Аренда аренде рознь
Проект нового Лесного кодекса, который все специалисты лесного хозяйства обоснованно раскритиковали, и вокруг которого прошло столько бурных дискуссий и обсуждений, предлагал широкомасштабную тотальную приватизацию российских лесов любыми физическими и юридическими лицами, в том числе иностранными и даже лицами «без гражданства». А поскольку главным механизмом приватизации лесов предлагалось сделать институт аренды, мы попросили рассказать о его особенностях (применительно к российским реалиям; и в целом - о перспективах развития аренды в России) корифеев лесного хозяйства: академика РАСХН Николая Моисеева и доктора экономических наук, директора ОАО «НИПИЭНЛеспром» Николая Бурдина.
- Опыт цивилизованных арендных отношений имеется только в Канаде, откуда он и был нами заимствован. Свыше 90 % канадских лесов находятся в государственной собственности. Формы и условия аренды в этой стране отрабатывались на протяжении последних 30 лет. И сегодня канадцы признаются, что арендаторы не заинтересованы в улучшении лесов, сохранении биоразнообразия, их защитных и социальных функций. Главное для любого арендатора - это, прежде всего, его коммерческая выгода.
Долгосрочная аренда в Канаде - всего до 25 лет, но с правом продления через каждые пять лет на следующее пятилетие после детальной проверки условий выполнения договорных обязательств. Такая аренда распространена в основном среди крупных компаний, имеющих в своем составе целлюлозно-бумажные комбинаты и берущих на себя обязательства вести лесное хозяйство по тщательно разработанным, стратегически перспективным планам, которые утверждаются органами государственного управления лесами. Компаниям, занятым лишь лесозаготовками и лесопилением, предоставляют арендованные участки на короткий срок и без права ведения лесного хозяйства, под лицензии на определенный объем заготовки древесины.
Около 10 лет назад (в 1995 г.) условия оплаты за используемые древесные ресурсы стали жестче. Арендаторов, независимо от их финансового состояния, обязали обеспечивать «нижний порог» платы, равный затратам на воспроизводство и охрану лесов. Кроме того, им приходилось отчислять остаточную стоимость от цены конечной продукции минус издержки производства и нормативную прибыль. Именно такой рентный подход к реализации экономических отношений между государством и бизнесом позволил этой стране поднять уровень лесного хозяйства, обеспечить неистощительное пользование и устойчивое управление лесами - обязательные требования и условия для лесной сертификации, поставок лесной продукции на внутренние и внешние рынки сбыта. При этом вопрос о выкупе лесов арендаторами в Канаде даже не возникал, чтобы не тревожить общественное мнение, которое предано идее: «лес - общенародное достояние».
- Что специалистам лесного хозяйства «не понравилось» в тех арендных отношениях, которые были предложены не принятым Лесным кодексом?
- В том проекте Лесного кодекса, который нам долгое время пытались навязать, лесопользование рассматривалось сквозь призму аренды, сроки которой беспрецедентны - от одного года до 99 лет. Право «на победу» определялось одним критерием - предложенной величиной арендной платы. Главной же «приманкой» для арендаторов, по замыслу составителей кодекса, было предписываемое право арендатора на выкуп лесов через десятилетний срок аренды. Причем свое право арендатор мог передать третьему лицу фактически без согласия собственника, лишь поставив его в известность.
Многократное рассмотрение опыта аренды лесов в России на разных уровнях показало, что она пока остается очень формальной и не отвечает тем требованиям, которым должна отвечать.
На долю аренды приходится сейчас примерно две трети объема лесозаготовок (остальное - на лесные торги и безвозмездное пользование), причем преимущественно краткосрочной, сроком до 5 лет. Большинство арендаторов до сих пор не имеют утвержденных планов рубок и не выполняют договорных обязательств даже по лесовосстановлению, не говоря уже об остальных мероприятиях, в том числе по охране и защите лесов.
Почему преобладает краткосрочная аренда и почему она не выполняет возложенных на нее функций, понятно. Большинство лесопользователей в России представлено мелкими лесозаготовительными предприятиями с объемом лесозаготовок до 50 тыс. м3 в год. Половина их убыточна, другая половина еле сводит концы с концами. Низкая рентабельность этих предприятий предопределена тем, что они не имеют производственных мощностей по переработке, а поэтому вынуждены «гоняться» за истощенным пиловочным ресурсом в транспортно освоенных лесах. Из-за низкой платежеспособности у них ограничены возможности для строительства лесных дорог, а следовательно, и для наращивания объема лесозаготовок. Они лишены возможности вести лесное хозяйство, так как арендная плата, даже в том случае, если бы она оставалась у лесопользователей, настолько мизерна, что не покрывает и половины затрат на необходимые лесовосстановительные мероприятия. Многих из этих лесопользователей «спасает» возможность вывоза круглого леса за рубеж по демпинговым ценам, если их арендованные участки расположены в приграничных или не столь отдаленных от внешних потребителей районов. Не случайно только за последние пять лет вывоз круглого леса за рубеж увеличился в два раза (с 17,8 млн. м3 в 1997 г. до 36,5 млн. м3 в 2002 г.).
Очевидно, что в такой ситуации было бы безответственно передавать леса в долгосрочную аренду с неограниченным сроком (до 99 лет), да еще и с правом выкупа. Какими были бы последствия такого шага, предсказать нетрудно. Вырубив в короткий срок остатки единственно рентабельного пиловочного ресурса («сливки»), лесопользователи передавали бы право аренды другому лицу, получив возможность вовремя «смыться». Третье лицо могло бы выкупить арендованный участок леса для целей, не отвечающих интересам лесного хозяйства. Это была бы эпоха невиданного для России «разбазаривания» лесных ресурсов и спекулятивной распродажи лесных земель, напоминающая период дикого капитализма в США, о котором сами американцы писали как об эре «разгрома, периоде потерь и разрушений, источнике национального позора».
