Думы о Лесном кодексе

Когда работа над новой редакцией Лесного кодекса Российской Федерации только начиналась, наверное, никто не предполагал, что она растянется на столь длительное время. Вариантов новой редакции Лесного кодекса набирается уже два десятка (а возможно, и больше), но ни один из них не удовлетворяет ни федеральный центр, ни субъекты Федерации, ни работников лесной отрасли в целом.

Свои замечания, поправки и комментарии к законопроекту, разработанному Минэкономразвития России, подготовил и Комитет Государственной думы РФ по природным ресурсам и природопользованию, любезно предоставивший нам эти материалы.

Предлагаем читателям ознакомиться с рядом наиболее значительных, с нашей точки зрения, поправок, внесенных профильным Комитетом Госдумы РФ в статьи новой редакции Лесного кодекса. Итак...

В Статью 3, где перечисляются «Принципы лесного законодательства», а пункт первый гласит о том, что настоящий кодекс основан на принципах «устойчивого управления лесами, сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения природоохранного и ресурсного потенциала лесов» добавлена чрезвычайно актуальная на сегодняшний день поправка: «с учетом интересов обеспечения обороны и безопасности государства». (Данная поправка встречается и в следующих статьях главного лесного документа.) Кроме того, отныне Лесной кодекс должен также основываться на принципе «обеспечения лесопользования в период чрезвычайного положения, в угрожаемый период и в военное время».

В Статье 9 предлагается расширить полномочия субъектов РФ. Отныне они должны не просто участвовать в планировании использования лесов, распоряжаться участками лесного фонда, находящимися в их собственности, заниматься организацией воспитания, образования и просвещения населения в области использования, охраны и воспроизводства лесов и т. д., но и выполнять ряд новых для них функций. Это:

1.   Приостановление и ограничение лесопользования по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

2.   Участие в установлении принципов определения и ставок платы за лесопользование.

3.   Участие (в виде согласования) в передаче лесных участков в собственность муниципальных образований, юридических лиц и граждан.

4.   Установление правил пользования лесом для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей.

5.   Установление правил пользования лесом для организации использования и воспроизводства объектов животного мира.

6.   Установление правил пользования лесом для научно-исследовательских и образовательных целей.

7.   Участие в разработке и реализации федеральных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

8.   Осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.

9.   Приостановление, ограничение и прекращение работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов.

10.   Установление правил заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов.

Статьи 11, 12 и 13, где были прописаны функции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области нормативного правового регулирования использования, охраны и воспроизводства лесов; по управлению лесным фондом; по надзору за соблюдением лесного законодательства, - предлагается упразднить. По мнению профильного Комитета Госдумы РФ, в данных статьях нет необходимости, поскольку «полномочия федеральных органов устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Указанные в статьях 11, 12 и 13 законопроекта полномочия должны вытекать из положений о них, утверждаемых Правительством Российской Федерации на основе полномочий Российской Федерации, закрепленных статьей».

Практически полностью меняется содержание Статьи 15, ранее заключавшей в себе положение о делении всех лесов на три группы. Данная статья с поправками Комитета выглядит так:

Статья 15. Категории защитности лесов.

1.   Правовой режим лесов должен определяться путем отнесения их к соответствующей категории в зависимости от экономического, природоохранного и социального значения лесов и выполняемых ими функций.

2.   Леса, входящие в лесной фонд, подразделяются на:

- эксплуатационные леса с экономически доступными древесными ресурсами;

- резервные продуктивные леса, но транспортно не доступные, не предназначенные к эксплуатации в течение 20 лет;

- защитные леса;

- особо защитные лесные участки.

И в таком случае из текста законопроекта исключаются Статьи 17, 18 и 19, где даются разъяснения, какие леса относятся к первой, второй и третьей группе соответственно.

