Государственная политика в сфере лесных отношений реализуется малоэффективно
Такие выводы сделаны на недавно прошедшей коллегии Счетной палаты Российской Федерации
Коллегия Счетной палаты Российской Федерации под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности государственного управления лесами Российской Федерации в 2010-2015 годах с целью реализации стратегических направлений развития лесного хозяйства» и контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования лесных ресурсов и средств федерального бюджета, направленных на исполнение переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в 2014-2015 годах и истекшем периоде 2016 года» совместно со Счетной палатой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
С докладами на Коллегии Счетной палаты выступили аудиторы Бато-Жаргал Жамбалнимбуев и Сергей Штогрин. В целом результаты проведенных Счетной палатой мероприятий свидетельствуют о малоэффективной реализации государственной политики в сфере лесных отношений. Большинство регионов ежегодно не реализуют в полном объеме переданные им полномочия. На низком уровне осуществляется и реализация Государственной программы «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы». Действующее законодательство недостаточно урегулировано.
Государственная программа «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы»
Из 37 установленных госпрограммой показателей (индикаторов), в 2013 году не были выполнены 15 (40,5%), в 2014 году - 13 (36,1%), в 2015 году - 20 (54,1%). Ежегодно не достигается такой важный показатель, как отношение фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины: в 2013 году он был выполнен на 89,7%, в 2014 году - на 88,5%, в 2015 году - на 81,4%.
Показатель выполнения контрольных событий по детальным планам-графикам составил в 2013 году 56,5% (не выполнено 10 из 23 контрольных мероприятий), в 2014 году - 35,7% (не выполнено 9 из 14), в 2015 году - 61,9% (не выполнено 16 из 42).
Проведенный анализ показал, что в 2014-2015 годы кассовое исполнение госпрограммы не достигало плановых объемов финансового обеспечения (в 2014 году - 99,2%, в 2015 году - 95,3%).
Выявлено, что из 14 установленных для регионов программных показателей (индикаторов) Ханты-Мансийским автономным округом - Югрой в 2014 и 2015 году не выполнялись; Приморским краем - 8 показателей в 2014 году и 7 - в 2015 году; Республикой Бурятия - 3 в 2014 году и 7 - в 2015 году. На Коллегии также отмечалось, что целевые показатели (индикаторы) региональных программ не в полной мере соответствуют показателям госпрограммы. Так, например, из 14 показателей, установленных госпрограммой, в программу Республики Бурятия включено только 5, в программу Ханты-Мансийского автономного округа - 8, Иркутской и Ленинградской областей - 2, Калининградской области - всего 1 показатель.
Выполнение регионами переданных полномочий в области лесных отношений
В рамках выполнения переданных полномочий регионы должны реализовывать мероприятия по охране, защите, воспроизводству и использованию лесов. Проверка показала, что подавляющим большинством регионов ежегодно не обеспечивается достижение от 3 до 6 из 11 целевых показателей исполнения переданных им полномочий в области лесных отношений. Причем предусмотренная Лесным кодексом норма изъятия переданных полномочий в случае их невыполнения Рослесхозом не применяется.
Как было отмечено на Коллегии, наиболее серьезные недостатки выявлены при выполнении регионами мероприятий по охране лесов от пожаров, в том числе отмечен низкий уровень организации работ по предупреждению и ликвидации пожаров. Например, по данным проверок ФБУ «Рослесинфорг» качества выполнения регионами лесохозяйственных мероприятий, в Приморском крае в 2012 году противопожарные мероприятия не были проведены в полном объеме на 52% обследованных участков, а в 2014 году уже на 77%, в Республике Бурятия в 2015 году противопожарные мероприятия проведены на 29% обследованных участках с ненадлежащим качеством. У сводных планов тушения лесных пожаров ряда регионов нет должного обоснования, а их реализация не обеспечена в полной мере материальными и финансовыми ресурсами.
Как показал проведенный анализ, ежегодно доводимые Рослесхозом до регионов объемы субвенции на проведение мониторинга и тушение лесных пожаров обеспечивают потребность в финансировании только при минимальном и среднем уровне горимости лесов. В условиях же высокой и чрезвычайной горимости регионы в отсутствие необходимого финансового обеспечения вынуждены привлекать дополнительные силы, в том числе средства других регионов, а также подведомственного Рослесхозу ФБУ «Авиалесоохрана», что в результате приводит к превышению лимитов бюджетных обязательств текущего года и образованию кредиторской задолженности. По состоянию на 1 января 2015 года кредиторская задолженность перед регионами по фактическим затратам на тушение лесных пожаров вследствие привлечения дополнительных сил и средств для их ликвидации составляла 550,1 млн руб., на 1 января 2016 года - 665,3 млн руб.
Наибольшая площадь, пройденная пожарами с 2010 по 2015 год, приходится на шесть регионов: Республику Саха (Якутию) - 2,9 млн га, Забайкальский край - 2,3 млн га, Иркутскую область - 1,4 млн га, Республику Бурятия - 1,2 млн га и Амурскую область - 0,7 млн га.
