Кому бросает вызов «Стратегия развития лесного комплекса России до 2030 года»?
Результаты выполнения планов и программ нередко оказываются вовсе не такими, как ожидалось. Но разработчиков это не смущает. О том, насколько реализуема «Стратегия-2030» для российского ЛПК, рассуждает аналитик лесной отрасли Игорь Новоселов.
Создать 150 тыс. новых рабочих мест, построить восемь greenfield-заводов по производству целлюлозы с объемом инвестиций $10,5 млрд, увеличить лесозаготовку до 318 млн м3, производство пиломатериалов до 50 млн м3, древесных плит до 20 млн м3, мебели до 198 млрд руб., налоговые поступления должны вырасти до 493 млрд руб., а вклад лесного сектора в ВВП страны - с 0,47% до 0,69%. Перечисленных ключевых показателей лесному комплексу России предлагается достичь к 2030 году.
Разработать план развития лесного сектора экономики на столь отдаленный срок в 2015 году поручил правительству России вице-премьер Александр Хлопонин, когда стало очевидным, что реализация «Стратегии развития лесного комплекса до 2020 года» фактически провалена и ее корректировкой не обойтись, нужен новый - работающий документ. Главным разработчиком новой Стратегии стал Минпромторг. Контракт на исполнение выиграла российская консалтинговая компания Strategy Partners Group, а партнерами-соисполнителями стали McKinsey, Ernst & Young и The Boston Consulting Group.
За два с половиной года Минпромторг с партнерами провели колоссальную работу по мобилизации лесного комплекса, проведя десятки совещаний и консультаций с отраслевыми специалистами, бизнесом, наукой, природоохранными организациями и властями для принятия решения о том, куда и как двигаться и как развиваться. Размах работы, ожидание результата подогревали интерес к новой стратегии.
От стратегии к стратегии
Со времени принятия предыдущей (и еще действующей) «Стратегии-2020» прошло почти десять лет. Достаточный срок для того, чтобы подвести промежуточные результаты и понять, что не удалось и почему. Но проект новой Стратегии предметного анализа не содержит. За 2008-2017 годы в российском лесном комплексе произошло многое: изменилась структура управления, сменилось руководство, а бизнес пострадал от кризиса и потрясений на рынках.
Рослесхоз, в котором за семь лет сменились четыре руководителя, был в ведении Минсельхоза (до августа 2010 года), правительства РФ (2010-2012 годы) и Минприроды (с 2012 года). Минпромторг, в 2008 году только-только отделившийся от Минпромэнерго, сменил руководителя и создал два департамента: лесной и легкой промышленности и химико-технологического и лесопромышленного комплекса.
Лесопромышленники за десять лет пережили мощный обвал экспортных рынков в период мирового финансового кризиса 2008-2009 годов, вступление в ВТО, снижение ставок на экспорт необработанной древесины в 2012 году, обрушение российского рубля в 2014-2015 годах и вступили в эпоху импортозамещения и экспортоориентированности.
Цель у «Стратегии-2020» была благой: удовлетворить потребности внутреннего рынка в высококачественной и конкурентоспособной лесобумажной продукции отечественного производства, обеспечить экологическую безопасность, стабильное удовлетворение общественных потребностей в ресурсах и услугах леса. Однако эти цели и задачи кочуют из документа в документ. Идея развивать внутренний рынок потребления лесобумажной продукции не нова. Вектор был задан еще в 2002 году распоряжением правительства в «Основных направлениях развития лесной промышленности», а сама модель родом из советских времен, когда внутренний рынок потреблял основной объем производимой продукции.
Ориентация на потребности рынков в будущем и анализ трендов - принципиальное отличие «Стратегии-2030» от предшественниц. В 2002 году никто не прогнозировал, что Китай станет главным потребителем отечественной лесной продукции, тогда ориентировались на рынок СНГ. В 2008 году в «Стратегии-2020» также делалась ставка на СНГ как основного потребителя российской лесопродукции, а Китаю отводилось последнее место.
