Система государственного и муниципального управления лесами Германии
От редакции
Кафедра лесной политики, экономики и управления Санкт-Петербургского государственного лесотехнического университета планирует в журнале «ЛесПромИнформ» серию публикаций для ознакомления читателей с опытом государственного управления лесами зарубежных стран с учетом их государственного устройства, традиций и обычаев.
Открывает серию материал о современной системе государственного и муниципального управления лесами Федеративной Республики Германия.
Несмотря на многолетние деловые отношения между органами власти РФ и ФРГ, об экономике лесного хозяйства и управлении лесами в Германии известно немного. Сведения ограничиваются макропоказателями по итогам последних лет и отдельными публикациями в прессе по результатам очередной поездки российских чиновников на родину устойчивого лесного хозяйства и самой «пивной» нации в мире.
Таблица 2. Площадь лесов и степень лесистости федеральных
земель Германии
В лесном хозяйстве Германии существует множество схем управления лесами, которые зависят от формы собственности на леса.
Лесами, находящимися в государственной собственности (федеральные леса и леса федеральных земель), управляют государственные органы, корпоративными лесами управляют муниципальные органы (коммуны), частными лесами - юридические или физические лица, собственники этих лесов и их представители.
Соотношение площадей разных форм лесной собственности отражено в табл. 1.
Все три схемы управления лесами вполне самостоятельны в принятии управленческих решений и формировании собственных структур управления.
По государственному устройству Германия является федеративным государством, состоящим из 16 административно-территориальных единиц - федеральных земель. Территория страны - 35 720 780 га; по данным последней государственной инвентаризации, площадь лесов составляет почти треть площади страны: 11 419 124 га (32%).
На территории всех федеральных земель и городов федерального значения произрастают леса, лесистость земель колеблется от 11 до 42%. Данные о площади лесов и лесистости представлены в табл. 2.
Исходя из государственного устройства страны, у государственного управления лесным хозяйством Германии три уровня - федеральный, региональный (уровень федеральных земель) и локальный, который представлен лесными предприятиями (частными, государственными или муниципальными).
Федеральный уровень управления лесами
В Германии нет самостоятельного федерального органа управления лесами. Вопросы управления лесным хозяйством решает федеральное министерство продовольствия и сельского хозяйства (далее - министерство).
Территориально департаменты министерства расположены в двух городах: Бонне и Берлине.
В настоящее время министерством руководит федеральный министр Кристиан Шмидт, который входит в состав федерального правительства Германии. По образованию он юрист, специализировавшийся в области трудового права.
В штате министерства два парламентских статс-секретаря (у обоих специальное сельскохозяйственное образование) и один статс-секретарь (его специальное образование - экономика сельского хозяйства), курирующий пять основных направлений работы министерства: продовольственную политику, инновации, безопасность производства; безопасность продуктов питания, здоровье животных; сельскохозяйственные рынки, поддержку сельхозпроизводителя, земельный фонд; устойчивое сельское и лесное хозяйства, биопроизводства; EU-политику (европолитику), рыболовство, международное сотрудничество.
За каждое направление отвечает специализированный отдел. Например, за направление «устойчивое сельское и лесное хозяйства, биопроизводства» отвечают три отдела: сельского хозяйства; возобновляемых ресурсов и устойчивости; лесного хозяйства.
В свою очередь, в структуре отделов есть подотделы. Например, в отделе лесного хозяйства пять подотделов: стратегии и координации; правовой; национальной лесной политики и охоты; европейской и интернациональной лесной политики; устойчивого лесопользования и лесных рынков.
Организационная структура управления лесным хозяйством федерального уровня представлена небольшим числом специализированных подразделений, которые взаимодействуют в процессе обоснования, выработки и принятия управленческих решений на национальном и международном уровне.
Главная цель работы министерства - обеспечение устойчивого управления лесным хозяйством страны и проведение лесной политики. Основные направления управленческой деятельности федерального министерства носят явно выраженный координационно-стратегический, рамочный характер и призваны решать базовые (общие) вопросы лесного хозяйства и лесной политики как внутри страны, так и за ее пределами.
В структуре министерства два подразделения отвечают за продовольственный и сельскохозяйственный сектор постоянного представителя ФРГ в FAO (Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН) в Риме и других интернациональных организациях и за продовольственный и сельскохозяйственный сектор постоянного представителя ФРГ в EС EU (Европейском совете) в Брюсселе.
Министерство держит на постоянном контроле бюрократическую сторону управленческого процесса. За сокращение документооборота и его оптимизацию отвечает специальное подразделение министерства по защите государственной тайны, сокращению бюрократии и бумагообороту.
