Управление лесами Финляндии
Эффективность лесных правоотношений любой страны независимо от форм собственности на леса находится в прямой зависимости от качества лесного законодательства и государственного управления лесами. Государственное управление лесами стран - членов ЕС осуществляется в рамках юридической регламентации разных отраслей права, входящих как в национальную правовую систему той или иной страны, так и в международную правовую систему, в частности систему ЕС. В настоящей публикации будет рассмотрена система государственного и муниципального управления лесами Финляндии и проведен анализ правовых и законодательных механизмов, обеспечивающих ее формирование.
Рис. 1. Фрагмент системы управления лесами в Финляндии до 2015 года
Государственное устройство Финляндии и наличие разных форм собственности на леса определяют структуру управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов в стране.
По форме собственности леса Финляндии распределены следующим образом: частные собственники владеют 52% лесных земель, лесопромышленники - 8%, государство - 35%, прочие (муниципалитеты, коммуны, церковь и т. д.) - 5%.
В частной собственности находятся продуктивные леса южной части страны, государство в основном владеет лесами Северной и Восточной Финляндии, из них 45% - это особо охраняемые территории.
Леса, находящиеся в государственной собственности, управляются государственными органами, леса муниципалитетов и коммун управляются органами управления, относящимися к этим органам, частные леса - собственниками этих лесов и их представителями. Все органы управления, относящиеся к этим трем схемам управления лесами, самостоятельны в принятии управленческих решений и формировании собственных структур управления.
Как следует из схемы, представленной на рис. 2, в Финляндии нет самостоятельного федерального органа управления лесами. Вопросы управления лесным хозяйством решаются в рамках федерального Министерства сельского и лесного хозяйства (Maa- ja metsätalousministeriö), которое находится в г. Хельсинки.
Цели управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов определяет Министерство сельского и лесного хозяйства, цели управления в природных охраняемых объектах - Министерство окружающей среды (Ympäristöministeriö). Обоими ведомствами руководит министр сельского хозяйства и окружающей среды Киммо Тииликайнен, магистр наук в области сельского и лесного хозяйства. Он входит в состав федерального правительства Финляндии.
Министерство сельского и лесного хозяйства осуществляет государственное управление лесами через систему региональных и функциональных управленческих структур. Интересы частного лесного бизнеса защищают негосударственные структуры - ассоциации, союзы.
У министра сельского хозяйства и окружающей среды есть постоянный секретариат, государственный секретарь, советник, отдел внешнего аудита. В структуру министерства сельского и лесного хозяйства входят три департамента: продовольствия; природных ресурсов; административный и плановый (рис. 2). В ведении министерства также находятся финские лесные центры, Институт природных ресурсов Финляндии Luke и государственная лесная служба Финляндии Metsähallitus.
Рис. 2. Схема управления лесами в Финляндии (с 2015 года)
Постоянный секретарь министра сельского хозяйства и окружающей среды является старшим должностным лицом, который направляет и координирует операции министерств. Постоянный секретариат оказывает помощь министру в управлении, планировании и надзоре за деятельностью административного сектора и министерств в целом и выполняет следующие функции: руководит стратегическим планированием, координирует реализацию стратегии, отвечает за внутренний контроль исполнения разных министерских регламентов и др.
Государственный секретарь является ближайшим советником министра, направляет подготовительную работу, контролирует выполнение правительственных программ, отвечает за взаимодействие с другими министерствами и т. д. Советник министра является помощником министра по политическим вопросам.
Министр держит на постоянном контроле бюрократическую сторону управленческого процесса. С этой целью в министерстве образован отдел внешнего аудита - постоянно действующая структура, которая призвана контролировать целевое расходование бюджетных средств, обеспечивать сокращение документооборота, исключение дублирования отраслевой отчетности и т. д.
Организационная структура управления лесным хозяйством федерального уровня представлена отделом «Леса и биоэнергетика», в котором работает 15 человек. Название отдела говорит о том, что на государственном уровне осуществляется переход от невозобновляемых ресурсов к возобновляемым, причем особое значение придается биоэнергетике.
В ведении и подчинении министерства находятся финские лесные центры, общая численность сотрудников которых около 600 человек. Лесные центры являются частью системы косвенного (непрямого) государственного управления и функционируют под стратегическим управлением министерства.
До 2015 года в стране было 14 региональных лесных центров: Аландские острова, Побережье, Юго-Западная Финляндия, Хяме-Уусимаа, Юго-Восточная Финляндия, Пирканмаа, Южное Саво, Южная Остроботния, Средняя Финляндия, Северное Саво, Северная Карелия, Кайнуу, Северная Остроботния, Лапландия.
