Государственно-частное партнерство в лесном секторе. Часть 2

Уроки аренды и вызовы будущего

В рыночной экономике (в отличие от планируемой централизованно) производственная программа за пределами выполнения государственного заказа должна определяться исключительно рынком. Только в этом случае есть условия для реальной конкуренции, а следовательно – для повышения эффективности производства.

Государственно-частное партнерство в лесном секторе. Часть 1

Термин «глубокая переработка древесины» был введен в систему планирования Госпланом СССР в начале 60-х годов прошлого века исключительно в пропагандистских целях, чтобы привлечь внимание к необходимости ускоренного развития целлюлозно-бумажной и лесохимической промышленности. При этом ни на каком уровне управления и планирования не было сделано ни одной попытки оценить глубину переработки натуральными и стоимостными показателями. У этого термина не было и нет количественной меры, позволяющей оценивать «глубину» переработки показателями, с помощью которых можно соизмерять результаты деятельности предприятий и потенциал используемых ими древесных ресурсов. Позднее синонимом глубокой переработки стал термин «комплексное использование древесных и/или лесных ресурсов», для комплексного использования также нет официально используемых статистикой показателей для измерения эффективности.

Вмешательство государства в бизнес-управление или производственный менеджмент претендентов на получение по конкурсу прав на освоение лесных ресурсов на базе договоров аренды проявляется не только через ограничения при выборе ассортимента продукции, но и в сфере планирования поставок древесного сырья. Пункт 6 федерального закона №471-ФЗ от 29.12.2017 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка использования лесов с предоставлением и без предоставления лесного участка» гласит: «Порядок рассмотрения заявления о проведении конкурса, методика оценки дополнительной потребности в древесине и наличия на территории субъекта Российской Федерации лесных участков, параметры использования лесов в границах которых позволяют удовлетворить дополнительную потребность в древесине, утверждаются Правительством Российской Федерации».

Сказанное означает подмену рыночных процедур в системе государственно-частного партнерства административными действиями государства, создающими преференции для отдельных претендентов на получение дополнительных сырьевых ресурсов, которые всегда сопряжены с коррупционными рисками и финансовыми злоупотреблениями.

Распределение лесных участков по методике, предложенной Федеральным законом №471-ФЗ, означает уход от конкуренции и возврат к наделению лесопромышленных предприятий сырьевыми базами так, как это делалось в советской экономике, когда все предприятия были государственными. С введением в Федеральный закон №471-ФЗ положения по административному воздействию на рынок лесопродукции (п. 2 статьи 80.1) и на рынок с предложением лесных ресурсов (п. 5 статьи 80.1) конкурсные процедуры теряют свое предназначение и не могут использоваться для отбора эффективных лесопользователей.

В Федеральном законе №471-ФЗ в отличие от Федерального закона от 13.07.2015 №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» нет прямого ответа на вопрос, как должны быть организованы и проведены конкурсы на право заключения договора аренды лесного участка для заготовки древесины. Эти полномочия переданы Правительству Российской Федерации, о чем говорится в п. 2 статьи 80.2: «Конкурс проводится путем оценки конкурсных предложений участников конкурса, проводимой в определенном Правительством Российской Федерации порядке. Оценка предложенных условий и определение победителя конкурса проводятся на основании критериев, определенных Правительством Российской Федерации». Судя по предложенному Правительством РФ порядку проведения конкурса, выбор его победителя будет зависеть от критериев оценки отдельных видов хозяйственной и финансовой деятельности и суммы начисленных баллов, приводящих все критерии к одному интегральному значению.

На этом пути формирования конкурентной среды очевидны проблемы, вызванные, во-первых, смешением критериев с условиями доступа к использованию лесов, во-вторых, наличием большого числа (до семи) критериев, с разной векторной направленностью при их изменении. Это следующие проблемы:

• принятие решения путем приведения разнонаправленной динамики большого числа критериев к интегральному показателю всегда содержит коррупционные риски, так как в этом механизме задействован человеческий (административный) фактор;
• искусственное приведение критериев к общему экономическому знаменателю находится в полном противоречии с теорией принятия хозяйственных решений в рыночной экономике,3 где критерием эффективности выступает максимизация прибыли хозяйствующего субъекта.

