10 задач лесной политики России

От редакции:

Недавно утвержденные Основы государственной лесной политики, несомненно, еще долго останутся одной из самых горячих тем для обсуждения профессионалами ЛПК. Высказаться по этому поводу на страницах журнала мы пригласили нашего постоянного автора и эксперта - профессора Санкт-Петербургского государственного лесотехнического университета им. С. М. Кирова Владимира Николаевича Петрова.

В историю отечественного управления лесами 2013-й войдет как год, в котором впервые за все время существования постперестроечного лесного хозяйства были официально провозглашены основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов России. Несмотря на то что в документе нет даже упоминания о лесной политике, в лесном сообществе прочно укрепилось мнение, что именно этот документ является документом о лесной политике России.

На государственном уровне в форме распоряжения российского правительства был обозначен сектор внутренней и внешней политики страны, демонстрирующий всему мировому лесному сообществу идеологическую основу российского лесного хозяйства.

Лесная политика - это прежде всего идеология, содержащая одну или несколько новых идей в области лесного хозяйства, реализация которых в установленные сроки позволит достичь отрасли поставленных целей.

Подходы к определению лесной политики

От того, что именно понимают под лесной политикой участники лесных отношений, зависит ее результативность. Исходя из степени демократизации общества в том или ином государстве, можно выделить два подхода к определению лесной политики.

Для демократических государств лесная политика - это постоянный переговорный процесс между органами государственной власти, неправительственными организациями и населением для достижения баланса их интересов. Во многих странах такой переговорный процесс узаконен. Например, федеральный лесной закон Германии содержит несколько глав, посвященных правам и обязанностям неправительственных объединений и союзов.

Для авторитарных государств лесная политика - это инструмент реализации государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в лесном секторе для достижения поставленных государством целей. Как правило, система лесного законодательства в таких странах не содержит самостоятельных разделов, посвященных неправительственным организациям.

Несмотря на то что в нашем случае инициатором создания документа о лесной политике были неправительственные организации и представители частного бизнеса, в результате был создан правительственный акт, именуемый «Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года», то есть речь идет о государственной лесной политике.

Этот документ по форме подчеркивает верховенство государственной власти, а по содержанию закрепляет административный метод регулирования лесных отношений, свойственный институту государственной собственности на леса, определяет доминирующую роль регулятора лесных отношений за государственными органами.

В условиях длительной монополии государственной собственности на леса и сложившихся традиций государственного управления ими трудно представить другую политику российского государства, допускающую реальное участие неправительственных организаций и граждан в формировании лесополитических решений, основанную на гражданско-правовом методе регулирования лесных отношений при равенстве всех сторон.

Оставляя пока без комментариев содержание документа, следует отметить, что его появление является восполнением недостающего звена логической цепочки: «лесная политика - стратегия развития лесного сектора - лесное законодательство - государственное управление лесами».

Лесная политика - это идеология для лесного сектора, определяющая концептуальные основы его развития на обозримую перспективу; стратегия развития лесного сектора - это «оцифровка» идеологии, задание количественных и качественных параметров для экономики лесного сектора и образующих ее отраслей; лесное законодательство формирует нормативную правовую оболочку, устанавливает права и обязанности субъектов лесной политики, а государственное управление лесами представляет собой целенаправленную непроизводственную деятельность специально уполномоченных органов власти, направленную на изменение, сохранение или улучшение количественного и качественного состояния лесов в рамках закона.

Вышесказанное говорит о наличии жесткой связи между всеми элементами логической цепочки, и если первое звено, лесная политика, примет за основу необоснованные, нереалистичные, пустые или фантастические идеи, не подкрепленные финансовыми ресурсами, то оставшиеся три звена - стратегия, законодательство и госуправление - автоматически будут работать вопреки здравому смыслу, не принося пользы ни российскому лесу, ни населению.

Структура документа, срок его действия

Документ содержит пять логически увязанных частей: общие положения; принципы государственной политики; цели государственной политики; задачи государственной политики и механизмы реализации государственной политики.