Сейчас же, в 2017 году, уже ясно, что Китай - главный торговый партнер России на ближайшие десятилетия и игнорировать эту тенденцию нельзя. Но Китай давно позаботился о своей лесосырьевой безопасности, через 15-20 лет поспеют плантационные леса в Южной Америке, Океании, в которые Поднебесная инвестировала сотни миллионов долларов и которые могут заместить российское сырье и полуфабрикаты. К тому времени у России как раз появится новая лесная стратегия.
План без козыря
Безусловно, российский лесной комплекс последние десять лет не стоял на месте и как мог развивался вопреки или благодаря стратегиям и точечным мерам поддержки. Строились лесоперерабатывающие комплексы, росли объемы лесозаготовки и производства готовой продукции. Но у «Стратегии-2020» был козырь в виде механизма приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов (перечень включает в себя около 100 крупных инвестпроектов с общим заявленным объемом инвестиций около 300 млрд руб.), который правительство России приняло в 2007 году, за год до принятия «Стратегии-2020» и через полгода после принятия концептуально нового Лесного кодекса. Создателям «Стратегии-2030» подобный мощный ресурс для обеспечения рывка отрасли предстоит придумать. Возможно, им станет «Специальный инвестиционный контракт».
Однако инвестпроекты, которые можно было заявить в новом документе, уже были реализованы в 2007-2015 годах, а затем их число резко сократилось. Свободные лесные участки для аренды разобраны, нетронутые - не освоить. И тут возникает вопрос о том, нужна ли гонка за красивыми «стратегическими» цифрами или, может быть, стоит разобраться с тем, что есть, и привести его в порядок.
Чтобы достичь целей, обозначенных в «Стратегии-2030», российский лесной комплекс должен решить пять задач. Это повышение степени использования лесного сырья, эффективности лесовосстановления, инвестиционной привлекательности для создания новых производств, упрощение процесса получения древесных ресурсов и выход за пределы внутреннего рынка сбыта готовой продукции. Для выполнения этих задач должны быть реализованы стратегические инициативы по восьми ключевым направлениям. Однако остается открытым вопрос, к кому обращены эти задачи и кто должен заняться реализацией стратегических инициатив. Сейчас ситуация выглядит так, будто врач досконально изучает проблему пациента, ставит диагноз, но не лечит.
Для написания действенных стратегий нет достоверных данных
Все три стратегии (2002, 2008 и 2017 годов) были написаны в условиях отсутствия достоверных и актуальных данных о российском лесном комплексе. Если сравнить исходные данные документов, то расхождения в цифрах очевидны. Одной из целей «Стратегии-2020» было поднять долю лесного комплекса в ВВП России с 1,3% (на 2007 год), а в «Стратегии-2030» значится задача увеличить ее с 0,49% (2015 год) до 0,69% (2030 год). Объяснения различий в цифрах нет, но они говорят либо о катастрофическом сокращении вклада лесного комплекса в ВВП за девять лет и ставят вопрос об эффективности стратегий в принципе, либо эти различия - результат выбора разработчиками документа другой методики расчета, не той, которая применялась для создания предыдущих аналогичных программ. Примечательно, что разработчики «Стратегии-2020» опирались на официальные данные Росстата, в то время как в «Стратегии-2030» приведены в основном независимые экспертные оценки, что затруднит отслеживание промежуточных и итоговых результатов реализации этих программ. По данным разработчиков новой стратегии, объем заготовки древесины в 2015 году составил 222 млн м3, тогда как официальные цифры Рослесхоза - 205 млн м3, а пиломатериалов в стране произведено на 19 млн м3 больше, чем об этом докладывал Росстат.
Это означает, что уже больше десяти лет никому не известно истинное положение дел в отрасли: нет точного числа предприятий и работников, занятых в лесном комплексе, неизвестны истинные объемы выпускаемой продукции и действительная цифра, характеризующая долю лесного комплекса в ВВП страны.
