Проблемы лесной рекреации и пути их решения

24 сентября 2015 года в Государственной думе РФ прошли парламентские слушания на тему: «Актуальные проблемы правового регулирования рекреационной деятельности, развития туризма, отдыха граждан в лесах и обеспечения общедоступного лесопользования». В слушаниях приняли участие представители органов законодательной и исполнительной власти, руководитель Рослесхоза Иван Валентик, руководители лесного хозяйства регионов, предприниматели, общественные деятели, научные работники, преподаватели вузов.

Лесное законодательство, регулирующее лесные отношения в области рекреационного лесопользования, ориентировано в основном на экономическую составляющую. Социальная и экологическая составляющие находят свое отражение лишь в декларативной части лесного законодательства. Экономическая составляющая по-прежнему является доминирующей во взаимоотношениях государственных органов и предпринимательских структур, арендующих лесные участки для рекреационных целей.

В условиях становления рыночных отношений интенсивная коммерциализация рекреационных услуг вполне естественна, но в реальности она порождает конфликты между арендаторами и гражданами. Следует отметить, что сегодня нет серьезных исследований, посвященных причинам возникновения таких конфликтов. Вся вина, как правило, априори ложится на бизнес, на арендатора лесного участка. Но параллельно этой проблеме существует проблема захламления лесов бытовым мусором - как населением, посещающим леса, так и «мусорным бизнесом», незаконно вывозящим в леса большегрузными автомобилями твердые бытовые отходы.

Передача в аренду лесных участков с целью рекреации в дальнейшем обычно влечет за собой их ограничение в натуре, что автоматически создает противоречия между арендаторами и населением - нарушаются права бесплатного доступа граждан на арендованные лесные участки.

Длительные сроки аренды лесных участков создают у одних арендаторов иллюзию владения этими участками на правах собственника, у других - надежду на возможную их приватизацию в недалеком будущем, у третьих - желание перевода этих лесных участков из состава земель лесного фонда в земли иных категорий для последующей приватизации.

Вышеизложенное обозначило основную проблему лесной политики государства: разрешить передачу лесных участков в частную собственность или ввести запрет на такую передачу. Государственная политика в решении этой проблемы станет определяющей для развития норм лесного права, регулирующих лесные отношения в области собственности на леса.

Ключ к разрешению противоречий между интересами государства, лесного бизнеса и населения лежит не в экономической плоскости, а в плоскостях лесной политики и законодательства. Лица, ответственные за принятие решений в сфере лесной политики, должны в ближайшем будущем определиться с курсом развития лесных отношений.

Этот курс может быть направлен на приватизацию лесных участков или на сохранение их в государственной собственности с последующей обязательной корректировкой содержания прав и обязанностей рекреационных арендаторов.

Уже сейчас можно с полной определенностью утверждать, что курс на приватизацию лесных участков вызовет недовольство широких кругов населения, обострит взаимоотношения власти и народа. Об этом говорят результаты многолетних опросов по введению частной собственности на леса.

Если же государством будет выбран курс на категорический запрет приватизации рекреационных лесных участков, то необходимо принять ряд поправок в лесное законодательство, которые будут гарантировать права граждан на бесплатный и беспрепятственный доступ к арендованным лесным участкам, а у бизнеса не будет иллюзий владения этими участками на праве собственности, надежды на возможную их приватизацию в недалеком будущем или желания перевода этих участков из состава земель лесного фонда в земли иных категорий для последующей их приватизации. Для этого надо рассмотреть вопрос о сокращении срока аренды лесных участков для рекреационного использования с 49 до 10 лет, принять норму, прямо указывающую на ограничение оборотоспособности, запрет перевода таких участков в иные категории земель или их приватизацию.

Леса могут поставлять рекреационные услуги неограниченному кругу лиц, и пользование этими услугами для личных нужд граждан должно быть реально гарантировано лесным законодательством.