В структуре документа отсутствуют:

• позиция государства по конкретным вопросам интернациональной лесной политики - согласованной воли нескольких государств, что особенно важно в условиях ВТО и трансформационных процессов в рамках Таможенного союза (борьба с нелегальным оборотом древесины, структура экспорта лесных материалов, невесомые полезности леса и пр.);
• раздел, посвященный уровням лесной политики (федеральному и региональному), хотя федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• раздел, посвященный роли и полномочиям некоммерческих природоохранных организаций, союзов лесопромышленников и лесоэкс­портеров, граждан в принятии решений в области лесной политики;
• самостоятельный раздел о региональном характере лесополитических решений, отражающих как степень централизации принимаемых решений, так и региональные особенности субъектов Российской Федерации, характеризуемые экономическими факторами (наличие транспортной сети, структура производственных мощностей, близость лесных ресурсов к рынкам сбыта, инвестиционная привлекательность регионов и
  т. д.); экологические факторы (наличие ООПТ, общее экологическое состояние региона, процент лесистости и пр.), социальные факторы (плотность населения, социальная инфраструктура, наличие в регионе родовых угодий коренных малочисленных народов и этнических общностей на территории их традиционного проживания и т. п.).

Отсутствие перечисленных разделов говорит о том, что до 2030 года отношения государства к частному лесному бизнесу и населению будут носить императивный характер с высокой степенью централизации на федеральном уровне.

Проанализируем текст некоторых разделов документа с целью определения их идейно­смысловой нагрузки, новизны и требуемого финансового обеспечения.

Общие положения

Общие положения основ государственной политики носят заявительно­декларативный характер, базируются на гипотетическом тезисе о богатстве лесных ресурсов страны, признают снижение ресурсного и экологического потенциала лесов, требуют изменения системы лесоуправления в связи с увеличением рисков природных и техногенных катастроф.

Такое «мягкое» заявление об изменении системы управления говорит не о его эволюционном развитии, а о провале административной реформы в области государственного управления лесным хозяйством, в основу которой была положена идея разделения функций лесного хозяйства на производственные, управленческие и контрольно­надзорные.

Здесь следует напомнить, что официальное заявление правительства об изменении системы лесоуправления следует рассматривать шире, так как управление лесами реализуется на практике через лесное планирование, организацию лесного хозяйства, координацию и коммуникацию, контроль и надзор.

Несмотря на то что в названии постановления очерчены вполне конкретные области лесных отношений, лесного хозяйства и лесной промышленности (использование, охрана, защита и воспроизводство лесов), действие документа намного шире и, как следует из текста, распространяется, по сути, на все виды экономической деятельности лесного сектора (деревянное домостроение, мебельные предприятия, производство биотоплива, целлюлозно-бумажное производство).

Принципы государственной политики

Принципы, или исходные положения, на которых строится лесная политика, должны учитывать как практический опыт (закономерности) развития лесного хозяйства, так и особенности социально­экономического и политического развития страны. Все принципы лесной политики должны образовывать систему и действовать в неразрывной связи друг с другом.

В документе приводятся десять принципов государственной политики, на которых должны строиться лесные отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, но которые, к сожалению, не учитывают ни практического опыта развития лесного хозяйства, ни особенностей социально­экономического развития страны.

Часть принципов заимствованы из ныне действующего Лесного кодекса Российской Федерации (многоцелевое и неистощительное использование лесов; сохранение лесов в федеральной собственности; общественное участие в лесном планировании), из Конституции Российской Федерации (право граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию об ее состоянии).

Часть принципов с трудом могут быть признаны таковыми и по содержанию больше напоминают выдержки из административных регламентов чиновников в части их обязанностей и ответственности (ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления за осуществление полномочий в области лесных отношений). Регламентация исполнения государственных функций по управлению лесами или оказанию государственных услуг занимает центральное место в административной реформе и показала на практике низкую эффективность, поскольку управление лесами как динамичной, живой системой требует творческого подхода и не может быть заменено административным регламентом.

Постулат «Усиление роли и обеспечение конкурентоспособности Российской Федерации в мировом лесном секторе» не может быть признан принципом государственной политики, так как он не отражает закономерности развития лесного сектора страны, не может стать руководящим положением для органов государственной власти, общеобязательным к исполнению в силу его многокритериальности и неточности формулировки.

С учетом того, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, ставится под сомнение практическое исполнение Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти принципа согласованного управления лесами и смежными территориями.