Общее число сотрудников министерства - около 900 человек, в их числе 25 сотрудников (2,8%) занимаются вопросами управления лесным хозяйством всей страны. Более половины сотрудников министерства имеют ученые степени и звания. По существующему законодательству Германии, среди государственных служащих министерства высшего уровня проводится обязательная ротация каждые 3-5 лет.
Уровень управления лесами федеральных земель
У каждой из вышеперечисленных земель, входящих в состав федерации, есть свои конституция и парламент - ландтаг. Ландтаги избирают премьер-министра федеральной земли и формируют земельные правительства. В пределах своей компетенции эти правительства формально полностью независимы от федерального правительства. Федеральные земли, будучи субъектами федерации, самостоятельно определяют структуру своих органов исполнительной власти в области лесных отношений.
Нет жесткой связи между федеральным органом управления лесами (министерством) и органами управления лесами федеральных земель. В этом смысле в Германии действует децентрализованная система управления лесами. Все функции принятия решений принадлежат региональным органам управления лесным хозяйством, то есть тем структурам, в которых на местах возникает первичная информация, необходимая для выработки конкретных решений. Децентрализация управления позволяет федеральным землям максимально учитывать при организации и планировании природные, социальные и экономические особенности регионов.
У федеральных земель свои государственные органы управления лесами с соответствующими структурами, наделенными полномочиями и функциями, имеющими права и обязанности. Отдельного, самостоятельного министерства лесного хозяйства нет ни в одной федеральной земле Германии. Возглавляют структуры управления лесами федеральных земель разные министерства, в сферу ответственности которых входят, как правило, несколько видов экономической деятельности, в том числе и лесное хозяйство. Например, в Баварии действует Министерство продовольствия, сельского и лесного хозяйства, в федеральной земле Рейнланд - Пфальц - Министерство окружающей среды, сельского хозяйства, виноделия, продовольствия и лесного хозяйства, в Нижней Саксонии - Сельскохозяйственная палата, в Мекленбурге - Передней Померании - Министерство сельского хозяйства, окружающей среды и защиты прав потребителей, в Северном Рейне - Вестфалии - Министерство защиты от атмосферных воздействий, окружающей среды, сельского хозяйства, защиты природы и прав потребителей и т. д.
Рассмотрим структуру управления лесами на примере федеральной земли Саксония (рис. 1). Функции органа управления лесами в Саксонии выполняет Министерство окружающей среды и сельского хозяйства, в составе которого есть подразделение, отвечающее за вопросы лесного хозяйства. Численность сотрудников этого подразделения - 14 человек.
Основные функции Министерства окружающей среды и сельского хозяйства Саксонии в части лесного хозяйства: выработка региональной лесной политики и содействие ее реализации; разработка стратегии развития лесного хозяйства федеральной земли и обеспечение ее реализации; контроль рынка лесных товаров и услуг; воспроизводство и сохранение лесов; вопросы поддержки частных лесовладельцев; участие в решении вопросов регионального лесного законодательства и др.
Основная цель работы министерств федеральных земель - обеспечение эффективного развития лесного хозяйства в регионах. В подчинении министерств федеральных земель находятся локальные структуры управления лесами и производственной деятельностью. По состоянию на июнь 2015 года имеются следующие локальные структуры управления лесами и производственной деятельностью по федеральным землям: Предприятие лесного хозяйства и лесной промышленности земли Северный Рейн - Вестфалия, Управление лесами Баварии, Земельное управление лесами Баден - Вюртемберг, Нижнесаксонское лесное и сельское хозяйство и лесное хозяйство Гамбурга, Гессенское лесное хозяйство, Лесное предприятие «Саксонский лес», Предприятие лесного хозяйства земли Рейнланд - Пфальц, Лесное предприятие земли Саксония - Анхальт, Лесное предприятие земли Саксония - Анхальт для частных лесовладельцев и оказания услуг в области лесного хозяйства, Тюрингское лесное хозяйство, Земельное лесное хозяйство Шлезвиг - Гольштейн, Лесное хозяйство земли Мекленбург - Передняя Померания, Лесное хозяйство земли Саар.
Даже из названий структур управления лесами в федеральных землях видно различие выполняемых ими функций. Объединяет все управленческие структуры регионального уровня принцип соизмерения затрат и результатов управленческой деятельности, поэтому во всех федеральных землях образованы государственные предприятия лесного хозяйства, которые наряду с управлением лесами выполняют весь комплекс производственных функций, включая реализацию лесной продукции и оказание услуг.
Основная цель работы лесных предприятий - получение прибыли от использования лесов и оказание рекреационных услуг населению (именно эта деятельности преобладает, в отличие от частных предприятий).