Практика использования лесов для рекреационных целей выявила немало проблем, связанных с нарушением норм лесного и смежного законодательства. В их числе:

• ограничение прав граждан на свободное посещение лесов, находящихся в аренде, для осуществления рекреационных целей. Необходимо усиление федерального государственного лесного надзора в части соблюдения прав граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах;
• нецелевое использование городских лесов. Следует законодательно закрепить положение, согласно которому городские леса надо отнести к зоне особо охраняемых территорий. Это будет полностью отражать их природоохранное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение;
• осуществление рубок лесных насаждений на лесных участках, переданных для использования в рекреационных целях. Необходимо привести Правила использования лесов для осуществления рекреационной деятельности (выборочные и сплошные рубки) в соответствие с требованиями Лесного кодекса;
• совмещение рекреационного лесопользования с другими видами использования лесов. Требуется уточнить механизм реализации закрепленного лесным законодательством принципа многоцелевого использования лесов, уточнив возможность совмещения рекреационной деятельности с другими видами использования лесов на одном лесном участке, разграничить круг прав и обязанностей арендаторов в части охраны, защиты и воспроизводства лесов на подобных лесных участках;
• заключение договоров аренды лесных участков для осуществления рекреационного лесопользования некоммерческими объединениями граждан (садоводствами, огородничествами и пр.) и физическими лицами. Отказ в праве участвовать в аукционе по продаже права рекреационного лесопользования некоммерческим объединениям граждан является неправомерным. Садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие объединения имеют право на участие в таком аукционе и могут заключать договоры аренды рекреационного лесопользования по результатам аукциона;
• возведение на арендованных лесных участках капитальных строений. Необходимо ввести однозначное определение понятия «временная постройка» для исключения капитальной застройки лесов под видом их рекреационного использования, установить допустимую строительную и экологическую нагрузку на рекреационные участки;
• следует пересмотреть порядок установления ставок платы за рекреационное использование лесов, определив коэффициенты, учитывающие рекреационную нагрузку на лесной участок, его экологическое значение и социальную полезность, а также пересмотреть порядок распределения платежей за рекреационное использование таким образом, чтобы направлять часть платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Полный отказ от разрешительного принципа лесопользования породил проблему для населения, занимающегося сезонными заготовками разных дикоросов. Сложная процедура заключения договора купли-продажи должна быть заменена проверенной временем схемой выписки лесных билетов для осуществления подобных видов побочного лесопользования.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что налицо отсутствие баланса интересов государства, населения и бизнеса в вопросе использования лесов в рекреационных целях. Эта проблема не является результатом несовершенного лесного законодательства, скорее наоборот: лесное законодательство ушло далеко вперед, оставив позади традиции, менталитет народа и обычаи.

Как известно, любая система юридических норм в случае их невыполнения обеспечивается силой государственного принуждения. Не являются исключением и лесные правоотношения в области лесной рекреации. Инструментом принуждения в лесном хозяйстве являются лесничества, а точнее, их сотрудники. Однако их штат малочисленный, на одного работающего в лесном хозяйстве приходится более 50 тыс. га леса. У государства сегодня нет или почти нет представителей государственных интересов в лесу. Без увеличения численности и финансирования лесного хозяйства не решить ни одной проблемы лесного хозяйства.

Рассматривая вышеуказанную проблему с такой точки зрения, можно прийти к выводу, что ее решение кроется не в совершенствовании лесного законодательства, регулирующего лесные отношения в области лесной рекреации, и усилении мер ответственности, а в укреплении лесного хозяйства, совершенствовании его экономической организации и государственного управления лесами. Лес, находящийся в государственной собственности, нуждается в надежной охране и защите. Нужен человек, служащий лесу и государству, и таким человеком может быть только работник лесного хозяйства.

Владимир ПЕТРОВ,
д-р экон. наук, профессор,
зав. кафедрой лесной политики,
экономики и управления СПбГЛТУ