Фактически проект «Стратегии-2030» основана на устаревшей информации о лесных ресурсах страны, то есть у программы нет фундамента. Кроме того, средняя давность лесоустройства по стране превышает 20 лет (согласно данным Стратегии - более десяти лет). То есть лесные планы субъектов, принятые в 2008 году сроком на десять лет, должны быть пересмотрены и скорректированы в 2018 году.
Один из немногих прогнозов, заложенных еще в «Основные направления развития лесной промышленности» в 2002 году, который сбылся, это доля применения машинных технологий. Ожидалось, что она в лесозаготовительной промышленности вырастет с 20% в 2002 году до 75% в 2015 году и достигнет уровня развитых лесопромышленных стран. По некоторым оценкам, машинизация и механизация работ в ЛПК достигла 90% еще в 2010 году. Остальные же показатели, планировавшиеся в программных документах прежних лет, далеки от фактических. Например, в «Стратегии-2020» предполагалось, что объем заготовки древесины вырастет до 270 млн м3 в 2017 году. Очевидно, что этого не произойдет (по данным Рослесхоза, в 2016 году было заготовлено 213 млн м3), производство пиломатериалов вырастет до 29 млн м3 (по оценке Росстата, в 2016 году произведено 23,7 млн м3).
Указанные цифры довольно легко проверить по критерию «достигнуто/не достигнуто», если слепо доверять данным Росстата. Но проверить цифры по таким показателям как интенсификация лесопользования и ведения лесного хозяйства, увеличение добавленной стоимости на кубометр заготовленной древесины, не так просто. И тут снова будет многое зависеть от выбранной методики и объективности конкретных исполнителей. Поэтому чрезвычайно важно организовать систему получения достоверных и актуальных данных о лесе и лесной продукции.
Мониторинг, контроль, реализация
Предполагается, что корректировку «Стратегии-2030» в части лесопромышленного комплекса возьмет на себя Минпромторг, а в части лесного хозяйства - Рослесхоз. Мониторинг и контроль реализации будут вести оба ведомства, причем на основе данных Росстата. Минпромторг и Рослесхоз должны учитывать степень достижения запланированных результатов, сроки реализации, факторы, повлиявшие на ход реализации стратегии, оценивать целевое использование выделенных бюджетных средств, объемы привлеченного внебюджетного финансирования и вносить предложения о необходимости корректировки стратегической программы.
До 1 июня каждого года Минпромторг и Рослесхоз должны будут готовить доклад о реализации стратегии и обнародовать его в интернете, а затем представлять в Минэкономики. И тут возникает два вопроса. Первый: хватит ли у ведомств ресурсов, чтобы вести эту работу, которая должна выполняться непрерывно, а не время от времени, и не превратится ли этот доклад в формальную бюрократическую отчетность? Стратегия в виде документа не решает ровным счетом ничего. Необходимы постоянная законотворческая работа над ней, периодическое переосмысление ее положений и корректировка. А это уже вызов для правительства. Второй: учитывая все, что произошло с самими ведомствами за последние десять лет, не окажется ли так, что мониторинг просто некому и незачем будет вести, как это случилось со «Стратегией-2020»? Подобные события предсказать невозможно. Но очевидно, что ни одна стратегия не может быть реализована, если не будет того, кто персонально отвечает за ее выполнение.
Целесообразным представляется передача «лесных» функций и полномочий Рослесхоза и Министерства промышленности и торговли в отдельный полноценный орган исполнительной власти, ведь деление лесного комплекса на лесное хозяйство и лесную промышленность наносит огромный ущерб государству и создает неразбериху. Примеры подобного объединения есть в ряде субъектов РФ, где специалисты лесного хозяйства и лесной промышленности совместно работают в одном лесном ведомстве.
По материалам газеты «Коммерсантъ»