Согласно новой редакции Статьи 20 порядок отнесения лесов к категориям защитности устанавливается Правительством Российской Федерации, а перевод лесов из одной категории защитности в другую (вместо перевода лесов из одной группы в другую) осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области нормативного правового регулирования использования, охраны и воспроизводства лесов на основании материалов лесоустройства и специальных обследований.

По-иному предлагается изложить Статью 16, содержание которой, по мнению членов рабочей группы, вступает в противоречие со Статьей 17: с одной стороны, Статья 16 признает защитными лесами леса памятников природы, государственных природных заповедников, национальных парков и природных парков. С другой - Статья 17 к лесам первой группы относит только леса, расположенные на землях лесного фонда, не затрагивая особо охраняемых территорий. Новую статью предлагается назвать «Особо защитные лесные участки».

Нарекания вызвала и Статья 25 новой редакции ЛК (Порядок перевода земель лесного фонда в иные категории земель), в которой «отсутствуют критерии определения целесообразности перевода земель лесного фонда в земли иных категорий, а также нормы, которые ограничивают возможность перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий».

В Статье 29 (Заготовка древесины), где раскрываются определения сплошных, постепенных и выборочных рубок, рубок промежуточного пользования и прочих рубок, остались неурегулированными вопросы осуществления данного вида лесопользования. Так, не установлен порядок определения возраста рубок, нормативы заготовки древесины при рубках главного пользования, порядок утверждения расчетной лесосеки. Рабочая группа считает необходимым дополнить текст Статьи 29 новым пунктом «Норматив заготовки древесины при рубках главного пользования», запрещающим заготовку древесины в объеме, превышающем расчетную лесосеку.

В Статье 40 (Общедоступное лесопользование граждан) не хватает четкого механизма обеспечения общего пользования участками лесного фонда в зависимости от формы их собственности с учетом защиты интересов местного населения, сохранения социальной и экологической среды. А также не прописан механизм, предусматривающий защиту интересов собственников лесных участков и компенсацию собственникам участков лесного фонда в случае изъятия их для государственных нужд. Ключевой пункт 4: «Не допускается запрещение и ограничение пребывания граждан в лесах, возведение заборов на лесных участках, переданных в аренду, и лесных участках, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда пребывание граждан в лесах несовместимо с целями предоставления лесных участков в аренду либо причиняет ущерб собственникам лесных участков», - Государственная Дума оставила без изменения.

Поправка в Статью 43 (Приостановление лесопользования) - попытка защитить лесопользователя: «лица, права которых приостановлены на пользование лесным участком по причине техногенного характера, имеют право на возмещение убытков» (пункт 7). В предыдущем варианте статьи - только положения об ответственности лесопользователя и порядке устранения нарушений лесного законодательства.

Статья 44 (Цели и задачи охраны лесов), Статья 45 (Охрана лесов от пожаров), Статья 46 (Охрана лесов от вредителей и болезней) возлагают ответственность за охрану лесов на лесопользователя. В них перечислен комплекс мероприятий, который должен выполнять лесопользователь участка лесного фонда. Мнение рабочей группы: «Из статей 44, 45 и 46 не ясно, есть ли у арендаторов и собственников лесных участков необходимые средства для осуществления возложенных на них функций по охране леса от вредителей и пожаров».

Спорным представляется пункт 1 Статьи 52 (Лесовосстановление): «Лесопользователи, ведущие лесное хозяйство, обязаны за свой счет проводить на находящихся в их владении лесных участках лесовосстановительные мероприятия». Проблема в том, что часть работ по лесовосстановлению должен осуществлять собственник - государство, поэтому данное положение предлагается переписать следующим образом: «Лесопользователи, ведущие лесное хозяйство, обязаны за свой счет проводить на находящихся в их владении лесных участках лесовосстановительные мероприятия в соответствии с техническим регламентом лесовосстановления».