Оставшиеся три принципа: «обоснованность и последовательность в принятии решений в сфере управления лесами», «учет социально­экономических, природно­климатических и экологических особенностей субъектов Российской Федерации» и «соблюдение баланса экологических, экономических и социальных интересов» - заслуживают положительной оценки, их соблюдение гарантирует предсказуемость решений государственной власти в области лесных отношений (например, установление на ряд лет повышающих коэффициентов к минимальным ставкам арендной платы, установление размера квот и правил экспорта необработанной древесины и пр.), дает надежду на появление различных систем ведения лесного хозяйства в России (для многолесной и малолесной зон) и говорит о переходе от ресурсной к эколого­ресурсной лесной политике.

Цели государственной политики

Государство выделяет два политических направления: защита и воспроизводство лесов и их использование для удовлетворения потребностей граждан России.

Первое направление для государства и частного бизнеса сопряжено с расходами, у второго имеется доходная часть.

В соответствии с выбранными направлениями поставлена триединая цель: монетарная (увеличение ВВП), экологическая (сохранение биосферной роли лесов) и социальная (рост уровня жизни граждан, связанных с лесом).

Такое целеполагание, с учетом обязательности исполнения провозглашенного принципа соблюдения баланса экономических, экологических и социальных интересов, повлечет за собой полную реконструкцию системы лесного законодательства. Поскольку действующее лесное законодательство фактически представляет собой не что иное, как законодательство о лесопользовании. Лесной кодекс России акцентирует внимание на лесопользовании, меньше внимания уделено лесовосстановлению, лесоразведению, охране и защите лесов.

Задачи и механизмы реализации государственной политики

Десять задач лесной политики, поставленных правительственным распоряжением, не являются новыми для отечественного лесного сектора. Почти все они согласуются с перечнем поручений Президента России по итогам заседания президиума Государственного совета.

Все задачи можно условно подразделить на три группы. Первая, самая большая по численности группа имитационных, очевидных и неконкретных задач: совершенствование лесного законодательства, инструментов контроля, лесного надзора, состава прав и обязанностей лесничего, модернизация лесоустройства, совершенствование системы платежей за пользование лесами, системы предупреждения, обнаружения и тушения лесных пожаров, техническое переоснащение лесопожарных организаций, совершенствование системы защиты лесов, модернизация лесной науки и образования, развитие системы профессионального образования и др.

Некоторые частные задачи нацеливают на применение только нескольких определенных подходов в лесном планировании, исключая другие. Например, программно-целевой подход хорош для долгосрочного планирования, но совершенно непригоден для оперативного и текущего планирования: скажем, при развитии и тушении лесного пожара наиболее целесообразно применять ситуационное планирование. Несмотря на очевидность вышеназванных задач, их решение также требует дополнительного бюджетного финансирования.

Вторая группа задач - это throw-back-задачи (или реконструктивные задачи лесной политики): принятие норм, обеспечивающих получение специализированными государственными учреждениями субъектов Российской Федерации права на осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов без проведения конкурса; введение норм по обеспечению долгосрочных контрактов на выполнение работ, связанных с охраной, защитой и воспроизводством лесов и др. Иначе говоря - это группа задач, предназначенных для возвращения старой системы организации лесохозяйственного производства, существовавшей в рамках плановой экономики. И в данном случае потребуется незначительное увеличение бюджетного финансирования.

Третья группа лесополитических задач носит прогрессивно-стимулирующий характер и заслуживает всяческого одобрения. Прежде всего это задачи, ориентированные на учет региональных особенностей: развитие форм предоставления лесов в пользование; разработка новых лесохозяйственных и природоохранных нормативов с учетом специфики лесных районов; переход к определению расчетной лесосеки с учетом экономической доступности лесов и их деления по целевому назначению, а также уровня развития транспортной инфраструктуры, товарной и породно-возрастной структуры насаждений и другого, а также направленные на развитие частно-государственного партнерства и стимулирование лесного бизнеса: поддержка использования на внутреннем рынке продукции из древесины для строительных нужд, деревянного домостроения, мебельных предприятий, предприятий по производству биотоплива, целлюлозно-бумажных изделий, стимулирование государственных закупок этой продукции, стимулирование производства высококачественной экологической продукции, развитие «зеленой» экономики и биоэнергетики и др. В рыночных условиях стимулирующие функции государства по отношению к частному лесному бизнесу выражаются в прямом софинансировании или субсидировании либо в снижении налоговых ставок и платежей. Эта группа задач сопряжена со значительными расходами для бюджета или недополучением налоговых поступлений.

