Леса Бразилии: управление и законодательные основы

В Федеративной Республике Бразилия находится более трети мирового запаса древесины тропических лесов. Большая часть этих лесов расположена в долине реки Амазонки. В них произрастает более 56 000 описанных видов растений, обитает 1700 видов птиц, 695 видов земноводных, 578 видов млекопитающих и 651 вид рептилий, но все это богатейшее биоразнообразие находится под угрозой - леса Бразилии стремительно исчезают.

С 2001 по 2012 год площадь лесов Бразилии сократилась на 6%, или почти на 30 млн га. По данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН FAO за 2010 год, с 2000 по 2005 год ежегодный темп обезлесения составлял 0,57%, с 2005 по 2010 год - 0,42%.

На сокращение площади лесов влияют как прямые, так и косвенные факторы. К прямым факторам, приводящим к обезлесению, можно отнести:

• преобразование лесных земель в пастбища, сельскохозяйственные угодья и плантации;
• нелегальную заготовку древесины;
• открытые горные работы;
• строительство плотин, затопление лесных районов;
• интенсивные лесные пожары и др.

К косвенным факторам, приводящим к обезлесению, относятся:

• малочисленность лесной охраны для лесов такой большой площади;
• неразвитое лесное законодательство, «балансирующее» между использованием лесов для сельскохозяйственных целей и заготовкой древесины;
• коррупция и др.

Рис. 1. Структура общественных лесов Бразилии

В последние десятилетия правительство Бразилии, озаботившись состоянием лесов страны, предприняло ряд законодательных и структурных преобразований в лесном хозяйстве.

Площадь лесов Бразилии - 463,3 млн га, или 54,4% территории страны, в том числе площадь естественных лесов - 456,1 млн га, лесных плантаций - 7,2 млн га. Основу плантационных лесов составляют эвкалипт и сосна - 71 и 22% соответственно; акация - 2%, гевея бразильская (основной источник сырья для натурального каучука) - 2,4%.

По форме собственности леса Бразилии распределены следующим образом: 308,1 млн га, или 66,5%, - государственные и муниципальные леса; 155,2 млн га, или 33,5 , - леса иных форм собственности (данные Лесной службы Бразилии за 2012 год, см. рис. 1). Бразильские государственные и муниципальные леса распространены в разных биомах и регионах страны. Но наибольшая их часть (91,6%) расположена в бассейне реки Амазонки.

Государственные леса по видам собственности подразделяются на федеральные - более 70%, и леса субъектов федерации (штатов) - более 29%.

Таблица 1. Статус зарегистрированных государственных и
муниципальных лесов Бразилии


Таблица 2. Распределение площади лесов Бразилии по функциям

В табл. 1 представлены данные о распределении зарегистрированных государственных и муниципальных лесов в объеме 308,1 млн га по видам целевого использования.

С точки зрения учета лесов, государственные и муниципальные леса Бразилии можно разделить на две группы.

Первая группа представлена лесами, зарегистрированными в установленном порядке, с указанием целевого назначения. Площадь лесов этой группы составляет 230 млн га (74,6% площади всех лесов страны). Сюда относятся общинные леса, охраняемые леса - федеральные и штатов, леса, используемые для военных целей, леса штатов и муниципалитетов. В этой группе доминируют общинные леса - 111,0 млн га (36,0%), общая площадь охраняемых лесов - 105,6 млн га (34,3%).

Вторая группа представлена государственными зарегистрированными лесами, у которых нет четкого целевого назначения, это резервные леса. Их площадь составляет 78,1 млн га, или 25,4%.

Сведения о частных лесах Бразилии определены на основании данных деклараций, поданных владельцами этих лесов в региональные структуры органов управления лесами, на 2006 год они составляли 98,48 млн га. Здесь доминируют леса с зарегистрированным правом владения (94%). Частные плантационные леса занимают 4,5 млн га, или 4,6%. Площадь частных плантационных лесов составляет примерно 60% общей площади лесов этой категории. Данные о распределении государственных, муниципальных и частных лесов Бразилии в соответствии с выполняемыми ими функциями по классификации FAO приведены в табл. 2.

Основная функция лесов Бразилии - социальная и экологическая. Общая площадь защитных лесов, которые защищают почвы и водные ресурсы, способствуют сохранению биоразнообразия, оказывают социальные услуги населению, - 291,064 млн га (62,8%). Большая часть лесов (29,16%) выполняет социальные функции. Это национальные заповедники, в которых заготовка разрешена только на особых условиях: при соблюдении принципов устойчивого развития.