Статьей 59 (Предоставление в собственность граждан и юридических лиц лесных участков, находящихся в собственности Российской Федерации) сохраняется возможность передачи лесов в частную собственность. В пункте 1 сказано: «Граждане и юридические лица вправе приобрести в собственность арендуемые лесные участки, находящиеся в государственной собственности, по истечении пятнадцати лет с момента заключения договора аренды, если лесопользование арендатора не приостанавливалось в связи с нарушением лесного законодательства в течение пяти лет, предшествующих подаче заявления о выкупе арендуемого лесного участка. Арендатор вправе выкупить арендуемый лесной участок, если по условиям договора аренды он мог осуществлять все разрешенные виды лесопользования (пункт 1 статьи 28 настоящего Кодекса). Передача в собственность гражданам и юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной собственности, по иным основаниям не допускается».

Замечания Комитета по природным ресурсам: ни в одном пункте статьи не указываются права арендодателя и мера его ответственности перед арендатором. Непонятно, как положение о передаче в собственность лесных участков согласуется с передачей земель лесного фонда. В законопроекте также не определен порядок выкупа и ценообразования на участки лесного фонда. По мнению членов Аппарата Комитета, «необходимо разработать нормы, регулирующие порядок и критерии разграничения собственности на лесной фонд (федеральная собственность, собственность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), а также предусмотреть особенности использования и оборота объектов лесных отношений для каждой формы собственности с учетом экологических требований, требований гражданского законодательства; предусмотреть нормы, определяющие, для каких целей участки лесного фонда могут передаваться в собственность гражданам и юридическим лицам».

Существенных доработок требуют положения о передаче участков лесного фонда в аренду (Статьи 61 - 63). Авторы поправок считают необходимым:

• Предусмотреть различные механизмы предоставления участков лесного фонда в аренду в зависимости от сроков аренды, объемов и видов лесопользования, а также социально-экономической обстановки в регионе.
• Ввести в законопроект прямые нормы экономического, правового, организационного, технического регулирования арендных отношений при лесопользовании, а также регулирующие порядок передачи лесных участков в частную собственность, где должны быть определены права и обязанности собственников лесных участков, а также мера участия государства в управлении такими участками.
• Разработать механизм возмещения затрат арендатору участка лесного фонда на строительство лесовозных дорог и проведение других лесохозяйственных работ.
• Предусмотреть возможность предоставления в аренду лесных участков, находящихся в государственной собственности, для целей обеспечения обороны и безопасности государства.

Причем «передача лесного участка арендодателем и принятие его арендатором осуществляются по передаточному акту, подписываемому сторонами, одновременно с подписанием договора аренды» (поправка пункта 2 Статьи 62). 62-ю статью предлагается дополнить пунктом следующего содержания: «Продукция, полученная арендатором при использовании лесного участка, становится его собственностью при условии ее заготовки в соответствии с правилами лесопользования и договором аренды с момента приемки органами лесного хозяйства лесопользовательских работ или их этапов».

Необходимо также распространить нормы Статьи 63 (Предоставление в аренду гражданам и юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной собственности) на лесные угодья, которые могут сдавать в аренду органы местного самоуправления, или дополнить текст новой статьей «Предоставление в аренду гражданам и юридическим лицам лесных угодий, находящихся в муниципальной собственности».

Аукционную систему предоставления участков лесного фонда в аренду, изложенную в Статье 64 (Организация аукционов по предоставлению лесных участков в аренду), по предложенной схеме авторы поправок признали невозможной, так как предлагаемое решение о выборе победителя через величину ставки средней платы, по их мнению, приведет к финансовым нарушениям в части оценки лесных ресурсов, изъятых при лесопользовании по видам, породам, размерам, удаленности расположения.

Кроме того, статью следовало бы дополнить таким положением: «Организатор аукциона не менее чем за 30 дней до его проведения публикует в средствах массовой информации, определяемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области распоряжения лесным фондом на конкурсной основе, извещение о проведении аукциона по представлению лесного участка в аренду»...