С 2015 года функционирует новая организационная структура, в составе которой центральное отделение в г. Лахти и пять департаментов (регионов обслуживания): южный, северный, восточный, западный и юго-восточный. Высший орган - правление.
Лесным центрам делегирована функция государственного управления лесами, они выполняют целый комплекс управленческих, контрольно-надзорных и производственных функций. Главная задача лесных центров - контроль соблюдения законодательства по территориальному принципу. Лесные центры состоят из двух подразделений: metsäkeskus и OTSO.
Все функции лесных центров можно разделить на две большие группы: оказание услуг государству (metsäkeskus) и публичные (коммерческие) услуги (OTSO).
Первая группа функций связана с осуществлением контроля производственной деятельности в лесах всех форм собственности. Это контроль мероприятий по лесовосстановлению, лесоразведению; охране и защите лесов; контроль всех видов использования лесов, строительства лесных дорог и создания другой необходимой инфраструктуры; контроль биотопов и мероприятий, проводимых в лесах высокой природоохранной ценности, и др.
Суть второй группы функций - оказание консалтинговых услуг, в число которых могут входить планирование лесовосстановления, лесопользования, создания лесной инфраструктуры, работ по охране и защите лесов и другие услуги, всем заинтересованным лицам (OTSO). Этими услугами, которые могут оказываться на платных договорных условиях, пользуются, как правило, частные лесовладельцы, специализированные компании по заготовке, вывозке древесины и другие физические и юридические лица.
Управленческая функция лесных центров связана с постоянным мониторингом в лесах всех форм собственности. Так, например, лесные центры получают уведомления от частных лесовладельцев обо всех без исключения проводимых лесохозяйственных мероприятиях и лесозаготовках. В обязанность лесных центров входит получение от частных лесовладельцев планов распределенных по времени лесохозяйственных мероприятий и контроль их выполнения исходя из обязательных плановых мероприятий.
Функции лесных центров не ограничиваются лишь контрольно-надзорными мероприятиями. Лесные центры выполняют также производственные функции и располагают собственной лесохозяйственной и лесозаготовительной техникой, рабочей силой - как штатными сотрудниками, так и работающими по контракту.
Так, например, если частный лесовладелец уведомил лесной центр о рубке насаждений, а через два года не осуществил плановых лесохозяйственных мероприятий, то лесной центр берет выполнение этих лесовосстановительных мероприятий на себя, а частный лесовладелец получает счет с указанием всех затрат, связанных с лесовосстановлением.
Лесные центры Финляндии осуществляют мониторинг использования субсидий, которые выделяет государство частным лесовладельцам при проведении ими лесохозяйственных мероприятий, и оповещают заинтересованные стороны о результатах контроля. В отдельных случаях региональные лесные центры также могут выделять субсидии частным лесовладельцам на выполнение отдельных мероприятий лесного хозяйства. Источниками финансирования лесных центров являются государственный бюджет и собственные средства (доходы от консалтинговых услуг).
Еще одна структура, находящаяся в ведении Министерства сельского хозяйства и окружающей среды, - государственная лесная служба Финляндии Metsähallitus (рис. 2). Metsähallitus является государственным предприятием, которое управляет примерно третью лесов Финляндии и структуры которого расположены на территории государственных лесов.
Metsähallitus ведет самостоятельную деятельность, которая основана на сотрудничестве, открытости и взаимодействии со всеми сторонами, заинтересованными в использовании государственных земель. Metsähallitus не выполняет контрольно-надзорные функции, поскольку это полномочия финских лесных центров.
Деятельность этой структуры можно подразделить на два вида:
- коммерческую деятельность, связанную с получением дохода (лесное хозяйство, лесная промышленность и бизнес), в которой задействованы примерно 1400 человек;
- некоммерческую деятельность по оказанию услуг населению в сфере туризма, рекреации и других услуг природного наследия. Но этот вид деятельности, как правило, не приносит дохода и в основном финансируется из бюджета. В этой сфере задействованы примерно 500 человек.
Источниками финансирования Metsähallitus являются собственные операционные средства.
Основная цель деятельности государственной компании Metsähallitus - получение дохода от использования государственных лесов. Metsähallitus выполняет весь комплекс лесохозяйственных работ и самостоятельно реализует древесину на лесном рынке.
Metsähallitus располагает собственной лесохозяйственной и лесозаготовительной техникой, специалистами, а также рабочими для всего цикла лесохозяйственных и лесозаготовительных работ.
Для выполнения лесохозяйственных и лесозаготовительных работ могут привлекаться специализированные сторонние организации.
