирующих единую субвенцию, утверждается Правительством Российской Федерации на срок не менее трех лет.
Порядок расходования единой субвенции и установления объема средств по направлениям их расходования в разрезе переданных полномочий будет устанавливаться субъектами самостоятельно.
Основным условием выделения единой субвенции станет достижение целевых показателей лесного хозяйства, установленных на федеральном уровне Минприроды и Рослесхозом. В то же время остается открытым вопрос: что будет, если субъект из-за природных явлений не достигнет целевых показателей?
Очевидно, останется старый порядок защиты бюджетных проектировок (единой субвенции), которые будет гораздо сложнее защитить в Минрегионразвития, чем при старой отраслевой схеме в Рослесхозе.
Постановлением предусматривается расчет общего объема единой субвенции для всех регионов по формуле
где i - субъект Российской Федерации, для бюджета которого в соответствии с утвержденными Правительством России методиками распределения субвенций, формирующих единую субвенцию, предусмотрена хотя бы одна из таких субвенций (в нашем случае - на ведение лесного хозяйства); n - количество i-х субъектов Российской Федерации; - объем субвенций, формирующих единую субвенцию и предусмотренных для бюджета i-го субъекта РФ в соответствии с утвержденными правительством страны методиками их распределения.
Объем единой субвенции бюджету i-го субъекта Российской Федерации рассчитывается по формуле
где j - вид субвенции, формирующей единую субвенцию и предусмотренной для бюджета i-го субъекта РФ; m - количество видов субвенций, формирующих единую субвенцию и предусмотренных для бюджета i-го субъекта РФ; - объем субвенции j-го вида, определенный для бюджета i-го субъекта РФ в соответствии с утвержденной Правительством России методикой распределения субвенции j-го вида.
Министерство природных ресурсов и экологии будет ежегодно формировать единую субвенцию и представлять проект ее распределения в Министерство регионального развития. Порядок перечисления единой субвенции бюджетам субъектов РФ будет установлен Министерством регионального развития.
Перечисление единой субвенции бюджетам субъектов федерации будет осуществляться на счета казначейства для учета и распределения между бюджетами бюджетной системы Российской федерации для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов. Межбюджетные отношения предусматривают обязательный контроль результативности расходования единой субвенции.
В целях оценки результативности предоставления бюджетам субъектов РФ единой субвенции Правительством России утверждаются целевые показатели эффективности деятельности органов государственной власти субъектов федерации по осуществлению переданных им полномочий РФ в области лесного хозяйства. Конкретные значения целевых показателей и контроль их достижения по субъектам РФ в области лесного хозяйства будут осуществлять Минприроды совместно с Рослесхозом. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта федерации будет представлять в Министерство регионального развития отчет о результативности бюджетных расходов в целом по региону. Органы управления лесами субъектов федерации будут представлять в Минприроды и Министерство регионального развития отчеты, содержащие сведения о фактически достигнутых ими целевых показателях, установленных по лесному хозяйству.
Оценка эффективности деятельности региональных органов управления лесами будет проводиться Минприроды совместно с Рослесхозом. Оценка эффективности расходования единой субвенции будет осуществляться путем сравнения фактически достигнутых целевых показателей с утвержденными целевыми показателями.
В случае, если региональные органы управления лесами не достигнут установленных целевых показателей, Минприроды вправе сообщить об этом в Правительство России для внесения предложения Президенту РФ об освобождении от должности высшего должностного лица этого субъекта федерации за ненадлежащее исполнение переданных полномочий Российской федерации.
Объемы расходов на ведение лесного хозяйства в регионе будут определяться законом субъекта РФ о его бюджете.
Уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ ежегодно, до 25 января, представляет в Министерство финансов, Министерство регионального развития и уполномоченные федеральные органы исполнительной власти информацию об объемах указанных расходов бюджета субъекта РФ на соответствующий финансовый год и плановый период.
В случае внесения изменений в объемы указанных расходов бюджета субъекта РФ уполномоченный орган государственной власти субъекта федерации в течение месяца со дня внесения изменений представляет в Министерство финансов, Министерство регионального развития и уполномоченные федеральные органы исполнительной власти информацию об объемах расходов бюджета субъекта РФ с учетом изменений.
Таким образом, зарождается новая модель финансирования лесного хозяйства со следующими основными характеристиками:
● остаточный принцип финансирования;
● усложненные финансовые потоки и изменение подведомственности главного распорядителя бюджетных средств;
● повышение степени централизации федерального бюджетного финансирования при одновременной децентрализации расходования средств на уровне регионов по видам экономической деятельности;
● зависимость финансового обеспечения переданных федеральных лесных полномочий от региональных властей;
● ужесточение ответственности регионов за достижение целевых показателей, установленных «сверху»;
● увеличение трудозатрат и отчетности регионов по осуществлению межбюджетных отношений;
● появление дополнительного звена в финансовой системе лесного хозяйства (Минрегиона);
● невозможность соизмерения затрат и результатов деятельности лесного хозяйства.
Неотъемлемой частью новой модели финансирования является экономическая организация расходования бюджетных средств в рамках законодательства о государственных закупках.
Существующий закон о госзакупках, именуемый бюджетниками всех уровней «94-й ФЗ», вызывает недовольство у лесников из-за низкого уровня организации выполнения работ и оказания услуг лесного хозяйства. Причины: длительность и специфика производственных процессов лесного хозяйства, носящих разный экономический и региональный характер (земледелие, капитальное строительство, дорожное хозяйство, ликвидация чрезвычайных ситуаций и др.).