Кроме того, как нам сообщили в Комитете, депутат Госдумы РФ, председатель Подкомитета по лесным ресурсам Владимир Крупчак направил депутатский запрос Министру экономического развития и торговли РФ Г. О. Грефу и Министру природных ресурсов РФ Ю. П. Трутневу, в котором прокомментированы наиболее неудачные положения законопроекта, не устраивающие лесопромышленников, и даны предложения по их корректировке.

Мы приводим основную часть депутатского запроса ниже.

«...Концепция законопроекта, как и в предыдущих вариантах, не направлена на создание условий для развития глубокой переработки древесины, увеличения производства лесобумажной продукции с высокой добавленной стоимостью. Только эффективные лесопромышленные компании способны обеспечить неистощительное социально и экологически ответственное лесопользование, инвестировать создание инфраструктуры в лесу. Вместо этого основным принципом законопроекта является платность всех видов лесопользования, при этом не учитывается общая убыточность российского лесозаготовительного производства и потенциал развития глубокой переработки древесины в России, который способен производить высокотехнологичную продукцию с высокой добавленной стоимостью в объеме около 100 млрд. долларов. Поэтому концепция законопроекта делает всю систему лесоуправления малоэффективной и противоречивой.

Предлагается: Предусмотреть в ст. 53 законопроекта механизм передачи участков лесфонда лесопользователям, ведущим глубокую переработку древесины, на правах аренды в целях организации целевого хозяйства на принципах неистощительного лесопользования, т. е. с условиями ведения лесовосстановительных и лесоохранных работ, создания инфраструктуры и т. д.

Согласно законопроекту, начальная ставка арендной платы, с которой намечено начинать торги, должна быть не меньше затрат на лесовосстановление и охрану лесов. То есть по форме арендная плата будет, как и сегодня, целевым налогом, а по сути - непосильным налогом для большинства низкорентабельных лесопользователей, которые должны будут за свой счет вести лесное хозяйство, да еще и вносить плату в размере понесенных затрат. Таким образом, проблему финансирования содержания государственных лесов в законопроекте авторы пытаются решить за счет лесопользователей, в большинстве своем убыточных. Это повлечет существенное сокращение экономически доступных лесов, приведет к сырьевому кризису, резкому снижению эффективности и темпов развития лесной промышленности.

Предлагается: Плату за лесосырьевые ресурсы производить на рентной основе, т. е. дифференцировать в зависимости от продуктивности лесонасаждений на участке лесфонда, расстояния от внешних рынков и эпицентров внутреннего потребления, наличия инфраструктуры в лесу, природно-климатических условий и т. д.

В результате плата за ресурсы может быть ниже или выше минимальных ставок леса на корню, в зависимости от условий лесопользования, что позволит привлечь финансовые средства стратегических инвесторов в освоение труднодоступных и малопривлекательных лесных участков, в среднем выровнять рентабельность лесозаготовок.

Спорной является норма Кодекса о представлении лесных участков в аренду только через аукционы. Причем равные условия получения лесных участков на аукционе для всех не позволят обеспечивать сырьем лесопромышленников с глубокой переработкой древесины в приоритетном порядке. Более того, единственный критерий победы на аукционе - количество предложенных денег без обременения арендаторов инвестиционными и социальными обязательствами - даст возможность финансовым спекулянтам, а также иностранным компаниям, прибирать к рукам огромные лесные территории, и часто - с целью перепродажи.

Предлагается: Дополнить ст. 59 новой редакции ЛК РФ положениями, стимулирующими развитие глубокой переработки древесины, предусмотрев в законопроекте возможность предоставления лесопромышленным компаниям, имеющим крупные лесоперерабатывающие мощности, в целях их гарантированного обеспечения древесным сырьем, лесных участков для организации на них целевых хозяйств, без проведения аукционов, на срок не менее 10 лет.