Площадь особо охраняемых лесных территорий - 22,13%. Функцию сохранения биоразнообразия выполняют 11,54 % лесов, это биологические заповедники, парки (национальные, штатов и природные), а также как государственные, так и частные заказники. Последнее место по площади занимают леса, в которых разрешена заготовка древесины и иных продуктов леса: 37,1 млн га (8,01%).

Таким образом, можно заключить, что государственное управление лесами Бразилии осуществляется с соблюдением следующих приоритетов функционального назначения лесов: «социальные услуги - защита почв и водных ресурсов - сохранение биоразнообразия - многоцелевое использование - заготовка древесины и иных продуктов леса».

Несмотря на то что в структуре государственного управления лесами Бразилии леса с функцией заготовки древесины занимают последнее место, эта страна по объему заготовки древесины находится на втором месте в мире (290 млн м³), уступая США (540 млн м³). Съем древесины с 1 га лесной площади составляет около 8 м³.

По форме государственного устройства Бразилия - федеративная республика. Она разделена на 26 субъектов федерации (штатов), один федеральный (столичный) округ и более 5500 местных органов власти (муниципалитетов).

Штатам Бразилии предоставлена значительная автономия в области лесного хозяйства, в том числе по законотворческой деятельности, общественной безопасности и налогообложению. В большинстве штатов есть структуры управления лесами.

Правительство штата или федерального округа возглавляет губернатор, избранный прямым голосованием; в каждом штате есть законодательное собрание, законодательный орган столичного округа - Законодательная палата. Штат подразделяется на муниципалитеты, в каждом из которых есть собственный законодательный совет и мэр, автономные и иерархически независимые ни от федерального правительства, ни от правительства штата. Многие муниципалитеты, в свою очередь, подразделяются на округа, которые не обладают политической или административной автономией. Группа муниципалитетов составляет муниципальный район. На уровне муниципалитетов функционируют подразделения по управлению лесами.

Государственное устройство Бразилии и наличие разных форм собственности на леса определяют структуру управления лесами. В структуре управления лесами Бразилии четыре уровня: федеральный, межрегиональный, уровни штатов и муниципалитетов.

Федеральный уровень представляют следующие структуры: правительство Федеративной Республики Бразилия (далее - правительство), министерство охраны окружающей среды (MMA), Лесная служба Бразилии (SFB), Бразильский институт окружающей среды и возобновляемых природных ресурсов (Ibama), Институт по сохранению биоразнообразия (ICMBio).

В непосредственном подчинении правительства находится министерство охраны окружающей среды. В состав министерства на правах автономии входят Лесная служба Бразилии, Бразильский институт окружающей среды и возобновляемых природных ресурсов, Институт по сохранению биоразнообразия.

В Бразилии нет отдельного самостоятельного ведомства, отвечающего за лесное хозяйство страны. Вопросы государственного управления лесами находятся в ведении министерства охраны окружающей среды, которое напрямую подчиняется федеральному правительству. Министерство охраны окружающей среды отвечает за разработку национальной экологической политики, составными частями которой являются водная и лесная политика, а также нормативно-правовых актов, регулирующих не только лесные отношения, но и документы, определяющие деятельность других отраслей в сфере природопользования (сельского хозяйства, водного хозяйства, недропользования и пр.).

Вопросы формирования лесной политики, нормативного правового регулирования лесных отношений находятся в компетенции департамента биоразнообразия и лесов, входящего в состав министерства охраны окружающей среды. Департамент разрабатывает основы лесной политики, отраслевые стандарты и нормы, средне- и краткосрочные программы в сфере сохранения биоразнообразия и генетического наследия лесов, правила и наставления по ведению лесного хозяйства, лесопользованию и управлению особо охраняемыми природными территориями.

Вопросами лесного хозяйства могут заниматься и другие департаменты и отделы министерства охраны окружающей среды, согласно компетенции.

Рис. 2. Федеральный уровень управления лесами Бразилии. Структура
Лесной службы Бразилии

В структуре министерства охраны окружающей среды находится Лесная служба Бразилии. Она была образована после принятия закона об управлении государственными лесами (№ 11284 от 02.03.2006, статья 55). Несмотря на ведомственную подчиненность, Лесная служба Бразилии обладает административной и финансовой автономией (Закон об управлении государственными лесами № 11284 от 02.03.2006, статья 67). Структура Лесной службы Бразилии представлена на рис. 2.