Подобный, основанный на монокритерии, подход к оценке эффективности капитальных вложений, технологических и организационных мероприятий был использован советскими экономистами при планировании и проектировании во всех отраслях народного хозяйства. Таким монокритерием выступали приведенные затраты, определяемые по сумме текущих затрат и нормативного дохода, устанавливаемого произведением удельных капитальных вложений на коэффициент экономической эффективности (0,12 – для отраслей лесного сектора4).

В советском планировании, несмотря на его директивный характер, неизвестны случаи использования баллов либо каких-то других субъективных коэффициентов при определении или корректировке экономических показателей. Нельзя рассматривать в качестве критериев для определения победителя конкурса следующие показатели участников:

а) уплаченные за последние три года, предшествующие году проведения конкурса, налоги в бюджетную систему Российской Федерации и отчисления в государственные внебюджетные фонды Российской Федерации;

б) планируемый ежегодный размер уплачиваемых налогов в бюджетную систему Российской Федерации и отчисления в государственные внебюджетные фонды Российской Федерации;

в) планируемое увеличение численности работников, состоящих в штате;

г) наличие у участника конкурса действующих договоров аренды лесных участков для заготовки древесины;

д) принадлежность к градообразующим организациям.

Все приведенные выше показатели (характеристики) могут рассматриваться лишь как условия для допуска юридических и физических лиц к участию в конкурсе. Если претендент желает принять участие в конкурсе, он должен предъявить в конкурсную комиссию следующие документы:

• сведения об уплате налогов и взносов за последние три года (см. выше пункт а);
• ежегодный план по уплате налогов и взносов (пункт б);
• план по увеличению числа работающих, что само по себе выглядит неубедительно в условиях постиндустриального развития экономики (пункт в);
• действующие договоры аренды лесных участков для заготовки древесины (пункт г);
• документы, подтверждающие принадлежность к градообразующим организациям (пункт д).

Сокращение числа критериев при исключении из них названных выше условий доступа к использованию лесов приведет к уменьшению объема привлекаемой информации, но оставит подход к выбору победителя на основании алгоритма, приведенного в формуле

1 где N – конкурсные предложения в баллах; 1…i…m – число критериев, утверждаемых нормативными правительственными документами; Q_i – значение критерия i в динамике его изменения; α_i – удельный вес i-го критерия, измеряемый в баллах в предположении, что сумма баллов по всем критериям равна 100.

Число баллов для каждого критерия назначает конкурсная комиссия, которая руководствуется исключительно субъективными соображениями. Нетрудно смоделировать решение конкурсной комиссии по выбору победителя, если максимальное число баллов (например, 70) будет назначено комиссией за изменение такого критерия, как прирост производственных мощностей по переработке отходов, а у претендента, который должен выиграть конкурс, будет хорошая статистика по этому направлению инвестиционной деятельности.

Таким образом, балльная система заменяет конкурсный отбор административным назначением победителей и раздачей лесных участков в аренду узкому кругу юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, приближенных к органам государственной власти. Как следствие, коррупционные риски при реализации Федерального закона №471-ФЗ очевидны.

Хотя этот «закон для избранных» создаст условия для возникновения коррупционных схем, последствия его применения первое время не будут масштабными ввиду того, что в стране немало неиспользуемых мощностей для переработки древесины (п. 2 статьи 80.1).

Все сказанное выше диктует необходимость разработки лесного законодательства, радикально меняющего механизм доступа частного бизнеса к использованию лесов, основанного на реальной конкуренции и исключающего коррупционные риски. При его разработке стоит учесть опыт концессионного лесопользования в Канаде, Австралии, Китае и странах с тропическими лесами в Африке и Юго-Восточной Азии. Концессионное лесопользование является формой государственно-частного партнерства в лесном секторе при балансе экономических, экологических и социальных целей и интересов государства и частного бизнеса. Этот баланс обеспечивается эффективной конкуренцией частного бизнеса на рынке предложения лесных ресурсов, находящихся в собственности государства. Общепризнанным механизмом доступа частного бизнеса к системе лесных концессий являются конкурсы, основанные на представлении предпринимателями бизнес-планов освоения лесных территорий, передаваемых в долгосрочное пользование. На мой взгляд, институциональная организация конкурсов в системе концессионного лесопользования в названных выше странах без особых проблем может быть адаптирована к лесному законодательству Российской Федерации в той его части, которая определяет доступ к освоению лесных ресурсов на базе договоров аренды. Предметом конкурса должен стать бизнес-план освоения лесной территории (forest management plan), рамочное содержание которого устанавливается лесным законодательством. Сказанное выше определяет институциональную организацию конкурсного отбора лесопользователей, осуществляемую в четыре этапа.