Очевидно, что на аукционах основная борьба развернется за обустроенные лесные участки, расположенные рядом с промышленными центрами с развитой транспортной инфраструктурой, а также за участки с ценными породами древесины вдоль границ. Для освоения далеких от рынков резервных лесов, на которых нет лесовозных дорог, найти арендаторов будет трудно.

Предлагается: Предусмотреть более привлекательные условия передачи таких участков в лесопользование и добавить в законопроект положение о возможности передачи таких участков в концессию, предусматривающую льготные условия налогообложения для стратегических инвесторов.

Явно «сырым» и непродуманным оказалось одно из фундаментальных положений законопроекта - введение частной собственности на участки леса. При сомнительной, не подтвержденной опытом развитых лесопромышленных стран, целесообразности этого шага государство может получить бесчисленные проблемы, связанные с резким ростом спекуляций, с дальнейшим снижением уровня управления лесами. Также подобное положение усилит и без того высокую социальную напряженность на местах. Поэтому авторы законопроекта решение этого вопроса вынесли в отдельный федеральный закон, где должны быть более тщательно проработаны критерии и экономический механизм передачи лесных участков в частную собственность.

Предложение: Лесной кодекс РФ без разработки и принятия данного конкретного закона принимать опасно, так как условия передачи лесных участков в частную собственность могут быть неприемлемыми для большинства участников лесных отношений, что поставит под сомнение целесообразность введения частной собственности на участки леса в принципе.

Значительная часть российских лесных товаров экспортируется в Западную Европу на рынки, которые принято называть «экологически чувствительными», где идеи рационального природопользования все больше влияют на поведение массового покупателя. Таким образом, наличие экологической сертификации все больше становится условием доступа лесных товаров на цивилизованные внешние рынки. Ряд крупных российских лесопромышленных компаний приступил к процессу добровольной сертификации лесопользования, затратив на это существенные финансовые ресурсы. Наличие сертификатов у компании доказывает, что лесозаготовки ведутся в соответствии с международными стандартами неистощительного лесопользования при строгом соблюдении норм действующего законодательства, социальной и экологической ответственности. Однако из положений законопроекта вытекает, что наличие сертификатов у лесопользователей, а также понесенные ими затраты на сертификацию никак не будет учитываться при передаче лесных участков арендаторам по результатам аукционов.

Предлагается: В перечень критериев передачи участков лесфонда лесопользователям в долгосрочную аренду, а также условий победы на аукционах, добавить условие наличия у потенциальных арендаторов сертификатов, доказывающих эффективное, социально и экологически добросовестное лесопользование на данном участке.

Новое дополнение к ст. 65, п.3 о возможности снижения арендной платы для лесопользователей, ведущих глубокую переработку древесины, не решает проблему их приоритетности в получении лесфонда в пользование. После результатов аукциона будет достаточно путей, чтобы получать доход не от эксплуатации, а от оборота арендованных участков лесного фонда (субаренды).

Оценивая в целом новый законопроект, регламентирующий лесные отношения между всеми участниками, приходится констатировать несогласованность позиций органов государственной власти, лесопромышленников, экологов и широких слоев населения, а также недостаточную согласованность документа с другими нормативными документами российского законодательства - гражданским, налоговым кодексами и т. д.

Предлагается: Создать рабочую группу в составе всех заинтересованных сторон - лесопромышленников, экологов, общественных организаций, ученых, депутатов и т. д. для разработки более обоснованного и квалифицированного законопроекта».

От редакции: Мы располагаем достоверной информацией о том, что в настоящее время также дорабатывается и ныне действующий Лесной кодекс РФ, который, по мнению многих специалистов, вовсе не так уж и плох, однако нуждается в ряде изменений и дополнений. Мы продолжаем следить за ситуацией, складывающейся вокруг главного лесного документа, будем стараться держать вас в курсе событий.

Материалы рубрики подготовила Иветта КРАСНОГОРСКАЯ