Лесная служба Бразилии определяет свою миссию как содействие экономически эффективному и устойчивому использованию государственных лесов. Законом об управлении государственными лесами № 11284 от 02.03.2006 за Лесной службой Бразилии закреплены следующие функции:

• управление государственными лесами;
• управление национальным фондом развития лесного хозяйства (FNDF);
• создание и развитие учебных программ, обучение, исследование и техническая помощь при реализации лесохозяйственной деятельности (ведении лесного хозяйства, переработке лесных ресурсов, работе лесных служб);
• поощрение и стимулирование устойчивого лесопользования и комплексного использования лесных ресурсов;
• исследование рынка лесных товаров и услуг;
• разработка планов устойчивого лесопользования;
• создание и развитие национальной системы информации о лесах (Snif), интегрированной с Национальной информационной системой по окружающей среде;
• управление Национальным реестром государственных лесов (HFFS).

При реализации своих полномочий Лесная служба Бразилии координирует действия с органами власти на федеральном уровне, уровне штатов, федерального округа и муниципалитетов.

Основные принципы, которым следует Лесная служба Бразилии в своей деятельности:

• прозрачность: предоставление и распространение информации, решений, действий и результатов в доступной форме;
• ответственность;
• научная обоснованность: использование в полной мере накопленных знаний, непрерывное обучение, развитие инноваций в государственном управлении лесами, уважение мнений сотрудников;
• учет национальных традиций;
• социальная ответственность.

Источники финансирования деятельности Лесной службы Бразилии:

• часть доходов от реализации концессионных договоров и оплаты неустоек;
• средства Национального казначейства;
• продажа изданий, технических материалов, данных и информации;
• соглашения и контракты с государственными и негосударственными предприятиями, частными компаниями;
• пожертвования, пособия;
• прочие источники.

Согласно ст. 67 Закона об управлении государственными лесами № 11284 от 02.03.2006, федеральная исполнительная власть должна обеспечить административную и финансовую автономию Лесной службы Бразилии.

Между министерством охраны окружающей среды и советом директоров Лесной службы подписывается договор управления лесами и осуществления производственной деятельности. Этот договор является инструментом экономического контроля административной работы Лесной службы, оценки эффективности результатов ее управленческой деятельности, а также неотъемлемым элементом отчетности.

Другая институциональная структура федерального уровня управления лесами - Бразильский институт окружающей среды и возобновляемых природных ресурсов. На этот институт возложены функции охраны и защиты природной среды в целом, и лесов в частности. Институт выполняет функции по лесной охране, пожарному надзору, авиалесоохране, защите от вредителей и болезней, охотнадзору и пр. Все обязанности в сфере охраны и защиты лесов возложены на один исполнительный орган, при этом институт обладает очень широкими полномочиями - это единственная служба в стране, полномочия которой распространяются на территории всех штатов.

Особо охраняемые природные территории выделены в отдельную категорию и находятся под управлением Института по сохранению биоразнообразия, который отвечает за управление, охрану, защиту и мониторинг государственных охраняемых территорий.

В числе основных миссий Института по сохранению биоразнообразия - создание новых охраняемых территорий. Основные компетенции института:

• разработка правил и стандартов управления охраняемыми территориями;
• создание федеральных охраняемых территорий;
• управление федеральными охраняемыми территориями;
• реализация национальной системы охраняемых территорий.

Второй, межрегиональный, уровень управления лесами представлен региональными службами (см. рис. 2).

Третий уровень управления лесами - уровень федеральных штатов. С учетом особенностей (лесорастительных, лесоэкономических и социальных), а также традиций и обычаев в штатах созданы собственные структуры управления лесами, представленные разными подразделениями. Как правило, эти структурные подразделения выполняют функции управления, контроля всего природоресурсного блока, включая леса.

В штатах и федеральном округе институциональный механизм для ведения лесного хозяйства отличается некоторой вариативностью, но в целом государственные ведомства отвечают за лицензирование, контроль и надзор за ведением лесного хозяйства, проведение природоохранных мероприятий и лесопользование.

Если законодательство штата не предусматривает выполнения каких-то функций, то они исполняются федеральными органами власти. Например, лицензирование и мониторинг лесозаготовительной деятельности проводятся на уровне штатов, но при отсутствии правовой базы их осуществляет Бразильский институт окружающей среды и возобновляемых природных ресурсов.

Самостоятельных, отдельных ведомств по управлению лесами в штатах нет, вопросы управления лесами решаются агентствами по окружающей среде.

Так, например, в штате Амазонас, расположенном на северо-западе Бразилии, где около 100 млн га государственных и муниципальных лесов, управление лесами осуществляют два агентства с подчиненными структурами: Агентство устойчивого развития Амазонас, включая Центр по охраняемым территориям, и Агентство по окружающей среде и устойчивому развитию штата Амазонас, включая Амазонский институт охраны окружающей среды. В штате Пара на севере Бразилии, где площадь государственных и муниципальных лесов менее 90 млн га, управление осуществляется Агентством по охране окружающей среды штата.