В числе работ, относящихся к виду деятельности, связанному с оказанием услуг природного наследия, содержание государственных национальных парков; содержание и поддержание в исправном состоянии малых архитектурных форм, рекреационной инфраструктуры; создание и поддержание дорожно-тропиночной сети, экологических троп, мест отдыха, автостоянок и т. д.
Затраты на выполнение этих видов деятельности почти полностью покрываются доходами от коммерческой деятельности.
В ведении Министерства сельского хозяйства и окружающей среды находится также Институт природных ресурсов Финляндии Luke, образованный в 2015 году, в состав которого вошли Институт леса Финляндии (Metla) и ряд других институтов. В объединенном институте работают 1700 человек, из них около 380 человек занимаются вопросами лесного хозяйства.
В своей деятельности Министерство сельского и лесного хозяйства взаимодействует со следующими структурами:
- Центром развития лесного хозяйства Tapio. С 2015 года Tapio реорганизован в государственное предприятие АО Tapio (предоставляет экспертные услуги государству) и дочернее предприятие AO Tapio Silva (предоставляет услуги заинтересованным лицам). Tapio Oy подчиняется канцелярии премьер-министра;
- Институтом окружающей среды Финляндии SYKE, являющимся частью государственного управления по вопросам окружающей среды; SYKE в основном работает под руководством Министерства окружающей среды, но по вопросам водных ресурсов - под руководством Министерства сельского и лесного хозяйства;
- автономной государственной унитарной организацией «Финский центр дикой природы»;
- Национальной земельной службой Финляндии;
- Финским агентством по делам сельских районов Mavi;
- Финским агентством безопасности продовольствия Evira и другими структурами.
Интересы частных лесных собственников представляют негосударственные структуры - союзы и объединения.
До 2015 года в структуре обеспечения интересов частных собственников было три административных уровня:
- Центральный союз сельскохозяйственных производителей и лесовладельцев: Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto (MTK) - главная организация частных лесовладельцев в решении ключевых экономических вопросов. Ее задача - защита интересов частных лесовладельцев, распространение информации (рекламы) о реализуемой ими древесине и ценах на нее;
- 8 региональных союзов лесовладельцев;
- 103 лесохозяйственных объединения.
До 2015 года лесохозяйственные объединения являлись законодательно закрепленными организациями лесовладельцев. Они помогают лесовладельцам в достижении их целей лесопользования, способствуют укреплению рентабельности и устойчивости лесного хозяйства. Лесовладельцы вносили обязательный взнос в местный лесохозяйственный фонд, из которого финансировалась деятельность объединений. С начала 2015 года членство в лесохозяйственных объединениях стало добровольным, а не обязательным.
В настоящее время существует 79 ассоциаций, в которые объединены примерно 630 тыс. частных лесовладельцев. Финансирование осуществляется на основе взносов и продажи услуг. До 2015 года услуги также были платными, несмотря на то что лесовладельцы платили небольшой годовой взнос.
С начала 2015 года в структуре обеспечения интересов частных собственников произошли следующие изменения. Региональные союзы лесовладельцев отменены. Вместо них работают 14 региональных менеджеров центрального союза МТК в качестве экспертов лесных, земельных дел и окружающей среды.
80 лесохозяйственных объединений (Metsänhoitoyhdistys) стали членами центрального союза МТК.
Управление лесами коммун относится к вопросам местного самоуправления.
На уровне местного самоуправления Финляндия разделена на 317 коммун городского и сельского типа, из которых 301 находится на материковой части страны и 16 - на Аландских островах. Коммуны объединены в провинции (области или регионы), которых в Финляндии с 1 января 2011 года девятнадцать. В настоящее время коммуны объединены в 19 региональных союзов коммун Финляндии - органов местного самоуправления, отвечающих за общее развитие региона.
Почти у каждой коммуны имеются в собственности леса, в их числе: рекреационные леса, парки, ООПТ и другие охраняемые территории, эксплуатационные леса, где проводятся рубки, от которых коммуна получает доходы.
Управленческие функции осуществляет администрация коммуны в соответствии с лесным планом. Обычно в администрацию входит один чиновник с лесным образованием. Услуги по заготовке и уходу за лесами покупаются у внешних предпринимателей, в некоторых коммунах могут работать вальщики.
Например, у г. Йоэнсуу есть документ «Принципы лесного хозяйства города Йоэнсуу». Документ одобрен советом города, в нем определены цели и принципы использования лесов. В составе лесов коммуны: парки; рекреационные леса; защитные леса; эксплуатационные леса; специальные территории; ООПТ; территории, где возможны изменения целевого использования. Управляет лесами технический отдел, но на практике - один человек.