Локальный уровень управления лесами
Рассмотрим локальный уровень управления лесами и производственной деятельностью на примере организации «Лесное предприятие "Саксонский лес"» (далее - лесное предприятие) (рис. 2).
В структуре организации центральный аппарат управления и лесные округа с лесными предприятиями. Центральный аппарат возглавляет руководитель, его заместитель (коммерческий директор) курирует все направления деятельности лесного предприятия, а именно: исполнение лесного законодательства федеральной земли; организацию работ по использованию и сохранению лесов; подбор персонала; самостоятельную производственную деятельность в лесу; финансовый менеджмент; лесохозяйственные работы - «Центр компетенции "Лес и лесное хозяйство"»; охотпользование, особо охраняемые природные территории (ООПТ).
За каждое направление отвечает специализированный отдел. Например, за направление «Законодательство, организация, персонал» отвечают следующие отделы: кадров, общих вопросов организации, образования, повышения квалификации; работы с общественностью, лесной педагогики, окружающей среды; юридический; защиты информации; лесные образовательные центры.
К направлению «Производственная деятельность в лесу» относятся следующие отделы: планирования продукции; лесных работ, лесной техники, охраны труда; государственной недвижимости в лесу; лесного рынка; лесных услуг, центр производства посадочного материала, лесной питомник, государственная шишкосушилка; машинно-тракторная станция. Названия отделов говорят о том, что органы государственной власти земли Саксония выполняют производственные функции лесного хозяйства, включая заготовку древесины и ее реализацию на рынке, а также оказывают разные услуги сторонним организациям и населению. Федеральное законодательство и законодательства федеральных земель не запрещают органам государственной власти передавать производственные функции (выполнение работ в сфере лесного хозяйства и лесной промышленности) сторонним организациям, если это экономически выгодно и менее затратно, чем выполнение аналогичных работ собственными силами.
Направление «Финансовый менеджмент» представлено следующими отделами: экономики и организации предприятия, контроллинга; бюджета, финансов, налогов и сборов; инновации, организации и оказания рекреационных услуг; профессиональных производственных систем.
Один из основных принципов управления государственными лесами любой федеральной земли Германии - соизмерение затрат на управление с получаемым от него результатом. Поэтому производственные функции не отделены от управленческих.
Направление «Центр компетенции "Лес и лесное хозяйство" в зоне ответственности следующих отделов: лесоводства, охраны и защиты леса, управления охотхозяйством; лесной генетики, выращивания лесных растений; почвенного мониторинга, определения места произрастания, лаборатории лесоустройства, оценки лесов, лесной инвентаризации; картографии, ГИС, измерений. За направление «Охотпользование, ООПТ» отвечают отделы: поддержки лесного хозяйства, разрешительный; охраны ООПТ; лесной политики, частного и корпоративного лесного хозяйства.
Самостоятельными отделами представлено управление национальными парками (например, «Саксонская Швейцария»), биосферными резерватами, ценными природными ландшафтами и пр. Локальный уровень управления лесами представлен лесными округами, всего их 12. На территории лесных округов действуют государственные лесные предприятия, за которыми закреплены лесные участки, находящиеся в государственной собственности (федеральной или собственности федеральных земель).
Общая численность государственного лесного предприятия Саксонии, включая управленческий персонал и работников предприятий во всех лесных округах, составляет 1319 человек.
Структура лесного предприятия представлена на рис. 3.
В состав лесных округов входят леса всех видов собственности, у которых имеется своя структура хозяйственного управления. В один округ могут входить леса частной, корпоративной и федеральной формы собственности и собственности федеральных земель. Все лесные округа находятся в непосредственном ведении государственных лесных предприятий.
По отношению к корпоративным и частным лесам ведение не означает монопольное управление, а только указывает на то, что государственные структуры управления ведают (знают) об основных количественных и качественных характеристиках лесных насаждений всех видов собственности, границах предприятий и т. п. Предоставление информации о лесах - не право, а обязанность лесовладельцев всех видов собственности, закрепленная в федеральном Лесном законе (гл. 4, § 42).
Государственные предприятия федеральных земель могут выполнять по договору производственные и управленческие функции для частных, корпоративных и церковных лесовладельцев, находящихся на территории федеральной земли, или оказывать им поддержку.
Виды поддержки негосударственным лесным предприятиям: бесплатные консультации частных лесовладельцев по вопросам лесопользования, лесовосстановления, охраны лесов, получения государственной финансовой поддержки; профессиональное сопровождение лесного бизнеса; ведение налоговой и бухгалтерской отчетности; непосредственное управление частным или коммунальным лесным предприятием; продажа древесины; изготовление документов лесного планирования; особые режимы пользования на участках с режимом ООПТ (экологические пункты), с получением компенсации за упущенную выгоду; получение лесохозяйственного образования и повышение квалификации частным лесовладельцам и всем желающим; обучение работе бензопилами и прочие услуги.