Четвертый уровень управления лесами - управление муниципалитетов. Структура этого уровня повторяет в определенной мере структуру управления лесами штатов.

Охрану лесов и привлечение нарушителей к административной и уголовной ответственности осуществляют как федеральные органы власти, так и власти штатов.

Законодательством Бразилии в сфере лесных отношений предусмотрена деятельность трех коллегиальных органов, которые обеспечивают участие общественности в принятии решений в области ведения лесного хозяйства.

Основными законодательными актами в области лесного права в Бразилии являются:

• Конституция Федеративной Республики Бразилия от 5 октября 1988 г. с поправками;
• Закон о защите растительности № 12651 от 25 мая 2012 г.;
• Закон об управлении государственными лесами № 11284 от 2 марта 2006 г.;
• Закон о защите животного мира № 5197 от 3 января 1967 г.;
• Закон о национальной экологической политике № 6938 от 31 августа 1981 г.;
• Закон об уголовной и административной ответственности за действия, наносящие вред окружающей среде № 9605 от 12 февраля 1998 г.;
• законы о лесах штатов, подзаконные нормативные акты (в развитие основных документов);
• традиции и обычаи.

Систему лесного законодательства Бразилии возглавляет федеральный закон «О защите растительности» № 12651, принятый 25 мая 2012 года. Этот закон получил неоднозначную оценку специалистов лесного хозяйства. По их мнению, реализация закона приведет к значительному сокращению площади лесов, находящихся под охраной государства; также предусматривается сокращение водоохраной зоны и легализация лесных земель, полученных в результате самозахвата. Однако существует и мнение, что этот документ создаст дополнительные стимулы для развития сельского хозяйства и борьбы с бедностью в стране, что является приоритетным направлением деятельности правительства Бразилии в последние годы. Этот закон амнистирует захват мелкими фермерами тропических лесов, а также лесов, расположенных в водоохранной зоне.

В 2004 году федеральное правительство Бразилии инициировало разработку нормативной-правовой базы для обеспечения управления государственными лесами, чтобы остановить захват земель. Была предложена система лесных концессий для обеспечения баланса интересов в заготовке и производстве лесной продукции и сохранении лесов Бразилии.

В 2006 году был принят федеральный закон Бразилии № 11284 «Об управлении государственными лесами», который бразильские и международные эксперты считают значительным достижением. Ранее большие площади лесов, расположенные на государственных землях, не были обеспечены нормативно-правовой базой для осуществления государственного управления, что затрудняло проведение государственной политики в лесах с целью обеспечения национальных интересов граждан. С тропическими лесами ситуация была катастрофической, так как на протяжении нескольких десятилетий невозможно было остановить процесс расширения сельскохозяйственных угодий за счет захвата и обезлесивания лесных участков.

После принятия федерального закона «Об управлении государственными лесами» правительство Бразилии объявило о разработке плана действий по предотвращению вырубок и их контролю в бассейне реки Амазонки.

В результате к 2008 году были определены следующие категории государственных лесов: 10 млн га общинных лесов; 20 млн га охраняемых территорий; 3,9 млн га под проектами устойчивого лесопользования. Кроме того, было отменено 66 000 незаконных документов о праве собственности на землю.

Управление государственными и муниципальными лесами Бразилии развивается в направлении устойчивого и рационального пользования лесными ресурсами с учетом национальных традиций, обычаев и принятой системы экономических отношений.

В заключение нашего обзора можно сделать следующие выводы:

• официальные источники свидетельствуют о недостаточной изученности лесов Бразилии;
• информация о лесах является основой управления лесами, которое в силу вышеуказанной причины сопряжено с риском принятия неправильных решений;
• большие проблемы в социальной сфере отодвигают на второй план вопросы качественного управления лесами в стране;
• природно-климатические условия страны располагают к плантационному ведению лесного хозяйства как в частных, так и в государственных лесах;
• большие лесные площади, социальные проблемы в стране, недостаточное развитие лесной инфраструктуры и другие беды являются причинами нелегальной заготовки древесины, которая ведет порой к необратимым экологическим последствиям;
• правительство страны предпринимает попытки устойчивого ведения лесного хозяйства, однако разногласия политических партий, отсутствие согласованного вектора развития экономики страны не позволяют осуществлять последовательную лесную политику в стране.

Владимир ПЕТРОВ, д-р эконом. наук, профессор
Ирина ФИЛИНОВА, доцент кафедры лесной политики, экономики и управления СПбГЛТУ