Критикуемый всеми 94-й ФЗ скоро будет отменен и на смену ему придет новый закон, регулирующий отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд товарами, работами и услугами, осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, мониторингом, контролем и аудитом.
Вводимый новым законом принцип единства подходов к государственным закупкам не будет учитывать вышеназванной лесохозяйственной специфики.
В профессиональной среде бытует высказывание: «Лесоводство - дитя нужды», так вот, в идеале хотелось бы, чтобы наше «дитя» (лесонасаждения) воспитывалось хотя бы до 30-40-летнего возраста у одних родителей - специализированных лесохозяйственных организаций, а не переходило бы ежегодно из рук в руки неспециализированных предприятий.
К сожалению, этому желанию не суждено сбыться в рамках нового федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который вступает в силу 1 января 2014 года (некоторые положения этого документа вступят в силу с 2015 по 2017 год).
Новый закон вводит понятие «единая федеральная контрактная система» - совокупность мер правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах посредством реализации взаимосвязанных этапов: прогнозирования и планирования обеспечения государственных и муниципальных нужд; осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд; осуществления мониторинга, контроля и аудита, в том числе обеспечения полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд. По сути, это возврат к госплану, только с неограниченным числом участников процедур закупок: любых юридических лиц, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, или любых физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, подавших заявку на участие в процедурах закупок.
Сегодня почти никто из участников процедур закупок, кроме производственных структур бывших лесхозов, не в состоянии качественно выполнить работы лесного хозяйства. Вы только представьте себе, к чему приведет норма нового закона, предусматривающая составление сводного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, составленная на основании прогнозов закупок товаров, работ и услуг, необходимых для реализации государственных программ, программ субъектов РФ, иных документов программно-целевого характера...
Для лесного хозяйства принципиально не меняется ничего. Большая часть положений 94-го ФЗ о госзакупках сохраняется и в новом законе. Почти не меняются способы проведения госзакупок. В дополнение к старым способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) законом вводятся новые: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Открытый аукцион будет проводиться только в форме электронного аукциона. Подобные нововведения, по сути, не решат системных проблем по организации выполнения лесохозяйственных работ и не будут развивать конкурентную среду в сфере выполнения специфических работ и услуг лесного хозяйства. Можно предположить, что и в рамках нового закона победителями торгов окажутся производственные структуры бывших лесхозов.
Новый закон будет регулировать государственные закупки от этапа их планирования до этапа оценки их эффективности, что автоматически увеличит потоки документооборота и усложнит бюрократические процедуры. Действующие в лесном хозяйстве некачественные документы лесного планирования будут положены в основу плана госзакупок на выполнение работ лесного хозяйства, что приведет к неэффективному расходованию бюджетных средств. Остается слабая надежда, что в 2017 году будут подготовлены новые качественные лесные планы субъектов федерации и соответствующие лесохозяйственные регламенты лесничеств, которые будут положены в основу планирования госзакупок.
Новый закон не только регулирует процедуру госзакупок, но и затрагивает лесную экономику, в частности, обоснование цены контракта. Это еще один важный момент в деятельности как федерального, так и регионального руководства лесного хозяйства - обоснование начальной цены контракта на лесохозяйственные работы и услуги. Таких цен в настоящее время в лесном хозяйстве нет. Их надо рассчитывать по всем видам работ для всех регионов. Это задача отраслевых НИИ и лесоэкономистов специализированных вузов. Но и тут проблема: Минобразования считает лесную экономику в специализированных вузах непрофильным направлением. Автор сомневается, что такие расчеты под силу университетским экономистам широкого профиля.
Цена госконтракта на лесохозяйственные работы может быть установлена несколькими методами: нормативным, методом одной цены, тарифным методом, методом индексации или другими. Но почти все они предусматривают наличие конкурентного рынка исполнителей работ, а его нет в лесном хозяйстве. Поэтому нам остается только кропотливый расчет цен контрактов нормативным методом.
Однако цены госконтрактов, как и при старой системе, будут ограничены предельным объемом бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию соответствующих лесохозяйственных мероприятий. Если такие средства будут выделяться в объеме, достаточном для выполнения работ и мероприятий лесного хозяйства, то мы получим качественно новые экономические отношения. Если средств будет недостаточно, то теряется смысл расчета цен по нормативному методу и все будет сведено к подгонке контрактных цен к остаточной сумме бюджетного финансирования.
Современный экономический механизм лесного хозяйства показывает низкую бюджетную эффективность для государства и коммерческую выгоду для частного бизнеса.
Для изменения сложившейся негативной тенденции развития отрасли необходимо менять принципы лесного законодательства и финансирования лесного хозяйства. Изменения только правил распределения бюджетных средств в условиях недостаточного объема финансирования и отсутствия соизмерения затрат и результатов деятельности лесного хозяйства не приведет к положительным сдвигам в лесном хозяйстве.
Тем не менее руководством страны сделана очередная попытка повысить эффективность расходования федеральных бюджетных средств лесного хозяйства путем механического перераспределения основных финансово-распорядительных полномочий между Минприроды и Рослесхозом и Минфином и Минрегионразвития при остаточном принципе финансирования.
Владимир ПЕТРОВ,
проф., д-р экон. наук, зав. кафедрой лесной политики,
экономики и управления СПбГЛТУ