Лесное предприятие возглавляет руководитель, средняя численность сотрудников - около 100, предприятия выполняет лесохозяйственные, лесопромышленные, инфраструктурные и коммерческие функции по сбыту лесной продукции и оказанию услуг.
Лесные предприятия проводят лесохозяйственные и охотхозяйственные работы: лесовосстановление, лесоразведение; охрану лесов от пожаров, защиту лесов от вредителей и болезней, санирование поврежденных лесов; создание экологически стабильных, соответствующих местопроизрастанию смешанных лесных насаждений; калькирование лесных почв в горных лесах; организацию биотопов, охрану редких видов растений; предотвращение оползней, камнепадов, ветровой и водной эрозии почв; сохранение водного режима почв и источников питьевой воды; производство посадочного материала; сохранение охотничьих ресурсов, создание охотничьей инфраструктуры, добычу охотничьих ресурсов и др.
Лесные предприятия выполняют лесопромышленные работы, к которым относятся: заготовка сертифицированной древесины (по системе PEFC); раскряжевка и транспортировка древесины, погрузо-разгрузочные работы и другие. А также инфраструктурные работы: строительство лесных дорог, велосипедных дорожек, экологических троп; содержание лесных дорог и уход за ними, строительство мостов; установка скамеек, обустройство мест отдыха: лесных домиков, стоянок и прочего, сооружение мест отдыха для населения (домиков, скамеек и др.).
Коммерческие функции лесных предприятий: коммерческое управление лесными участками, их позиционирование на рынке лесных услуг; сдача в аренду лесных участков и их обустройство; выдача разрешений на охоту; организация охоты для групп или отдельных лиц; продажа мяса диких животных (на уровне участковых лесничих); организация выступлений, семинаров по лесной педагогике для детей и молодежи; проведение тематических экскурсий; ведение пропаганды о пользе лесного хозяйства; организация велотуров, маршрутов верховой езды, пеших прогулок; организация самостоятельной заготовки рождественских елей населением; аренда лесных домиков; экскурсии по лесному предприятию; изготовление наглядной агитации и др.
Средняя площадь одного государственного лесного предприятия составляет 25 тыс. га, которые разделены на 7-10 участковых лесничеств. Площадь участкового лесничества - от 3,6 до 2,5 тыс. га, на одного сотрудника государственного лесного предприятия приходится примерно 250 га. Большинство лесных предприятий сертифицированы по системе PEFC.
Лесные предприятия самостоятельно выполняют весь комплекс лесохозяйственных, лесопромышленных и охотхозяйственных работ. Исключение составляет транспортировка круглых лесоматериалов, которая осуществляется сторонними предпринимателями. Лесным предприятиям не запрещается заключать договоры подряда на выполнение отдельных работ лесного хозяйства, лесной промышленности и охотничьего хозяйства.
Основная цель работы лесных предприятий федеральных земель - эффективное ведение лесного хозяйства и получение прибыли от лесопользования в государственных лесах, содействие управлению лесами других форм собственности.
Управление коммунальными и частными лесами
Федеральные земли подразделяются на коммуны (общины), им гарантируется право коммунального самоуправления, в том числе и произрастающими там лесами. Муниципальные органы власти и управления подчинены земельным правительствам и решают вопросы, отнесенные к ведению самих земель, в частности, вопросы управления муниципальными (корпоративными) лесами.
Конституция ФРГ детально закрепляет распределение полномочий между федерацией и землями. В этом плане федеративное устройство Германии схоже с государственным устройством России и других федеративных государств.
Федеральные земли контролируют большую часть общегосударственного лесного потенциала через систему поземельного управления лесами. Земельные органы управления исполняют, с одной стороны, лесные законы данной земли, а с другой - большинство федеральных законов, например, Лесной закон. Управление коммунальными лесами относится к вопросам местного самоуправления, это в большей степени компетенция субъекта федерации, чем самой федерации. Каждая федеральная земля вправе решать лесные вопросы по-своему, а федеральный центр не может вмешиваться в вопросы организации местного самоуправления. Таким образом, правовая база для управления коммунальными лесами - это законы федеральных земель.