На первом этапе орган государственной власти, обладающий полномочиями по передаче лесных участков в аренду, представляет информацию о лесном участке через средства информации, установленные нормативными актами. Основными нормативными документами, обеспечивающими предоставление информации о лесном участке, являются следующие: Лесной план субъекта Российской Федерации, типовая форма и состав которого утверждены приказом Министерства природных ресурсов и экологии от 20.12.2017 №692, и лесохозяйственные регламенты лесничеств, утверждаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Информация о лесном участке как объекте аренды содержит следующие данные: местоположение и площадь, перечень лесных кварталов и лесотаксационных выделов; распределение площади участка по типам почв (грунтов), формам рельефа, типам леса, видам целевого назначения лесов; таксационные характеристики лесных насаждений (породный состав, возраст, полнота, запас на 1 га, средний годовой прирост на 1 га и т. п.); показатели расчетной лесосеки по площади, запасу и видам хозяйства; наличие на участке редких и находящихся под угрозой исчезновения деревьев, кустарников и иных представителей растительного мира, а также очагов вредных организмов, загрязнений и иных негативных воздействий на леса; возрасты рубок для заготовки древесины определенной товарной структуры и возрасты спелости лесных насаждений, установленные лесохозяйственным регламентом; характеристики площади по классам пожарной опасности; товарная и сортиментная структура средневозрастных, приспевающих, спелых и перестойных лесных насаждений по преобладающим породам; характеристика транспортных коммуникаций, проходящих по территории лесного участка или примыкающих к ней. Перечисленная информация предоставляется в соответствии с формами, утверждаемыми федеральным органом государственной власти в сфере лесных отношений.

Вторым этапом институциональной организации конкурсных процедур является предоставление заявителем, изучившим информацию о лесном участке, следующих сведений:

• о себе (место нахождения и почтовый адрес, номера телефонов и факса, адреса электронной почты и сайта, копии учредительных документов, свидетельство о присвоении ИНН, приказ о назначении руководства);
• о финансовом положении с приложением годового бухгалтерского баланса за последний финансовый год, отчета о прибылях и убытках, годового отчета о движении денежных средств;
• о наличии производственных мощностей на лесозаготовках, в деревопереработке (по отраслям), в лесном хозяйстве (по видам работ). Информация по этому разделу должна предоставляться по форме, утверждаемой федеральным органом государственной власти в сфере лесных отношений, с обязательным указанием уровня использования производственных мощностей и степени износа основных производственных фондов;
• о наличии профессионально подготовленных кадров руководителей высшего и среднего звеньев, а также рабочих высокой квалификации. Информация по этому разделу должна предоставляться по форме, утверждаемой федеральным органом государственной власти в сфере лесных отношений, и содержать данные о квалификации руководителя и его заместителей, распределении специалистов по уровню образования и стажу работы, сведения о прохождении специалистами переподготовки и повышения квалификации;
• о накопленном опыте арендных отношений с указанием наличия у заявителя действующих договоров аренды лесных участков или свидетельств на права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком, наличия задолженности по плате за использование лесов по действующим договорам аренды, выявленных и оформленных нормативными документами лесонарушений при использовании, воспроизводстве, охране и защите лесов.

Третий этап – самый ответственный. Заявитель в качестве участника конкурса разрабатывает и предоставляет бизнес-план освоения лесного участка. В бизнес-плане должны быть отражены все мероприятия, которые планируется проводить в течение срока действия лесного плана (подробно) и в течение срока аренды (прогнозно).