Практика работы над бюджетом 2014 года с учетом природных катастроф этого года (на устранение последствий наводнений на Дальнем Востоке планируется выделить сумму, соизмеримую с годовым бюджетом лесного хозяйства: 40 млрд руб.), социальных обязательств перед гражданами, реформ пенсионной системы, здравоохранения и образования, дают основания усомниться в реальности поддержки лесного бизнеса государством.

Проблема финансового обеспечения государственной политики

Достичь поставленных лесополитических целей без надлежащего финансового обеспечения не представляется возможным.

Реализация государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов будет осуществляться в пределах средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию государственных программ, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет внебюджетных источников.

Проблема финансового обеспечения реализации лесной политики кроется в принципе остаточного бюджетного финансирования лесного хозяйства. Суть этого принципа раскрывается в первоочередном удовлетворении федеральными бюджетными ресурсами приоритетных видов деятельности (здравоохранения, образования, обороны, социальной сферы и пр.) и в последнюю очередь - лесного хозяйства. Принцип остаточного финансирования был введен в практику лесного хозяйства в 1924 году и действует по настоящее время.

Вводимая с 2014 года новая система финансирования лесного хозяйства, построенная на так называемой единой субвенции, предоставляемой субъектам федерации, усложняет решение задач государственной лесной политики и порождает тем самым еще один принцип двойного остаточного финансирования: первичное остаточное финансирование на федеральном уровне и вторичное - на уровне субъектов Российской Федерации, которые также будут стремиться в первую очередь обеспечить финансовыми ресурсами социально­значимые виды деятельности в регионах и в последнюю очередь - лесное хозяйство.

Подведем итоги

• У государственной политики России в области лесного сектора явно выраженное ресурсное направление, что порождает ресурсно­ориентированную экономику лесного сектора России.
• Конструкция лесной политики построена не на провозглашении новых идей, а на постановке старых задач, стоящих перед лесным сектором на протяжении последних двух десятилетий.
• Содержание лесной политики носит преимущественно декларативный характер и характеризуется как умеренно нейтральное по отношению к существующим лесным отношениям.
• До 2030 года сохраняется государственная собственность на леса при одновременном развитии частно­государственного партнерства в лесном секторе экономики.
• Государственная политика в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов заложила основы для создания различных систем ведения лесного хозяйства с учетом особенностей регионов.
• Работоспособность механизмов реализации государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов зависит от обеспеченности финансовыми ресурсами.
• Вероятность достижения целей, поставленных Правительством РФ перед лесным сектором до 2030 года, одновременно равна нулю и 100%. Такая полярность объясняется многокритериальностью оценки целей лесной политики, которые в силу обтекаемости и неконкретности уже сегодня могут быть провозглашены как достигнутые. Однако никто не будет отрицать значимости исторического факта для лесного хозяйства России, связанного с принятием этого документа.

Владимир ПЕТРОВ,
зав. кафедрой лесной политики,
экономики и управления СПбГЛТУ

Об авторе

Петров Владимир Николаевич  - заведующий кафедрой лесной политики, экономики и управления Санкт-Петербургского государственного лесотехнического университета им. С. М. Кирова, доктор экономических наук, профессор.

Родился 30 октября 1961 года в г. Ливны Орловской области. В 1984 году окончил инженерно-экономический факультет Ленинградской лесотехнической академии им. С. М. Кирова, получив специальность «инженер-экономист лесного хозяйства и лесной промышленности». С 1992 по 1994 год работал в Геттингенском университете (Германия), на кафедре экономики и организации лесного хозяйства и лесной политики. В 1998 году в Санкт-Петербургском государственном университете защитил докторскую диссертацию о государственной лесной политике.

Автор 206 научных и методических работ в России и за рубежом, в том числе четырех монографий, посвященных вопросам организации, экономики лесного хозяйства, лесной политики; эксперт Государственной думы Федерального собрания РФ Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию, эксперт Государственной думы Федерального собрания РФ Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии, член Экспертного совета при Комитете Государственной думы по промышленности по вопросам лесного комплекса.