Несмотря на широкие законодательные возможности для разнообразия организации местного самоуправления и управления лесами, почти во всех федеральных землях местное самоуправление организовано одинаково. Оно осуществляется на уровне отдельных общин, поселений, муниципальных районов. На местном уровне коммунальное самоуправление гарантирует гражданам право самостоятельно принимать решения относительно актуальных вопросов данной территориальной единицы, включая лесные вопросы.
Что касается структуры органов местного самоуправления, то германскую систему местного самоуправления характеризует определенная стабильность структурных подразделений. Однако несмотря на эффективную систему местной власти, управление коммунальными лесами, как правило, осуществляют государственные лесные предприятия федеральных земель по договору с органами местного самоуправления.
У некоторых органов местного самоуправления имеются собственные структуры управления лесами, работа которых мало чем отличается от работы органов управления государственных предприятий. Управленческие решения по использованию, сохранению или восстановлению коммунальных лесов принимаются в рамках юридической регламентации. Собственного лесного законодательства у коммун нет, действует лесное законодательство федеральных земель, к которым относятся эти коммуны. Коммуны используют возможности, предоставленные им в рамках регионального лесного законодательства по сохранению и использованию их лесов.
Большое число коммун заключают возмездные договоры с государственными лесными предприятиями федеральных земель по управлению своими лесами. Например, в федеральной земле Баден - Вюртемберг почти 33 000 га (12%) коммунальных лесов управляются государственными лесными предприятиями, а на площади 148 000 га (53%) коммунальных лесов государственные предприятия не только осуществляют управление, но и ведут бухгалтерскую отчетность.
Коммуны, у которых довольно большие лесные площади, содержат собственный лесной персонал для управления этими лесами. Коммуны имеют право передать управление своими лесами частным лесным предприятиям, лесным союзам или сторонним управленческим компаниям.
В соответствии с соглашением, подписанным в декабре 2011 года между государственными властями и объединениями коммун, которое носит название «Пакт об обеспечении ведения образцового лесного хозяйства в коммунальных лесах», начиная с января 2012 года коммуны получают финансовую поддержку из государственного бюджета федеральной земли в размере 7,8 евро/га в год в случае управления лесами, ведения лесного хозяйства и лесопользования собственным или сторонним персоналом. Финансовая поддержка составит 6,5 евро/год на один гектар в случае ведения лесного хозяйства и лесопользования собственным персоналом и передачи управления лесами государственным лесным предприятиям. Управление частными лесами зависит от размера лесовладения, наличия сельхозугодий, представления собственника лесов о их назначении, традиций и обычаев.
Несмотря на указанные различия, можно выделить типичные схемы управления частными лесами:
- управление собственником лесов без образования специальной структуры управления и найма лесных специалистов (такая схема управления используется владельцами небольших лесных участков);
- управление собственником лесов с образованием специальной структуры управления и штатом лесных специалистов (такая структура управления характерна для средних лесовладений);
- управление лесами с образованием специальной структуры управления, включающей администрацию, функциональные подразделения (экономики, планирования, лесного хозяйства и пр.), штат лесных рабочих, собственную технику и прочее с передачей функций управления собственником лесов управляющему (такая схема управления характерна для больших лесовладений).
Все три схемы управления частными лесами допускают участие в управлении специалистов государственных лесных предприятий.
По расчетам лесных экономистов, минимальная площадь лесов, достаточная для рентабельного ведения лесного хозяйства в европейских условиях, должна быть 250 га.
Управление лесами после объединения Германии
После объединения Германии в 1990 году перед новыми федеральными землями встала задача проведения реформы местного самоуправления, создания новой структуры управления лесами и лесного законодательства.
Говоря о системе управления и формах лесной собственности в Германии, особо следует отметить леса, получившие статус, определенный историческими событиями XX века. Речь идет о лесах, находившихся до 9 мая 1945 года в частной собственности. После окончания Второй мировой войны, в результате проведения земельной реформы в ГДР они были экспроприированы и перешли в собственность государства. После объединения Германии эти леса (площадью около 3,2 млн га), с расположенными на лесных землях сооружениями и разными строениями, перешли под опеку специально созданной управляющей структуры с целью реприватизации этого недвижимого имущества путем продажи.
С этой целью было создано специальное ведомство по опеке государственной собственности бывшей ГДР. Несмотря на кажущуюся высокую доходность пользования лесом, в настоящее время около 2% лесов (109 713 га) остаются невостребованными покупателями.
Управлением лесами и их использованием занимаются специально уполномоченные органы управления федеральных земель и специально учрежденное общество с ограниченной ответственностью (третейский союз), которое осуществляет оценку лесов и управление ими.
Владимир ПЕТРОВ, проф., д-р экон. наук,
зав. кафедрой лесной политики, экономики и управления
Санкт-Петербургского государственного лесотехнического университета