В число мер и показателей, которыми следует оценивать планируемые заявителем мероприятия, должны входить следующие данные:

• объемы инвестиций в создание и (или) модернизацию лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры;
• объемы заготовки древесины, в том числе по видам рубок;
• объемы производства продукции переработки древесины в номенклатуре, утвержденной правительством РФ;
• мероприятия по воспроизводству лесов (заготовке и сбору семян, выращиванию посадочного материала, восстановлению леса на вырубках, гарях, площадях с погибшими насаждениями, культурами и содействию естественному возобновлению);
• мероприятия по уходу за молодняками (осветления, прочистки) с указанием площади, срока повторяемости, вырубаемого запаса, их породного состава;
• мероприятия по защите эксплуатационных и защитных лесов (раздельно);
• мероприятия по охране лесов от пожаров в части предупредительных и ограничительных мероприятий, создания противопожарных устройств и лесных дорог (раздельно).

Кроме того, в бизнес-плане должны быть представлены сведения о балансе производства и потребления древесины, включая поставку заготовленной на участке древесины собственным перерабатывающим производствам (по видам отраслей и производств), экспорт круглых лесоматериалов, поставку круглых лесоматериалов другим предприятиям.

Четвертый, заключительный, этап. В ходе его в соответствии с процедурой, которая устанавливается либо законодательством, либо нормативными актами, выполняется оценка конкурирующих бизнес-планов освоения лесов комиссией, наделенной полномочиями определения победителей конкурса.

Для этого используются критерии оценки, с помощью которых можно измерять количественной мерой результаты реализации договоров аренды, исходя из заявленных государством в лесной политике экономических, экологических и социальных целей в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, а также критерии оценки, определение которых обеспечено достоверной информацией, главным образом статистической, не требующей проведения дорогостоящего мониторинга и (или) научных исследований.

При расчете критериев должно быть исключено использование показателей, административно назначаемых как органами государственной власти, так и организаторами конкурсов: баллов, рейтингов, качественных характеристик, не содержащих количественно измеряемых показателей.

Достижение экономических и социальных целей при использовании лесов в рыночной экономике оценивается доходом, который должен быть в условиях государственно-частного партнерства справедливо распределен между государством и частным бизнесом.

В основу такого распределения положена разная экономическая природа привлекаемых ресурсов: частный бизнес использует мобильные производственные ресурсы (труд, капитал), которые, не получив вознаграждения в виде оплаты труда и прибыли на привлекаемые инвестиции, уйдут из лесного сектора в отрасли экономики, где размеры вознаграждения могут быть выше. Для того чтобы удержать существующие или привлечь новые мобильные производственные ресурсы, размер вознаграждения труду и капиталу должен назначаться гарантированно, через соглашение о государственно-частном партнерстве.

Включаемые в договор о партнерстве лесные ресурсы созданы природой с набором характеристик, которые нельзя быстро изменить (территория нахождения, порода, запас, рельеф местности и т. п.). Стационарная природа лесных ресурсов обуславливает и характер вознаграждения их собственнику: оно не назначаемое, а остаточное и в экономической теории называется природной рентой. Исходя из сказанного выше, максимизация природной ренты становится для собственника ресурсов главной экономической целью.

При освоении лесных ресурсов природная рента трансформируется в лесную ренту или лесной рентный доход, который должен быть достаточным для финансового обеспечения воспроизводства лесных ресурсов.

Лесной рентный доход в качестве критерия оценки конкурсных предложений на получение права на заключение договора аренды определяется по формуле

j где r – лесной рентный доход в расчете на 1 м³ древесины, подлежащей заготовке; 1 – j… n – ассортимент продукции переработки древесины, включая продукцию из отходов (целлюлозу, пиломатериалы и т. п.); P_j – цена единицы продукции в j-м производстве; Q_j – нормативные затраты на производство единицы j-й продукции (без стоимости древесины); W_j – нормативная прибыль в производстве единицы j-й продукции; mj – расход древесины на производство единицы j-го вида продукции; L_j – транспортные расходы на доставку 1 м³ древесины от места заготовки до пункта переработки в j-ю продукцию; α_j – удельный вес древесины, потребленной для производства j-го вида продукции в общем объеме заготовленной древесины; q – нормативные затраты на заготовку 1 м³ древесины (без платы за древесину на корню); s – нормативная прибыль на лесозаготовке в расчете на 1 м³ древесины.

Из формулы (2) можно сделать вывод, что частный бизнес-партнер по договору аренды при освоении лесов и производстве продукции в установленном ассортименте (1…j…n) реализует свои экономические интересы посредством получения нормативной прибыли (W_j и s) при полном возмещении понесенных текущих расходов (Q_j и q).