В ряде регионов пожарно-химические станции и пункты сосредоточения противопожарного инвентаря не укомплектованы средствами пожаротушения в соответствии с установленными нормами. У оборудования и противопожарного инвентаря отмечается значительный физический износ, в частности: в Хабаровском крае - 89%, в Республике Бурятия, Забайкальском крае и Омской области - 80%, в Республике Коми - 77%, в Республике Алтай - 76,4%, в Костромской области - 73,8%, в Красноярском крае - 73,5%.
Проведенный анализ также показал, что во всех регионах в проверяемый период наблюдалось ухудшение состояния лесного фонда, структуры лесных ресурсов, снижение качества лесов и эффективности лесопользования.
Например, с 2010 года наблюдается тенденция увеличения площадей погибших и поврежденных лесов: с 2,9 млн га в 2010 году до 5,9 млн га в 2015 году. Причем площадь лесного фонда, на которой проводятся санитарно-оздоровительные мероприятия, ежегодно сокращается. В 2013 году она была меньше площади поврежденных и погибших лесных насаждений в 6,6 раза, в 2014 году - в 11,4 раза, в 2015 году - в 14,3 раза. «В целом по стране ежегодно воспроизводятся леса в объеме не больше 2,7% объема фонда лесовосстановления. Причем объемы лесовосстановительных мероприятий ежегодно сокращаются, что привело к тому, что с 2010 года площадь лесов, требующих восстановления, увеличилась на 7,2% и составила 32,4 млн га», - отметил Бато-Жаргал Жамбалнимбуев.
Одна из причин подобного положения - сокращение финансирования мероприятий по воспроизводству лесов в 2015 году на 15% к уровню 2011 года: с 3 до 2,5 млрд руб. Показатель госпрограммы, характеризующий качество лесовосстановления «Доля лесных культур, созданных посадочным материалом с улучшенными наследственными и заданными свойствами», не выполняется.
Не принимаются регионами необходимые меры и по снижению недоимки по платежам за использование лесов. Отмечается тенденция ежегодного роста объема недоимок. По сравнению с 2010 годом недоимка выросла в 1,5 раза и составила на 1 января 2016 года 9,5 млрд руб., из которых почти 6 млрд руб. - недоимка в федеральный бюджет.
Не обеспечена постановка лесных участков, вовлекаемых в оборот, на государственный кадастровый учет. «С 2008 по 2015 год на государственный кадастровый учет поставлено всего 25,7% общей площади лесного фонда. До настоящего времени не поставлены на кадастровый учет земли лесного фонда в Республике Тыва», - подчеркнул аудитор Жамбалнимбуев.
Давность лесоустройства более 10 лет у 81,5% (934 270,9 тыс. га) лесов, причем на площади 533,9 тыс. га лесов лесоустройство не проводилось, что приводит к искажению сведений о количестве и качестве древесных насаждений на лесных участках и не позволяет планировать развитие лесного хозяйства.
Не дает нужных результатов государственный лесной контроль и надзор (лесная охрана), осуществляемый региональными органами исполнительной власти. За период с 2010 по 2015 год выявленный ущерб от нарушений лесного законодательства составил 81,1 млрд руб. Причем возмещено только 6,5% от указанной суммы (5,3 млрд руб.). Наибольшее число нарушений за этот период приходилось на Иркутскую область - 28,3 тыс. случаев, Красноярский край - 10,9 тыс. и Республику Бурятия - 11,9 тыс.
Как было отмечено на Коллегии, одна из причин низкой результативности лесной охраны - недостаточная численность должностных лиц, осуществляющих государственный лесной надзор. В соответствии с постановлением Правительства России, предельная численность лесной охраны составляет 18 925 человек. «При такой численности площадь земель лесного фонда, приходящаяся на одного государственного лесного инспектора, в среднем по стране составляет 60,7 тыс. га, что не позволяет говорить о качественном надзоре за лесным фондом», - пояснил Бато-Жаргал Жамбалнимбуев. Во исполнение поручения Президента России об увлечении нормативов численности лесной охраны Минприроды России в 2014 году установило новый норматив патрулирования, в 2,1 раза превышающий существующую предельную численность. Однако по причине отсутствия финансового обеспечения фактически численность сотрудников лесной охраны так и находится на прежнем уровне.
Недостатки в области нормативного регулирования
На Коллегии отмечена необходимость пересмотра действующих ставок платы за пользование лесным фондом в сторону экономически обоснованного повышения, так как сейчас их размер не соответствует реальным рыночным условиям использования лесов при осуществлении отдельных видов деятельности в сфере лесопользования и не отвечает задачам по повышению эффективности использования лесов и увеличению доходов бюджетной системы Российской Федерации.