- Тогда кому же в нынешней России можно было доверить передачу лесов в долгосрочную аренду?
- Пожалуй, только одной категории лесопользователей, которая уже имеет производственные мощности по глубокой переработке древесины и древесных отходов. Крупным лесным корпорациям - вертикально-интегрированным структурам, которые образовались на базе коопераций целлюлозно-бумажных комбинатов (ЦБК), заводов древесно-стружечных плит (ДСП), лесопиления и деревообработки и лесозаготовительных предприятий, обеспечивающих их древесным сырьем. К числу таких можно отнести корпорации, образовавшиеся на базе Братского, Усть-Илимского, Сыктывкарского лесопромышленных комплексов, Архангельского, Котласского, Соломбальского, Сегежского и некоторых других ЦБК.
Они наиболее финансово устойчивы в рыночной среде, достаточно платежеспособны для того, чтобы не только строить лесные дороги и развивать социальную инфраструктуру, но и вести лесное хозяйство, проводить мероприятия по охране и защите закрепленных за ними лесов. Но что касается собственности на леса, которую предлагалось выкупить, для крупных лесных корпораций она по своему содержанию была бы уже не частной, а корпоративной, коллективно-кооперативной, акционерной, общественной и т. д.
Поэтому в главном лесном документе необходимо разделять аренду на краткосрочную (до 10 лет) и долгосрочную (свыше 10 лет) с разными условиями для претендентов по их использованию. Повторимся, что к долгосрочной аренде должны допускаться только те хозяйствующие субъекты, которые уже имеют производственные мощности по глубокой переработке, и потому способны рационально использовать ресурсный потенциал арендованных лесных участков и вести лесное хозяйство. Все остальные субъекты могут быть допущены только к краткосрочной аренде. Скорее всего, такой подход приведет к тому, что мелкие лесопользователи начнут стремиться интегрировать в корпорации.
Кстати, верхняя планка аренды в 99 лет, которая была предложена ранее, могла привести лишь к безответственности арендатора. Зачем это нужно, если в Канаде уже давно придуман и работает более эффективный механизм: срок долгосрочной аренды может составлять 25 лет (пусть даже 49, если угодно), а через каждые 5 лет он бы автоматически продлевался после проверки качества выполнения договорных обязательств?
При подаче заявок на аренду участков лесного фонда нужно требовать от заявителей лицензии на предмет их способности и профессиональной компетентности вести выбранное направление деятельности. Эта мера позволит «отсеять» недобросовестных лесопользователей типа существующих сегодня многочисленных фирм-«однодневок», опустошающих леса, заготавливающих только «ценные» сортименты (пиловочник, фанерный кряж) ради быстрой наживы и избегающих налоговых отчислений. Без лицензии никто не должен иметь доступа к лесопользованию.
- Многие говорят о том, что самым слабым звеном в ныне действующем Лесном кодексе РФ является экономический механизм пользования и управления лесами... Какими, с Вашей точки зрения, должны быть платежи за используемые ресурсы и как они должны распределяться?
- Чтобы представлять суть проблемы, надо иметь в виду, что вся нынешняя сумма платежей не окупает даже половины того минимума затрат, которое может обеспечить их воспроизводство. Без последнего условия ни лесопользователи, ни государственные органы управления не получат так называемую независимую «лесную сертификацию», подтверждающую требования устойчивого пользования и управления лесами. А без этого условия производители лесной продукции не получат и доступа на внешние рынки.
В Лесном Кодексе РФ должна быть четко представлена структура платежей и их распределение по финансовым потокам. Нельзя злоупотреблять отсылочными статьями (например, ссылкой на Бюджетный кодекс, который, по сути, эти вопросы не решает). Эти платежи должны, во-первых, гарантировать воспроизводство используемых ресурсов, а во-вторых, дать чистый доход в бюджет государства.
Чтобы обеспечить финансирование затрат на воспроизводство используемых ресурсов, возлагаемых при долгосрочной аренде на лесопользователей, должны быть введены платежи на воспроизводство используемых ресурсов, гарантирующих финансирование затрат на ведение лесного хозяйства. Они определяются нормативным путем по методике, утверждаемой Правительством РФ. Конкретные платежи, разработанные по этой методике, утверждаются исполнительной властью субъектов РФ. Платежи зачисляются на счета лесопользователей, обязанных вести лесное хозяйство.
Для тех лесопользователей, на кого не возлагается ведение лесного хозяйства (при краткосрочной аренде), платежи должны перечисляться местными органами управления лесами. А они, в свою очередь, могут заключать договора с подрядными организациями, выполняющими работы по лесному хозяйству на основании контрактов, выигранных по конкурсу. Опыт контрактной организации лесного хозяйства уже имеется в США.
Схема такая: чистый лесной доход представляет собой дифференциальную ренту как остаточную стоимость (сверхприбыль). Отчисляемая в государственный бюджет, она должна распределяться между бюджетами разных уровней. За счет отчислений в федеральный бюджет финансируются затраты на содержание государственных органов управления лесами по всей федеральной вертикали: на подготовку кадров, охрану и защиту лесов, научное и информационное обеспечение (учет лесов и мониторинг их состояния). Отчисления в бюджеты субъектов РФ могли бы поддерживать развитие лесной инфраструктуры в регионах и оказывать социальную поддержку. Отчисления в местный бюджет могут направляться на социальную поддержку местного населения и работников лесного хозяйства.
Предложенное распределение платежей, на наш взгляд, создаст баланс экономических интересов всех субъектов лесных отношений и будет способствовать максимизации лесных доходов, гарантируя устойчивое лесопользование и управление лесами.