При выполнении расчетов по приведенной формуле все ее составляющие обеспечиваются экономической информацией, при условии что государство через научные и проектные организации создает нормативную базу для планирования текущих и единовременных затрат в лесопромышленных производствах.

Для того чтобы реализовать в конкурсных процедурах так называемый экономический интерес, проявляющийся в сохранении и улучшении состояния лесов, в этих процедурах учитывается критерий, характеризующий через соизмерение доходов и затрат выполнение лесохозяйственных мероприятий в соответствии с требованиями нормативных документов. Речь идет о назначении в течение всего срока действия договора аренды лесохозяйственных мероприятий на арендованном лесном участке: посадки леса, рубок ухода, лесохозяйственных работ и других, которые поддерживают или улучшают состояние лесонасаждений с учетом экологических факторов.

В отличие от лесопромышленной деятельности, лесохозяйственные мероприятия характеризуются длительным производственным циклом и неопределенностью в достижении результатов. Эти их особенности приводят к необходимости учитывать в расчетах фактор времени через дисконтирование будущих расходов и доходов в лесохозяйственном производстве и создавать интегральный критерий для оценки проектов.

Интегральный критерий в формуле, приведенной ниже, поможет в решении этой задачи в соответствии с положениями экономической теории инвестиций, для чего следует ввести в расчеты ставку дисконта (параметр i), для приведения затрат и доходов, сделанных и полученных в разное время, к базовому периоду, измеряемую нормой прибыли на капитал (инвестиции), если предположить, что что лесная земля выступает в роли основного капитала для ее собственника – государства.

С учетом сказанного формула расчета экологического критерия следующая:

t=0 t=0 где D – интегральный критерий: приведенный доход в расчете на 1 га лесного участка; Т – плановый период, равный сроку действия договора аренды лесного участка; R_t – доход от использования древесных ресурсов в t-м году; C_t – затраты на проведение лесохозяйственных мероприятий в t-м году; t – год получения дохода или вложения средств на ведение лесного хозяйства; i – ставка дисконта, измеряемая нормой прибыли на инвестиции.

Приведенный доход с 1 га лесной площади показывает, насколько в договоре аренды будут сбалансированы интересы бизнеса и лесного хозяйства. Этот показатель можно рассчитать только тогда, когда в бизнес-плане освоения лесов на арендуемом участке лесохозяйственная деятельность (рубка леса, уход за лесом, лесовосстановление) будет представлена мероприятиями, распределенными по времени их выполнения с оценкой по инвестициям и общим затратам.

При отсутствии подобной информации основным критерием для оценки конкурсных предложений на заключение договоров аренды будет рентный доход в расчете на 1 м³ используемых древесных ресурсов или на 1 га лесной площади. Учет затрат на лесное хозяйство можно обеспечить сравнением их нормативного значения с рентным доходом (формула (2)). В этом случае победителем конкурса будет претендент с наибольшей разницей между рентным доходом и нормативными затратами на лесное хозяйство.

Победителем конкурса не может стать его участник, представивший бизнес-план освоения лесного участка с рентным доходом, который меньше нормативного значения затрат на лесное хозяйство. Важным условием применимости критерия рентного дохода должно стать также его постоянство во времени, обусловленное обязательствами арендатора заготовлять древесину в объемах, установленных договором аренды.

Для того чтобы эти обязательства выполнялись, в условия договора аренды должны быть включены штрафные санкции, накладываемые на арендатора в случае недорубов или перерубов годовых объемов заготовки древесины, установленных лесохозяйственным регламентом.

Для устраннения неопределенностей и рисков при применении предложенных критериев конкурсного отбора арендаторов лесному сектору России нужны региональные пилотные проекты, позволяющие проверить на практике действенность разных подходов к созданию конкурентной среды в сфере лесопользования, что является условием для привлечения в эту сферу крупномасштабных долговременных инвестиций. По мнению автора, первоочередным объектом для пилотного проектирования эффективных форм доступа к использованию лесных ресурсов должен стать лесной сектор Дальнего Востока. Лесохозяйственная деятельность в этом регионе должна развиваться за счет инвестиционных проектов, приоритетность которых необходимо устанавливать не методами администрирования, как это делается сейчас, а рыночными методами на конкурсной основе. 

Анатолий Петров, проф., д-р экон. наук, заслуженный деятель науки РФ