В Финляндии перечень источников лесного права, под которыми признаются принятые уполномоченными органами нормативные правовые акты, содержащие правовые нормы, регулирующие лесные отношения, включает:
- международные соглашения;
- основной закон Финляндии - конституцию, принятую 11 июня 1999 года, которая вступила в силу 1 марта 2000 года;
- Закон о лесе (Metsälaki) от 1997 года (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу 1 января 2014 года);
- подзаконные нормативные правовые акты (в развитие основных документов);
- традиции и обычаи.
Сравнение основных конституционных норм России и Финляндии, имеющих отношение к природным (лесным) ресурсам, представлено в таблице.
В последние годы в Финляндии, как и во всем Европейском союзе, очень популярна концепция многоцелевого лесопользования, в основе которой лежит так называемое право каждогогарантирующее свободное передвижение во всех лесах, независимо от того, кто ими владеет. «Право каждого» не записано в законе, но эта привилегия сохранения привычного образа жизни финнов имеет правовую силу и учитывается при судебных разбирательствах. Слова «право каждого» имеют буквальное значение и не относятся исключительно к финнам.
В основе системы лесного законодательства Финляндии - Закон о лесе (Metsälaki), принятый 1997 году с последующими изменениями и дополнениями. Этот закон призван способствовать экономически, экологически и социально устойчивому уходу за лесами и лесопользованию, чтобы леса обеспечивали устойчивую прибыль от их использования и одновременно сохраняли биологическое разнообразие.
Парламент Финляндии утвердил внесение изменений в Закон о лесе, которые вступили в силу 1 января 2014 года. Поправки Закону о лесе направлены на расширение свободы выбора лесовладельцев в управлении их собственностью на леса, увеличение прибыльности лесного хозяйства и поддержку биологического разнообразия лесов. С другой стороны, закон призван повысить степень их ответственности за свои леса. Закон дает владельцам лесов право выбора вида лесопользования, лесовладельцы теперь сами могут принимать решение о спелости древесины и возможности ее заготовки. Новый закон о лесе также направлен на поддержание биоразнообразия, бережное использование и грамотное управление лесными ресурсами. Он призван мотивировать владельцев лесов на активное использование своих лесов, например, на увеличение объемов заготовки древесины.
Следует отметить, что в соответствии с новым законом предполагается восстанавливать лес лишь на участках, превышающих 0,5 га. В Финляндии в начале 2014 года вступил в силу обширный пакет новых лесных актов и постановлений, ставший результатом всеобъемлющего процесса реформ, проводившихся на протяжении десятилетий. Суть изменений заключается в предоставлении большей свободы выбора лесопользователям исходя из рамочных условий, установленных законом. Таким образом, просматривается усиление диспозитивных норм управления лесами.
Помимо изменений в Законе о лесе, парламент Финляндии принял изменения в Закон о лесоуправлении, который вступил в силу 1 января 2015 года. Поправки призваны содействовать конкурентоспособности и прибыльности лесного хозяйства, а также дают свободу владельцу лесов на выбор лесохозяйственной ассоциации, в которой он хотел бы участвовать.
1 января 2014 года вступил в силу Закон о борьбе с обезлесиванием, цель которого заключается в обеспечении здоровья лесов, в частности, путем ограничения сроков хранения заготовленной древесины на делянке, а также удаления поврежденных деревьев из леса.
В Финляндии разработаны Национальная лесная политика; Национальная лесная программа; Национальная лесная стратегия Финляндии до 2015 года; программа биоразнообразия лесов для Южной Финляндии METSO; региональные лесохозяйственные программы.
Таким образом, государственное управление лесами осуществляется в рамках юридической регламентации и соответствует современной концепции устойчивого управления лесами и поддержания биологического разнообразия. Государственное управление лесами основано на принципе многоцелевого использования лесов, в основе которого лежит так называемое право каждого на благоприятную окружающую среду и получение выгод и полезностей от ее использования.
Страна формирует свою систему государственного управления лесами, исходя из национальных особенностей, традиций, обычаев и глобальных вызовов времени.
Владимир ПЕТРОВ,
д-р экон. наук, профессор,
зав. кафедрой лесной политики, экономики и управления СПбГЛТУ
Татьяна КАТКОВА,
канд. экон. наук, доцент СПбГЛТУ
Список литературы
1. Ministry of Agriculture and Forestry. // www.mmm.fi/en/index/ministry.html
2. Конституция Финляндии от 11 июня 1999 года. // www.suomifinland.narod.ru/
3. Обзор состояния экономики и основных направлений внешнеэкономической деятельности Финляндии в 2014 г. - Хельсинки: Торговое представительство Российской Федерации в Финляндии, 2015 г. - 243 с.