По заключенным договорам аренды лесных участков для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, расчетно в среднем по всей территории Российской Федерации на один такой договор приходится лесной участок площадью 33,4 тыс. га, что примерно в 1,5 раза превышает площадь таких муниципальных образований Московской области, как Красногорский район или городской округ Балашиха, причем минимальный размер арендной платы участка такой площади составляет около 1 тыс. руб. «Повышение ставки платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, при осуществлении видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства до 1 руб. за 1 га расчетно приведет к росту доходов федерального бюджета на 47 млн руб.», - отметил выступавший на Коллегии аудитор Сергей Штогрин.
На Коллегии также была отмечена неопределенность федерального законодательства в части порядка формирования начальной цены предмета аукциона. В результате в ряде регионов приняты правовые акты, устанавливающие региональные повышающие коэффициенты к ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов и ставкам платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности. Например, Комитет по природным ресурсам Ленинградской области для формирования начальной цены предмета аукциона применял региональные повышающие коэффициенты к минимальной арендной плате в размере 20% и выше. Кроме того, региональные коэффициенты к минимальной арендной плате применялись в Забайкальском крае, Иркутской области, Омской области, Томской области и других регионах. В некоторых из них нет единообразной судебной практики по обжалованию указанных действий.
Результаты контрольного мероприятия также свидетельствуют о том, что действующий порядок реализации древесины, полученной при использовании лесов, которые находятся на землях лесного фонда, недостаточно эффективен. В ходе проверки были выявлены такие проблемы при реализации древесины, как отсутствие спроса вследствие отдаленности лесных участков, высокая цена транспортировки; длительность процесса реализации древесины, приводящая к снижению ее потребительских свойств; оставление на лесных участках нереализованной древесины, что приводит к нарушению правил санитарной и пожарной безопасности в лесах; несогласованность арендаторов, органов государственной власти регионов, осуществляющих переданные полномочия в области лесных отношений, и территориальных органов Росимущества.
Кроме того, не урегулирован законодательно порядок переоценки стоимости древесины при потере товарных свойств, а также вопросы дальнейшего распоряжения древесиной в случае ее нереализации.
Нарушения при использовании субсидий, выделенных регионам на реализацию полномочий в области лесных отношений
В ходе проверки установлены признаки нецелевого использования бюджетных средств, выделенных указанным регионам на реализацию переданных полномочий. Так, в период 2014-2016 годов за счет субвенций в этих регионах осуществлялись выплаты работникам лесного хозяйства повышенных районных коэффициентов - в Приморском крае на сумму более 4 млн руб., в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на 1,3 млн руб.
Проверка также показала, что в Приморском крае в 2014 году подрядчиками не было выполнено ни одного из 11 заключенных госконтрактов по выполнению лесохозяйственных мероприятий с одновременной куплей-продажей лесных насаждений. Причем санкции к исполнителям работ не применялись. Субвенции (3,5 млн руб.) были возвращены в бюджет. Более того, объем переданных в 2014 году подрядчику в соответствии с условиями госконтрактов лесных насаждений стоимостью 23 млн руб. (в объеме 360 тыс. м3) до настоящего времени не оплачен, в связи с чем имеются признаки ущерба. По вышеуказанным фактам будет направлено обращение в Генеральную прокуратуру.
Общий объем нарушений, допущенных регионами при использовании субвенций на исполнение переданных Российской Федерацией полномочий в области лесных отношений, в 2014 году составил 3,3 млн руб., в 2015 году - 13,6 млн руб., в 2016 году - 2,6 млн руб.
Недостатки при исполнении Рослесхозом бюджетных полномочий главного администратора доходов бюджета
Как показала проверка, Рослесхозом не утвержден ведомственный акт, устанавливающий порядок осуществления отдельных бюджетных полномочий администратора доходов бюджетов для своих территориальных органов: при уточнении невыясненных поступлений, при принудительном взыскании администраторами доходов бюджетов с плательщика платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним через судебные органы или через судебных приставов. Также Рослесхозом не установлен порядок начисления платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации центральным аппаратом Рослесхоза в части администрируемых доходов. Как показала проверка, операции по начислению поступлений администрируемых доходов осуществляются только по их фактическому поступлению, что не соответствует утвержденной Минфином инструкции.
Проверка также показала, что суммы по искам о возмещении вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, направлялись Рослесхозом в федеральный бюджет, что не соответствует требованиям Бюджетного кодекса РФ о зачислении сумм по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в местные бюджеты. Сумма возмещенного ущерба окружающей среде, перечисленная в 2014-2015 годы в федеральный бюджет, расчетно составила 2,8 млрд руб.
«Эти факты свидетельствуют о необходимости повышения качества исполнения бюджетных полномочий главного администратора доходов бюджета», - резюмировал Сергей Штогрин.
Коллегия приняла решение направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации, представления - в Рослесхоз, правительства Приморского края, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Республики Бурятия и Комитет по природным ресурсам Ленинградской области, обращение - в Генеральную прокуратуру России. Отчеты о результатах экспертно-аналитического и контрольного мероприятий будут направлены в палаты Федерального Собрания.
